VII SA/Wa 2092/22

VII SA/Wa 2092/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 285/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-25
II OSK 981/23 - Wyrok NSA z 2025-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. znak: KOC.2334/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 lipca 2022 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), na skutek rozpatrzenia odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i M G, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 marca 2022 r., Nr 32/PRD/22 znak AM-ZP-P.6730.18.2021.RBU(9) ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] w Dzielnicy [...].
Kolegium utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej: u.p.z.p.), który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się kolejno do ustalonych tym przepisem warunków, Kolegium wskazało, że w odniesieniu do warunku określonego w pkt 1, jego ocena powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).
Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W ocenie organu przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w rozporządzeniu.
Teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na [...] odznaczającym się obecnie charakterem przemysłowym przekształcanym sukcesywnie w kierunku funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach oraz usługowej. Dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniającą jest funkcja usługowa: biurowa, administracji publicznej oraz oświaty i obsługi komunikacji samochodowej. Planowana inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi na parterze) będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowo-usługowej występującej w obszarze.
W ocenie Kolegium, prawidłowo została ustalona linia zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji gdy działka na której planowana jest inwestycja znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej jak i drugiej drogi publicznej.
Dalej Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są nieruchomości o różnych wskaźnikach zabudowy - od 0,06 do 0,84. Średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich funkcji wynosi 0,40, dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej 0,36, a dla zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej z usługami wynosi 0,48. Teren planowanej inwestycji położony jest na narożniku trzech ulic i w ostrej granicy z działkami sąsiednimi. Taka lokalizacja predestynuje realizację inwestycji w postaci zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic, nawiązującej do zabudowy sąsiedniej i pozwala na wyznaczenie nieco wyższego wskaźnika niż średni nawiązującego do wskaźników występujących w sąsiedztwie (co wynika z analizy) charakterystycznych dla zabudowy pierzejowej, kamienicznej. Zatem za zasadne Kolegium uznało wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale 0,40 - 0,5.
Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości i elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 58 m, średnia szerokość elewacji frontowych dla budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej 30 m, a dla mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wynosi 53 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że planowana zabudowa powinna mieć charakter pierzejowy, czyli szerokości elewacji będą dostosowane do nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz szerokości działki i możliwości usytuowania budynków. Ze względów urbanistycznych wskazujących na prawidłowość zastosowania zabudowy pierzejowej dla całego kwartału można dopuścić zabudowę obrzeżną usytuowaną w ostrej granicy z działką nr [...]. Kolegium uznało zatem za zasadne ustalenie następujących szerokości elewacji frontowych: od ul. [...] maks. 65 m.; od ul. [...] maks. 45 m (z dopuszczeniem zabudowy w ostrej granicy z działką ew. nr 19 w przypadku uzyskania odstępstw od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); od ul. [...] maks. 82,7 m.
Analizując wymóg ustalony w § 7 ust. 1 rozporządzenia, Kolegium podkreśliło, że nowa zabudowa wysokością powinna nawiązywać do istniejącej tkanki miejskiej i jednocześnie równoważyć wysokość budynków nowopowstałych oraz tych starszych. Planowana zabudowa zamknie kwartał trzech ulic: [...], [...] i [...] i będzie stanowić zwieńczenie przestrzenne. W związku z tym możliwe jest podwyższenie wysokości budynku w rejonie ul. [...] dla podkreślenia urbanistycznego zamknięcia tej części kwartału. W związku z powyższym za Kolegium za prawidłowe uznało ustalenie:
od ul. [...] wysokość 16-17 m (V kond.) z dopuszczeniem podwyższenia zabudowy do 23-24 m (VII kond.) pod warunkiem wycofania VI i VII kond.;
od ul. [...] wysokość 16-17 m (V kond.) z dopuszczeniem podwyższenia zabudowy do 20,5 m (VI kond.) pod warunkiem wycofania ewentualnej VI kond.;
od ul. [...] wysokość powinna nawiązywać do wysokości istniejącego budynku wielorodzinnego tj. od strony północy w sąsiedztwie budynku [...] zabudowa obniżona 13-14 m (IV kond.) - 16-17 m (V kond.). Następnie wysokość 16-17 m (V kond.) z dopuszczeniem zabudowy do 19-20,5 m (VI kond.) pod warunkiem wycofania ewentualnej VI kondygnacji.
