VII SA/Wa 2104/20

VII SA/Wa 2104/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2000/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia P. P. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) stwierdził, że podaniem, które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), [...] lipca 2020 r. P. P. zwrócił się o interwencję w sprawie remontu przeprowadzanego w lokalu nr [...] znajdującym się bezpośrednio powyżej lokalu nr [...] należącego do wnioskodawcy ze względu na znaczne uciążliwości związane z wykonywanymi pracami.
PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, stwierdzając, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w sprawie. P. P. w złożonym zażaleniu nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, wskazując, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...], jak też, że jego intencją było i jest zawarcie ugody w trybie opisanym w k.p.a.
We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] września 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2020 r. [...]WINB powołał treść art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a., stwierdzając, że organ I instancji podjął w sprawie właściwe rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zauważając, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługują prawa strony i tym samym członkowie spółdzielni mieszkaniowej nie posiadają legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, lecz reprezentowani są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie, było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Budynkiem przy ul. [...] administruje [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa i to ona ewentualnie mogłaby zostać uznana za stronę ww. postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby traktowanie go jako strony postępowania w sprawie spornych robót budowlanych. Dla uznania indywidualnego interesu prawnego w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego wymagane jest wykazanie naruszenia konkretnej normy przepisu materialnego.
Pismem z [...] października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] września 2020 r. złoży P.P., wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił [...]WINB naruszenie jego prawa do zdrowia poprzez błędne nieuznanie za stronę postępowania, o czym przesądzać ma treść art. 28 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że od lipca do września 2020 r. (obecnie sporadycznie) prowadzone były w lokalu nr [...] prace z użyciem "wierteł i młotów" powodujących "hałas przekraczający 120 – a czasem 150 decybeli" i zasypywanie mieszkania skarżącego "poprzez różne techniczne otwory pyłem, kurzem, drobnymi częściami tynku". Prace były prowadzone, jak podkreślił skarżący, wbrew regulaminowi spółdzielni określającemu godziny wykonywania uciążliwych robót budowlanych. Skarżący zwrócił uwagę, że jego intencją jest zawarcie w sprawie ugody. W jego ocenie, jak podkreślił, jest to rozwiązanie, które zapewni zarówno jemu, jak i "innym mieszkańcom bloków WSM porządek i ład aby nikt nie był narażony na aspołeczne ekscesy".
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] września 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie albo też stwierdzenie jego nieważności.
Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] sierpnia 2020 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.
Podstawę prawną ww. postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność drogi administracyjnej.
Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15; wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13). Oczywistość tego rodzaju powinna wynikać bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13). Pogląd ten jest w całości aprobowany w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).
W kontrolowanej sprawie organy uznały, że istnieje podmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, albowiem nie ma on indywidualnego interesu prawnego w domaganiu się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownych działań w trybie przepisów p.b. Tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela, co determinuje uznanie, że skarga złożona przez skarżącego i argumentacja ją uzasadniająca nie mogły prowadzić do odmiennego zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., niż przyjął [...]WINB.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym o tym, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje zasadniczo treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Jak wynika z przyjętych ustaleń, skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, w którym zamieszkuje (lokal nr [...]). W znaczeniu cywilnoprawnym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem rzeczowym ograniczonym, co potwierdza art. 17² ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2020 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1465) oraz art. 244 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Przyjmuje się, że prawo to zawiera w sobie uprawnienie do korzystania z lokalu obejmujące uprawnienia szczegółowe: 1) do posiadania lokalu; 2) do używania lokalu; 3) do używania pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców budynku; 4) do pobierania pożytków i innych przychodów z lokalu; 5) do dyspozycji faktycznych, np. do zakładania urządzeń i czynienia innych zmian w lokalu (por. J. Pisuliński [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 21. Prawo spółdzielcze, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2020, s. 558-559).
