VII SA/Wa 2102/20

VII SA/Wa 2102/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 216/22 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 4,  art. 51 w zw. z  art. 36a pr. bud.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. D. i E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę
Uzasadnienie
1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] września 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E.D. i M. D. (dalej: "skarżące"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") decyzją nr [...] r. z [...] sierpnia 2016 r. nałożył na M. D., D. A. oraz E. D. (dalej: "inwestorki") obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ewid. [...]i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W.. Powyższe zobowiązanie wynikało z ustalenia przez organ powiatowy, że budowa przedmiotowego budynku w sposób istotny odbiegała od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] października 1995 r. wydaną przez Burmistrza Gminy [...].
Następnie w związku z nieprzedłożeniem projektu budowlanego zamiennego PINB decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. nakazał inwestorkom doprowadzenie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu poprzedniego.
[...] WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Do odwołania załączono bowiem wymaganą dokumentację.
3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym analizie zebranego materiału dowodowego, PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorkom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.
Organ pierwszej instancji wydał ww. decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
4. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosły skarżące, tj. E.D. i M.D.. W uzasadnieniu odwołania skarżące wyjaśniły, że w ich ocenie doszło do naruszenia art. 51 ust. 4 pr.bud. Skarżące oraz D. A. powinny bowiem przedłożyć projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Natomiast przedłożony do sprawy projekt budowlany zawiera zmiany daleko wykraczające poza wykonane dotychczas roboty. W szczególności projekt uwzględnia zmiany, które dopiero mają być zrealizowane, a na które skarżące nie wyrażają zgody.
5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2020 r.
Organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 pr.bud.
Zdaniem [...] WINB w obecnie rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
[...] WINB wyjaśnił, że już w toku poprzednio prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. wezwał inwestorki do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W odpowiedzi na ww. wezwanie pełnomocnik D. A. przy piśmie z 11 października 2019 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Projekt zamienny oznaczony był datą: październik 2019 r. Przy piśmie z 17 grudnia 2019 r. organ wojewódzki wraz z aktami organu pierwszej instancji przekazał do PINB 4 egz. ww. projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji PINB wydał decyzję z [...] lipca 2020 r.
[...] WINB po analizie przedłożonej dokumentacji projektowej zgadza się ze stanowiskiem PINB, że w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku nie ma wad uniemożliwiających jego zatwierdzenie. Inwestorki wypełniły obowiązek nałożony decyzją organu powiatowego nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletny oraz sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] WINB zwrócił uwagę, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym dwa z trzech dodatkowo wykonanych otworów okiennych w ścianie zachodniej przeznaczone są do zamurowania (I piętro i strych). Ponadto likwidacja balkonu i wykonanie wejścia do lokalu na I piętrze oraz montaż dodatkowych drzwi wejściowych, nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, bowiem zgodnie z projektem zagospodarowania terenu ściana wschodnia, w której projektowane jest m.in. wejście, usytuowana jest w odległości 4,0 m od granicy działki.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu dotyczącego likwidacji ciągów wentylacyjnych, organ wyjaśnił, że brak przewodów kominowych nie wynika z projektu budowlanego zamiennego, gdyż na wszystkich rzutach kondygnacji budynku znajdują się grupy kominów i znajdują one swoje zakończenie ponad dachem. Ponadto odnosząc się do zarzutu zamurowania głównego wejścia do lokalu, to z analizy rysunku rzutu parteru wynika, że jest projektowany otwór wejściowy do budynku na parterze (od strony południowej) oraz osobny otwór wejściowy na I piętrze (od strony wschodniej). Natomiast z rysunku rzutu parteru nie wynika, aby na tym poziomie przewidziany był do zamurowania jakikolwiek otwór wejściowy. Jedyne otwory zewnętrzne przewidziane w projekcie zamiennym do zamurowania to otwory okienne. Na rzucie I pietra jest również przewidziany do zamurowania otwór pomiędzy hallem a korytarzem. Jednak z projektu w żaden sposób nie wynika, aby był on otworem stanowiącym wejście do indywidualnego lokalu mieszkalnego.