W odniesieniu do warunków ustalonych § 8 rozporządzenia związanych z geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym, Kolegium podkreśliło, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji, w analizowanym obszarze budynki charakteryzują się dachami płaskimi. Zdaniem Kolegium, w związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu parametrach wskazanych w decyzji organ I instancji.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja zapewnia kontynuację, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dlatego też wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Odwołujący nie wykazali, że przeprowadzona analiza jest wadliwa. Twierdzeń zawartych w odwołaniach nie poparli żadnymi dowodami.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lipca 2022 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji Wspólnota zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy ustaleniu warunków zabudowy planowanej inwestycji obowiązujących przepisów rozporządzenia, a także obowiązujących w danej lokalizacji postanowień Uchwały Rady m.st. Warszawy Uchwały Nr LXX1I1/1973/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r.
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego o ponowną analizę uwzględniającą uwagi zawarte w odwołaniu wygenerowaną w oparciu o prawdziwe dane dotyczące funkcji jak również wymiarów nieruchomości zawartych w analizie. Zdaniem skarżącej Wspólnoty, kolejnym krokiem, który winien zostać wykonany przez organ II instancji to sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób obrazujący proces analizy, podczas gdy w sprawie przedstawiono konkluzję w sposób nieprecyzyjny, niejasny a przez to uniemożliwiający zrozumienie przyczyn, dla jakich organ II instancji uznał określone fakty za udowodnione, a także pomijając narrację o ewentualnie prowadzonych czynnościach dowodowych. Powyższe godzi w art. 8 i art 9 k.p.a.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w całości. Wniosła też o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Precyzując zarzuty dotyczące naruszeń przepisów materialnych, pełnomocnik Wspólnoty wywodził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pomimo sygnalizowanych w odwołaniu nieprawidłowości zaniechało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wszechstronny i kompletny, czego owocem było naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 6 lit. b Uchwały Nr LXXIII/1973/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta stołecznego Warszawy poprzez wadliwe ustalenie wskaźnika miejsc parkingowych jako 0,8 miejsca/mieszkanie podczas gdy we wskazanej Uchwale wskaźnik wynosi 1 miejsce/1 mieszkanie.
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 8 lit b Uchwały Nr LXXIU/1973/2018 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta stołecznego Warszawy poprzez wadliwe ustalenie w decyzji wskaźnika miejsc parkingowych jako 15-25 miejsca parkingowego/1000 m2 podczas gdy we wskazanej uchwale wskaźnik wynosi 1,5/100 m2 tj. 15/1000 m2;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez pominięcie faktu, że od strony ul [...] występują dachy spadziste i ustalenie od strony ww. ulicy geometrię dachu w formie płaskiej;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy zagospodarowania obszaru poprzez zaniechanie ujęcia w ww. analizie w części Parametry, cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu tj. części 21. Załącznika nr 2 budynku przy ul [...] i [...] , który stanowi zabudowę substandardową jako budynki wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 5 rozporządzenia w części 2.2 Analizy poprzez przyjęcie w sposób niezgodny ze stanem faktycznym określonych nieruchomości.
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. § 7 rozporządzenia, który wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ naruszył powyższy przepis poprzez uwzględnienie wniosku i ustalenie, że wysokość zabudowy od strony ul [...] może przyjąć wartość 24 m podczas, gdy na działce sąsiedniej tj. od strony ul [...] wartość ta kształtuje się na poziomie 13-17m;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., § 3 w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez ustalenie funkcji w sposób niezgodny ze stanem faktycznym wymienionych w pkt 14, pkt 4 i pkt 7 Analizy nieruchomości. Powyższe błędy w sposób nie budzący wątpliwości miały wpływ na wielkość wskaźnika w analizowanym obrębie.
