VII SA/Wa 2090/20

VII SA/Wa 2090/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1445/21 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej [...]Spółki z o.o. Spółki komandytowej [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...]Spółki z o.o. Spółki komandytowej [...] ("skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") znak: [...] z [...]września 2020 r. wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków [...]decyzją nr [...]z [...]kwietnia 2019 r. pozwolił spółce [...]Sp. z o. o. [...]na budowę zespołu 3 budynków hotelowo-apartamentowych wraz z przebudową i rozbudową istniejącego budynku dawnego [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb [...], z terminem pozwolenia do [...] grudnia 2021 r., na podstawie projektu budowlanego opracowanego przez mgr inż. arch. W. D. w marcu 2019 r.
Następnie organ ten zmienił powyższe pozwolenie, wydając decyzję nr [...]z [...] lutego 2020 r. i akceptując projekt budowlany zamienny opracowany przez mgr inż. arch. W. D. w październiku 2019 r.
Postanowieniem nr [...]z [...]kwietnia 2020 r., [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] sprostował z urzędu błąd pisarski w ww. decyzji nr [...]z [...] lutego 2020 r. w ten sposób, że nazwę spółki [...]Sp. z o.o. zmienił na nazwę: [...]Sp. z o. o., Sp. k., wskazując w uzasadnieniu na popełnienie błędu pisarskiego polegającego na omyłkowym podaniu niepełnej nazwy inwestora.
I dalej, [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków [...], po przeprowadzeniu [...] marca 2020 r. kontroli ww. nieruchomości, decyzją nr [...]z [...]marca 2020 r. nakazał spółce [...]Sp. z o. o. [...]- właścicielowi budynku dawnego [...], na działce nr [...], obręb [...], na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...]lutego 1980 r., wstrzymanie w trybie natychmiastowym robot rozbiórkowych ww. nieruchomości, a decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na prowadzenie robót rozbiórkowych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem konserwatorskim z [...] kwietnia 2019 r. zmienionym [...] lutego 2020 r.
Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez [...] Sp. z o. o. [...] W odwołaniu tym odwołująca się zarzuciła skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a także błędne przyjęcie, że roboty budowlane przeprowadzane były w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim.
Minister, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją znak: [...]z [...]września 2020 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., "ustawa o ochronie zabytków"), wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12; innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8,10 i 11, przy zabytku wpisanym do rejestru.
Decyzje wydawane na podstawie art. 43 ustawy o ochronie zabytków wywołują skutki prawne tylko przez ściśle określony czas. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 1-4 tej ustawy, decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji:
1) nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo
2) nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo
3) nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo
4) zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.
Z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika, że przesłanka wskazana w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków została spełniona, bowiem po wstrzymaniu robót budowalnych Kierownik [...]w [...]Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] wydał w dniu [...]czerwca 2020 r. decyzję nr [...], nakazującą spółce [...]Sp. z o. o. Sp. k. [...] doprowadzenie budynku dawnego [...]na działce nr [...]obręb [...], do jak najlepszego stanu, we wskazany w tej decyzji sposób, z terminem wykonania nakazanych prac do [...]września 2021 r. Zaskarżona decyzja wstrzymująca prace została doręczona [...] marca 2020 r., a zatem dwa miesiące od dnia jej doręczenia przypadają na dzień [...] maja 2020 r. Tymczasem decyzja nr [...]została wydana w dniu [...] czerwca 2020 r.
Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r., zmieniającej ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), zgodnie z art. 15zzr ww. ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Tymczasem już od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 430). Natomiast od 20 marca 2020 r., po uprzednim uchyleniu powyżej powołanego rozporządzenia, na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje do odwołania stan epidemii wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.491). Powyższy przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. Z tym, że jak wynika z treści art. 68 powołanej ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się lub uległ zawieszeniu, odpowiednio rozpoczynają się lub biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (to jest od 16 maja 2020 r.), a więc rozpoczynają swój bieg od dnia [...]maja 2020 r. Z uwagi jednak na to, że dzień ten przypada na sobotę, termin ten rozpoczyna bieg od dnia [...] maja 2020 r. Zatem biorąc pod uwagę wskazany okres zawieszenia biegu terminów, decyzja nr [...]z [...]czerwca 2020 r. została wydana zgodnie z dyspozycją art. 44 ustawy o ochronie zabytków.