[...] WINB wyjaśnił również, że wszelkie spory cywilne mogą być rozwiązywane na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi, a nie przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego to, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie spełnia oczekiwań skarżących, nie dowodzi jeszcze uchybienia wymogom przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżące pismem z 23 października 2020 r. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...] WINB i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu powiatowego. Skarga nie zawiera szczegółowego określenia zarzutów ani uzasadnienia.
7. Odpowiadając w dniu 23 listopada 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżące pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
8. Pismem z 16 grudnia 2020 r. skarżące uzupełniły ww. skargę. Skarżące wniosły dodatkowo o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a w szczególności:
1) art. 51 ust. 4 pr.bud., bowiem skarżące oraz D. A. powinny przedłożyć projekt budowlany zamienny uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, natomiast zdaniem skarżących przedłożony do sprawy projekt budowlany zawiera zmiany daleko wykraczające poza wykonane dotychczas roboty;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] września 2020 r. poprzez jego niezastosowanie, bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dobudowanie zewnętrznych schodów może doprowadzić do przesunięcia bryły budynku, co w konsekwencji może spowodować, że będzie miała miejsce niezgodność wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy;
3) art. 4 pr.bud. przez jego niezastosowanie, bowiem wykazanie przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym musi się odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych, dokumentów tych D. A. nie przedłożyła, a Sąd Rejonowy dla [...] w W. postanowieniem z [...] października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], nie upoważnił D. A. do wykonania żadnych dodatkowych robót budowlanych;
4) art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczanie skarżącym pism składanych w toku postępowania, a w szczególności niedoręczenie projektu budowlanego zamiennego co uniemożliwiło pozostałym stronom zapoznanie się ze stanowiskiem D. A. oraz wzięcie skutecznie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.
9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
11. Z materiału zgormadzonego w sprawie wynika, że istota rozbieżnych stanowisk skarżących oraz D. A. co do oceny dokonanych odstąpień od oryginalnego projektu budowlanego, a także oceny projektu budowlanego zamiennego z października 2019 r. stanowi konsekwencję konfliktu między współwłaścicielkami przedmiotowego budynku. Konflikt ten trwa już kilkunastu lat.
Istotną okolicznością w tym zakresie były rozstrzygnięcia sądów cywilnych w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej. W szczególności postanowieniem z [...] października 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w W., I Wydział Cywilny, wyraził zgodę na dokonanie przez D. A. czynności przekraczających zwykły zarząd za E. D. i M. D. jako współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (k. 60-61 akt sądowych). W ww. postanowieniu Sądu Rejonowego szczegółowo określono czynności, jakie D. A. może zrealizować w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Określono także obowiązki uczestniczek postępowania (skarżących w niniejszej sprawie) związane z czynnościami podejmowanymi przez D. A. Sąd postanowił również zabezpieczyć wniosek o dokonanie czynności rozdzielenia przyłączy mediów i nakazał na czas do chwili zniesienia współwłasności lub wykonania rozdziału istniejącego przyłącza ponoszenie opłat za zużycie wody na podstawie istniejących już podliczników.
Należy także wspomnieć, że w wyniku apelacji uczestniczek postępowania cywilnego (skarżących) Sąd Okręgowy w [...], [...] Wydział Cywilny Odwoławczy, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], zmienił w jednym punkcie treść zaskarżonego postanowienia (oddalenie wniosku o ustanowienie zarządcy), a w pozostałym zakresie apelację oddalił (k. 70-80 akt sądowych).