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy zagospodarowania obszaru poprzez zaniechanie ujęcia w ww. analizie w części Parametry, cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu tj., części 2.1. Załącznika nr 2 budynku przy ul [...] i [...] który stanowi zabudowę substandardową jako budynki wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków. Dlatego wielkość bryły (wysokość i szerokość) powyższego budynku powinny zostać wzięte pod uwagę w sporządzonej analizie - powyższe działanie zostało zaniechane. Nie uzyskano również informacji jakie względy przemawiały za powyższym zaniechaniem.
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 5 rozporządzenia w części 2.2 Analizy poprzez przyjęcie w sposób niezgodny ze stanem faktycznym wymienionych dalej nieruchomości ujętych w części tabelarycznej w pkt 3, 14, 4;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez ustalenie funkcji w sposób niezgodny ze stanem faktycznym wskazanych dalej nieruchomości;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia w części 2.4 Analizy poprzez
ustalenie stanu faktycznego w sposób niezgodny z funkcją wskazanych w pkt 3, 14, 4, 29, 27, 22 nieruchomości:
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdzie organ jedynie zdawkowo skwitował, że przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w w/w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Ponadto – zdaniem skargi - organ powiela nieprawidłowość, o której skarżąca wywodziła w odwołaniu. W ocenie Kolegium, średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym została określona w sposób właściwy, podczas gdy skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na wadliwość szerokości fasady min. przy ul. Terespolskiej, co z oczywistych względów rzutowało na wadliwie przedstawioną tezę dot. kwestii szerokości elewacji frontowej budynków sąsiadujących.
- art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zaniechanie dokonania uzgodnień z właściwymi organami w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 53 ust. 4 tej ustawy wprowadza szereg przypadków, kiedy organ na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winien uzyskać uzgodnienie odpowiednich organów w trybie art. 106 k.p.a. Jednym z takich organów jest zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p. - właściwy organ wojskowy - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Odpowiedzi na skargę udzielił również inwestor – [...] Sp. o.o. Pełnomocnik Spółki odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem 13 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierował sprawę do rozpoznania w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa covidowa).
W piśmie procesowym z 9 stycznia 2023 r. M B, uczestnik postępowania, poparła skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i wnioski w tej skardze zawarte.
W dniu 18 stycznia 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez Zarząd, wniosła o odroczenie posiedzenia Sądu wyznaczonego na dzień 19 stycznia 2023 r. wskazując, że potrzebuje więcej czasu na analizę pisma procesowego inwestora i ewentualne przygotowanie repliki celem ustosunkowania się do zawartych w nim twierdzeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przyjął, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 13 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. O powyższym strony zostały powiadomione. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej o zniesienie wyznaczonego terminu posiedzenia. W ocenie Sądu, doręczenie odpowiedzi na skargę w dniu 9 stycznia 2023 r. profesjonalnemu pełnomocnikowi reprezentującego skarżącą Wspólnotę, pozwalało na przeanalizowanie jej treści i ewentualne odniesienie się do argumentacji w niej zawartych do dnia posiedzenia Sądu tj. do 19 stycznia 2023 r., o którym strony zostały powiadomione.
Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, iż dla terenu planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla inwestorów oznacza to konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. prof. dr hab. Z. Niewiadomski, dr K. Jaroszyński, dr K. Kucharski, dr A. Szmytt, Ł. Złakowski, 2021)
W celu ustalenia spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzenia i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyznacza zatem wokół terenu objętego wnioskiem, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Powyższe podyktowane jest charakterem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, mając na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Dokument ten, z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). To bowiem uprawniony architekt/urbanista przygotowuje analizę urbanistyczną, by później na jej podstawie sporządzić tzw. "wyniki analizy" będące formalnym, obowiązkowym załącznikiem do decyzji. Dane analizy urbanistycznej pochodzą z zasobów urzędowych organu, a obowiązek sporządzenia analizy leży w gestii "właściwego organu" (zob. § 3 ust. 1 rozporządzenia, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie jako wszczętej i niezakończonej w dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z 17 grudnia 2021 r., Dz. U. z 2021 r., poz. 2399 - § 2). A zatem, analiza urbanistyczna to sporządzone przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zestawienie danych o zabudowie w otoczeniu inwestycji oparte o źródła urzędowe będące w dyspozycji organu lub pozyskane przez organ. Dane takie korzystają z domniemaniem wiarygodności i aktualności. W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez osobę uprawnioną. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw, aby wymagać od organu dodatkowego potwierdzania wiarygodności danych, którymi posłużono się jako podstawy sporządzenia analizy urbanistycznej, w oparciu o twierdzenia skarżącej. Dane te, w ocenie Sądu, są w niniejszej sprawie wiarygodnie przedstawione i zestawione pozwalając na ich przypisanie do konkretnej zabudowy.
Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy niczego nie konstytuuje, a jedynie określa warunki realizacji inwestycji w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 61 u.p.z.p., a szczególności wyrażoną w nim zasadę dobrego sąsiedztwa. Gospodarowanie przestrzenią jest bowiem dopiero wstępem do podjęcia robót budowlanych. W decyzji o warunkach zabudowy stwierdza się jedynie dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany konkretyzując zapisy decyzji o warunkach zabudowy ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. To zatem dopiero na etapie wydawania tego pozwolenia badaniu podlegają szczegółowe parametry techniczne związane z rozmiarami, technologią wykonania i usytuowaniem planowanej inwestycji oraz zachowaniem wymaganych odległości od granic i zabudowań na działkach sąsiednich. Mimo zatem, że wg. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy pozostaje badanie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi.
W tak zakreślonej procedurze o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej weryfikacji Analizy urbanistycznej, która została przeprowadzona w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1266/17 (CBOSA), regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić, gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2451/15).
W ocenie Sądu, wywiedzione w oparciu o dokument Analizy stwierdzenie organu odwoławczego w przedmiocie pozytywnej kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na aprobatę, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Obszar analizowany został wyznaczony w nieco poszerzonych granicach z uwagi na konieczność rozpatrywania całościowych kwartałów urbanistycznych zabudowy, ograniczonych ulicami oraz całościowych działek zabudowy. Granice tak wyznaczonego obszaru obejmują urbanistyczną całość, której charakter, sposób zabudowy i jej parametry determinowały analizę w kontekście warunków ustalanych dla wnioskowanej zabudowy. Na analizowanym terenie funkcję mieszkaniową wielorodzinną uzupełniają funkcje usługowe, biurowe, administracji publicznej, oświaty i obsługi komunikacji samochodowej. W tym miejscu podzielić należy spostrzeżenia skargi co do czysto mechanicznego błędu, jaki wkradł się w treść Analizy, w której tabelarycznym ujęciu przywoływano nazwę ulicy "[...]" w miejsce "[...]", adresy zaś przypisane w tabeli ulicy [...], w rzeczywistości przynależą do ulicy [...]. Wadliwości te jednak nie mają charakteru istotnego, pozwalając na dokonanie oceny wartości merytorycznej tego dokumentu. Nie doszło przy tym do wywodzonego w skardze pominięcia w Analizie budynków przy ul. [...] i [...] , które są wpisane go Gminnej Ewidencji Zabytków. Teren ten określono jako zabytkowy, ujmując go w tabeli 2.2. pod numerem [...]. Zaznaczono, że zabudowa substandardowa nie stanowi odniesienia dla planowanej, nowej inwestycji. Charakter analizowanego obszaru, jak i sposób kształtowania zabudowy oraz cechy tej zabudowy, pozwalają zgodzić się z organami, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie i kontynuację dla występujących w analizowanym obszarze obiektów o funkcji mieszkaniowo-usługowej.
Brak zatem podstaw do negowania rozważań opracowanej analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji.