W związku z zarzutami przytoczonymi w odwołaniu Minister wyjaśnił zaś m.in., że Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] stwierdził na podstawie przeprowadzonej [...] marca 2020 r. kontroli, podczas której wykonano dokumentację fotograficzną załączoną do materiału dowodowego sprawy, prowadzenie prac rozbiórkowych dachu i części parteru budynku dawnego [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że takie działania nie obejmowały wydane wcześniej pozwolenia konserwatorskie, bowiem w załącznikach graficznych do ww. decyzji brak jest informacji o pracach rozbiórkowych budynku. Konserwator stwierdził także, że wstrzymanie prowadzonych prac jest niezbędne w celu zapobiegnięcia zniszczeniu substancji zabytkowej tego obiektu. I dalej, Minister podał, że materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie przekroczono zakres prac, na który uzyskano pozwolenia organu ochrony zabytków. Projekt budowlany zakładał, że istniejący budynek dawnego [...], określany w dokumentacji jako budynek C, zostanie przebudowany z zachowaniem istniejącego wystroju elewacji. Wprawdzie w projekcie zamiennym w odniesieniu do tego obiektu założono odtworzenie w całości elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i wybudowanie nowych ścian konstrukcyjnych, jednak zawarto adnotację, że zlecona przez inwestora ekspertyza konstrukcyjna przedmiotowego obiektu wskazuje na konieczność wymiany wielu elementów konstrukcyjnych, która będzie nadzorowana na bieżąco w trybie nadzoru autorskiego, obejmującego także typowanie tych elementów wraz ze szczegółową dokumentacją fotograficzną i opisową stanu istniejącego oraz koniecznych robót konstrukcyjnych w porozumieniu z właściwymi służbami konserwatorskimi. Na etapie niniejszego projektu nie sposób zdefiniować pełnego zakresu robót, bo to dopiero będzie można ocenić po robotach rozbiórkowych, kiedy wszystkie elementy konstrukcyjne zostaną odkryte. Tymczasem w trakcie prowadzenia prac rozbiórkowych nie zawiadomiono konserwatora, a także nie wykonano zawartego w pozwoleniu organu ochrony zabytków warunku niezwłocznego powiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych.
Poza tym, "w związku z zarzutami inwestora dotyczącymi wydania decyzji administracyjnej w stosunku do niewłaściwego podmiotu", Minister zauważył, że z akt sprawy wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest [...]Sp. z o. o. Spółka komandytowa [...], w imieniu której działa komplementariusz - spółka [...]Sp. z o. o. [...], reprezentowana przez dwóch członków zarządu tej Spółki. W konsekwencji zaskarżona decyzja została skierowana do komplementariusza, a zatem do Spółki występującej w imieniu Spółki komandytowej, będącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Niemniej w ocenie organu odwoławczego fakt ten nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy zabytku albo w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu może zostać wydana nie tylko w stosunku do właściciela zabytku czy inwestora, ale każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane na zabytku. Celem wstrzymania robót budowlanych jest bowiem zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, co najefektywniej można osiągnąć, wydając decyzję w stosunku do podmiotu prowadzącego prace budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2291/16).