Dla sprawy rozpatrywanej niniejszym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższe postanowienia sądów cywilnych oznaczają, że zarzuty skarżących mają na celu niedopuszczenie do zniesienia współwłasności w sposób, do którego dąży D. A.. W tym kontekście zasadnicze stanowisko organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie należy uznać za w pełni prawidłowe. D. A. jako współwłaścicielka całej nieruchomości budowlanej była upoważniona zarówno do przygotowania i złożenia projektu budowlanego zamiennego, jak i dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 pr.bud. Mylą się też skarżące, twierdząc w skardze, że "sąd cywilny nie upoważnił D. A. do wykonania żadnych dodatkowych robót budowlanych". Sąd cywilny nie zajmował się bowiem szczegółową listą czynności, jakie współwłaścicielka przedmiotowego budynku mieszkalnego może podejmować przed organami nadzoru budowlanego. Sąd wyraził jednak zgodę, aby wnioskodawczyni dokonywała w imieniu własnym i w imieniu skarżących czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Oznacza to, że po wyrokach sądów cywilnych D. A. jest upoważniona do podejmowania takich działań, ma które wcześniej musiałaby uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicielek, czyli obu skarżących.
Ponadto, zasadne jest również stanowisko organu wojewódzkiego, że przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego powinna być wyłącznie ocena złożonego projektu budowlanego zamiennego dokonywana w świetle przepisów prawa budowlanego, bez względu na rozbieżne intencje współwłaścicieli obiektu budowlanego.
Z akt sprawy wynika, że skarżące traktują postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 w zw. z art. 36a pr.bud. jako działanie współwłaścicielki rozstrzygające o sposobie zniesienia współwłasności. W odwołaniu bowiem skarżące złożyły oświadczenie, że nie wyrażają zgody na zmiany przewidziane w projekcie. Tymczasem, oczywiste jest, że projekt budowlany zamienny nie stanowi po prostu poprawionej wersji oryginalnego projektu budowlanego, ale podstawę do profesjonalnej oceny zgodności z prawem zrealizowanych faktycznie odstąpień od oryginalnego projektu budowlanego.
Trzeba również pamiętać, że dopuszczenie do złożenia projektu budowlanego zamiennego w rozpatrywanej sprawie stanowiło alternatywę faktycznej częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ wojewódzki uchylił bowiem wcześniejszą decyzję PINB nakazującą przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, to znaczy stanu sprzed rozbudowy i przebudowy dokonanej z faktycznymi odstąpieniami od oryginalnego projektu budowlanego.
Wątpliwości Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie budzi jednak ocena projektu budowlanego zamiennego w świetle kryteriów przyjętych w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a pr.bud. dokonana przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, a przede wszystkim przez organ odwoławczy.
W szczególności Sąd uznaje za zasadną opinię organu odwoławczego, że w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku nie ma wad uniemożliwiających jego zatwierdzenie. Projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, kompletny oraz sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane.
W odniesieniu do podnoszonych przez skarżące szczegółowych zarzutów dotyczących odrębnych otworów wejściowych do budynku, wykonania lub zamurowania wybranych okien, a także rozdzielenia mediów, w szczególności przyłącza wody do budynku, Sąd podkreśla, że ani sąd administracyjny, ani organ nadzoru budowlanego nie ma prawa ingerować w przyjęte przez inwestora lub inwestorów rozwiązania techniczne i projektowe, o ile nie naruszają one przepisów prawa. Co do zasady to projektant (architekt) w porozumieniu z inwestorem ustala, jakie rozwiązania architektoniczne, techniczne i estetyczne mają zostać zrealizowane. Inaczej mówiąc, ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może rozstrzygać, na przykład z której strony budynku mają być otwory wejściowe lub które okna mają być zamurowane, a które nie. Skoro więc sądy cywilne wyraziły zgodę na podejmowanie przez D. A. czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością, co obejmuje faktycznie m.in. przygotowanie i złożenie projektu budowlanego zamiennego, a jednocześnie organ nadzoru budowlanego uznaje projekt za zgodny z przepisami prawa, to Sąd nie ma podstawy do uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji.
12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.