W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową kwestii nieprawidłowego ustalenia geometrii dachu, stwierdzić należy, że przyjęty w warunkach zabudowy dach płaski odpowiada geometrii dachów występujących na analizowanym obszarze (warunek ustalony w § 8 rozporządzenia). Wymóg ten nawiązuje do zachowania harmonii w obszarze analizowanym, a nie do powielania jednostkowych form już istniejących. Płaski kształt dachów budynków w analizowanych granicach jest dominujący, z tego też względu przywoływanie przykładu zabudowy z dachami spadzistymi (od strony ul. [...]) nie mogło posłużyć wyprowadzeniu wadliwości ustalonych w tym zakresie warunków.
W odniesieniu do wysokości planowanej inwestycji, która nie wynika z wyliczonej arytmetycznej średniej wysokości w analizowanym obszarze i – jak podnosi skarżąca - przewyższa występującą w najbliższym otoczeniu zabudowę, należy podkreślić, że w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W Analizie kwestia ta została szeroko omówiona, a możliwość podwyższenia wysokości budynku uzasadniono spostrzeżeniem, że planowana zabudowa zamknie kwartał trzech ulic: [...], [...] i [...] i będzie stanowić zwieńczenie przestrzenne. W Analizie dostosowano jednocześnie parametry wysokości do występujących w sąsiedztwie obiektów poprzez m.in. ustalenie warunku wycofania wyższych kondygnacji od lica elewacji.
Akcentowana w skardze kwestia szerokości elewacji frontowych budynków sąsiednich o wartościach łącznych, zamiast przynależnych każdemu budynkowi, uzasadniona jest występującą w analizowanym obszarze zabudową pierzejową, a więc charakteryzującą się ciągiem frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż ulicy. W tym kontekście urbanistycznym, nawiązanie do linii, jaką łącznie tworzą budynki w zabudowie zwartej, należy uznać za uzasadnione.
W odniesieniu do kwestionowanych ustaleń w zakresie wskaźników miejsc parkingowych należy zauważyć, że skarga błędnie wywodzi konieczność uwzględnienia w tym zakresie Standardów urbanistycznych ustalonych i przyjętych uchwałą Rady Miasta st. Warszawy Nr LXXIII/1973/2018 z dnia 30 sierpnia 2018 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), która w art. 1 ust. 2 przyjmuje, że jej przepisy nie wyłączają możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta nie jest zatem aktem, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który to przepis ustala wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3017/20, CBOSA, przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające w możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Należy przy tym zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, który w wyroku z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 544/21 zauważył, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. W tym przypadku planowana inwestycja nie jest zamierzeniem realizowanym w trybie i procedurze ustalonej w specustawie mieszkaniowej, zatem akt prawa miejscowego podjęty w wykonaniu tej ustawy nie determinuje ustaleń dotyczących warunków zabudowy analizowanego zamierzenia.
Brak również podstaw dla przyjęcia za skargą, że decyzja o warunkach zabudowy wymagała dla jej podjęcia dokonania uzgodnienia z organem wojskowym, jako właściwym w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Uzgodnienie, do którego nawiązuje skarga, wynika z treści art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i w świetle art. 36 tej ustawy nie znajduje zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego aktu, tj. przed dniem 19 września 2020 r. W tej sytuacji, skoro wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 6 grudnia 2019 r., to w tej sprawie nie jest wymagane wskazywane uzgodnienie.
Kontrola sądowa nie pozwoliła zatem przychylić się do wniosków skargi co do zakwestionowania dowodu specjalistycznego, którego wnioski opierają się na rzeczowej i konkretnej analizie parametrów zabudowy obszaru analizowanego, a z całej opinii nie wynika sprzeczność ustaleń czy wniosków. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dopiero w przypadkach, gdy ocena specjalistyczna zawiera błędy formalne, czy też oparta jest na ustaleniach w sposób oczywisty sprzecznych z rzeczywistością, kontrola sądowa powinna doprowadzić do ponowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/18, CBOSA).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw do jej uwzględnienia. Sąd zaś - nie będąc związany granicami skargi - istotnych wadliwości zaskarżonej decyzji z urzędu nie dostrzegł.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.