Po wydaniu tej decyzji, tj. w dniu [...]września 2020 r., do organu odwoławczego wpłynęło stanowisko skarżącej, zatytułowane uzupełnienie odwołania, wraz z załącznikami.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra skarżąca, [...]Sp. z o.o. Sp. Komandytowa [...], zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, "k.p.a.") w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu i podtrzymanie błędnego stanowiska organu konserwatorskiego I instancji wskazującego na okoliczność przekroczenia zakresu prac przy budynku [...], dla których uzyskano wymagane pozwolenia organu ochrony zabytków, pomimo iż jak przyznał w treści inkryminowanej decyzji organ odwoławczy projekt budowlany zakładał odtworzenie w całości elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i wybudowanie nowych ścian konstrukcyjnych;
2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, w tym faktu złożenia do organu konserwatorskiego zawiadomień o podjęciu prac przy obiekcie, a tym samym organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych;
3) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a. dowolne ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym materiale dowodowym, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, m.in. dowodów potwierdzających spełnienie obowiązku informacyjnego wobec organu ochrony konserwatorskiej oraz decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z [...]września 2014 r.,
b. pominięcie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokumentów załączonych do pisma Spółki z [...]września 2020 r., które wpłynęły do organu odwoławczego przed wysłaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które powinny znajdować się w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji;
c. utrzymanie w mocy decyzji, która jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, bowiem wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy jednoznacznie przesądzają o zgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem konserwatorskim, co do których Spółka zrealizowała obowiązki informacyjne;
d. sporządzenie lapidarnego uzasadnienia decyzji, nie poddającego się kontroli w zakresie przyczyn uznania, że w przedmiotowej sprawie przekroczono zakres prac, na który uzyskano pozwolenia organu ochrony zabytków bez wskazania, w jakim zakresie (które prace) nie zostały objęte pozwoleniami konserwatorskimi, tym bardziej, że Minister ocenił, że w projekcie zamiennym w odniesieniu do tego obiektu założono odtworzenie w całości elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i wybudowanie nowych ścian konstrukcyjnych;
e. dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, a w rezultacie podjęcie błędnej decyzji, skutkującej daleko idącymi konsekwencjami dla Spółki (wstrzymanie w trybie natychmiastowym na wiele miesięcy robót budowanych przy obiekcie),
Skarżąca podnosząc powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Delegatury w [...], działającego z upoważnienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]marca 2020 r., i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Ministra z [...]września 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...]z [...]marca 2020 r. Tą ostatnią nakazano [...]Sp. z o.o. [...]- (jak wskazano) właścicielowi budynku dawnego [...], na działce nr [...], obręb [...], na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...]z [...]lutego 1980 r., wstrzymanie w trybie natychmiastowym robót rozbiórkowych ww. nieruchomości; na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano zaś na podjęcie prac rozbiórkowych budynku dawnego [...] bez zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Utrzymując to orzeczenie Minister wskazał na prowadzenie prac rozbiórkowych bez zawiadomienia konserwatora, i bez wykonania warunku zawartego w udzielonym pozwoleniu organu ochrony zabytków niezwłocznego powiadomienia o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót rozbiórkowych.
Analizując te orzeczenia, podaną w nich argumentację, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, że wadliwie oznaczono w nich adresata nałożonego obowiązku. To zaś musiało skutkować wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.
I tak, rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.