W kontrolowanej sprawie na tle powyższej grupy uprawnień niewątpliwie skarżącemu przysługujących nie budzi wątpliwości Sądu bezpośrednie zainteresowanie skarżącego przebiegiem robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] tego samego budynku, znajdującym się bezpośrednio powyżej lokalu należącego do skarżącego, niemniej tego zainteresowania skarżący nie zdołał poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego do organu nadzoru budowlanego żądania w zakresie podjęcia przez niego stosownych czynności w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego dotyczących kontroli jego legalności. Podnoszone przez skarżącego okoliczności (prowadzenie remontu powodującego hałas i zanieczyszczenia), obrazowo określone we wniosku jako "urządzanie piekła na ziemi", niewątpliwie w okresie przeprowadzanego remontu w sąsiednim lokalu (znajdującym się poniżej) mogły powodować znaczne obniżenie komfortu życia, co zapewne dla osoby w nienajlepszej kondycji zdrowotnej, jak określa siebie skarżący i pozbawionej z tej przyczyny możliwości przebywania przez względnie długi czas w godzinach prowadzenia prac remontowych poza lokalem, stanowiło znaczną uciążliwość. Sąd tego wniosku w żaden sposób nie kwestionuje, będąc świadomy dokuczliwości robót budowlanych przeprowadzanych w lokalach budynków mieszkalnych wielorodzinnych, szczególnie w sytuacji, gdy trwają one przez długi czas, są wykonywane w porach do tego nieprzeznaczonych lub z pominięciem możliwego do zachowania porządku i czystości w częściach wspólnych.
Z akt sprawy wynika, że roboty polegające na remoncie lokalu nr [...] w innej postaci niż wyżej przywołanej nie oddziaływały na lokal należący do skarżącego i nie mając bezpośredniego związku z przepisami techniczno-budowlanymi i innymi warunkami prowadzenia legalnie robót budowlanych w budynku normowanymi przez prawo budowlane słusznie nie mogły być uznane przez [...]WINB za naruszenie interesu prawnego skarżącego. Zgodzić trzeba się z poglądem, że realizacja robót budowlanych z reguły powoduje określone uciążliwości dla terenów (miejsc) sąsiednich, ale uciążliwości te z uwagi na swój przejściowy charakter nie mogą przesądzać o zaistnieniu warunków do wywodzenia z tego faktu interesu prawnego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1497/07).
W dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia w ramach czynności kontrolnych podjętych z urzędu przez PINB stwierdzono, że stanowiący przedmiot interwencji remont został zrealizowany (protokół z [...]września 2020 r. nr [...]), co musi być traktowane jako wzmacniające ocenę, że zakończenie kontrolowanego przez Sąd postępowania rozstrzygnięciem o charakterze formalnym przez organ odwoławczy należy uznać za uzasadnione.
Akcentowana w toku postępowania wola zawarcia ugody w trybie przepisów k.p.a. nie mogła zostać zrealizowana nie tylko przez wzgląd na sposób oceny dopuszczalności wszczęcia spornego postępowania na wniosek skarżącego, ale również z uwagi na charakter sprawy, jako że rodzaj zarzutów stawianych przez skarżącego osobie przeprowadzającej remont w lokalu nr [...] zasadniczo nie mieścił się w granicach kompetencji przyznanych organom nadzoru budowlanego, co w istotny sposób musiało mieć wpływ również na dokonywaną ocenę zastosowania w sprawie art. 114 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.
Jakkolwiek do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.), to obejmuje ona wyłącznie kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b.). Zarzut, że właściciel sąsiedniego lokalu nie liczy się z powszechnie uznanymi normami tak w zakresie generowanego poziomu hałasu, jak i zanieczyszczeń powodowanych przez wykonywane prace, które trwać miały od rana do wieczora, również w soboty i niedziele, niewątpliwie powinien był zostać skierowany do spółdzielni, w której zasobach znajduje się budynek i która powinna mieć na uwadze tak potrzebę czuwania nad prawidłowością funkcjonowania części wspólnych budynku, jak i doprowadzenie, jeżeli jest to wymagane, do przestrzegania postanowień obowiązującego regulaminu korzystania z lokali. Kompetencji tej nie mogły przejąć organy nadzoru budowlanego zobowiązane z urzędu czuwać nad przestrzeniem swojej właściwości rzeczowej.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.