Przepis ten, jak z niego wynika, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy prace budowlane prowadzone są przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu bez stosownego pozwolenia oraz gdy prace te są prowadzone na podstawie zezwolenia, ale wbrew jego treści. Z tego zaś należy wywieść, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy zabytku może zostać wydana albo w stosunku do każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane przy zabytku, albo w stosunku do "posiadającego tytuł prawny do korzystania z zabytku" (czy inaczej: inwestora), tj. podmiotu, który uzyskał zezwolenie konserwatorskie, a naruszył warunki w nim zawarte. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia, o których mowa m.in. w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Kierując się powyższym Sąd dostrzega, że badane decyzje uczyniły adresatem nałożonego obowiązku [...]Sp. z o.o. [...]; tymczasem to skarżąca – [...]Sp. o.o. Sp. komandytowa [...] prowadzi inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków hotelowo-apartamentowych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną na działkach nr [...], [...]i [...]w [...]obręb [...], obejmującą również rozbudowę z przebudową (objętego postępowaniem) budynku dawnego [...]. Wskazuje na to decyzja Starosty [...]nr [...]z [...]maja 2018 r., wydana w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), i przenosząca na skarżącą decyzję Starosty [...]z [...]marca 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. zespołu budynków, a dalej: decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r. (sprostowana postanowieniem tego organu nr [...] z [...] kwietnia 2020 r.), zmieniająca na wniosek inwestora – [...] Sp. o.o. Sp. komandytowej [...], na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję tego organu nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w zakresie załącznika graficznego – o projekt budowlany zamienny zespołu 3 budynków hotelowo-apartamentowych wraz z przebudową i rozbudową istniejącego budynku dawnego [...], wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...], obręb [...], opracowany przez mgr inż. arch. W. D.. Ta ostatnia decyzja (z [...] lutego 2020 r.) została wydana z wniosku skarżącej, do którego załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że wynika ono z tytułu własności. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że decyzja ta zmieniła w ww. sposób decyzję z [...] kwietnia 2019 r. udzielającą z wniosku pełnomocnika spółki [...] Sp. o.o. [...] pozwolenia na wykonanie prac obejmujących ww. inwestycję zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji i pod warunkiem m.in. niezwłocznego zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych.
Wywodząc o konieczności zastosowania w sprawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków organy konserwatorskie miały w efekcie na uwadze rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zaakceptowanym decyzją z [...] lutego 2020 r. oraz warunki określone w tej pierwszej – z [...] kwietnia 2019 r. Minister, orzekając w sprawie uwzględnił ponadto decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r., wydaną w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i będącą konsekwencją aktów objętych kontrolą Sądu w niniejszej sprawie; tą zaś nakazano [...]Sp. z o.o. Sp. komandytowej [...]doprowadzenie budynku [...]na działce nr [...], obręb [...] do jak najlepszego stanu (w sposób wskazany, w terminie zakreślonym), nie mając wątpliwości do tak określonego adresata obowiązku.
Co równie istotne, także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przyznał, że właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości jest [...]Sp. z o.o. Spółka Komandytowa [...]. Przyjął jednak, że niewskazanie jej jako adresata w decyzji I instancji nie stanowi przesłanki do uchylenia tej decyzji; kierował się tym, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych może być skierowana do każdego podmiotu prowadzącego prace budowlane przy zabytku. Stanowiska tego, w okolicznościach sprawy, nie sposób jednak podzielić.
Z przytoczonych powyżej okoliczności niespornie bowiem wynika, że skarżąca – [...] Sp. o.o. Sp. komandytowa [...] jest zarówno właścicielem, jak i inwestorem robót obejmujących budynek dawnego [...] w [...]. Jest też podmiotem, który uzyskał "ostatnie" z pozwoleń konserwatorskich na prowadzenie prac przy tym budynku z racji jego położenia na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]lutego 1980 r. (v. decyzja z [...]lutego 2020 r.). Zatem ustalając konieczność nakazania wstrzymania robót rozbiórkowych dotyczących ww. budynku wobec prowadzenia robót budowlanych przy zabytku "w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu", decyzję formułującą taki nakaz należało skierować do inwestora tych prac, a zarazem adresata naruszonego pozwolenia konserwatorskiego. Skierowanie takiego nakazu do każdego podmiotu prowadzącego prace może zaś zdaniem Sądu mieć miejsce wyłącznie w sytuacji prowadzenia robót budowlanych przy zabytku bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Sąd zauważa przy tym, że w istocie także takiej sytuacji dotyczy przywołany przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2291/16.
Podsumowując, błędnie adresatem wydanego nakazu uczyniono [...] Sp. z o.o. [...]. Nie zmienia tej oceny fakt, że jest ona komplementariuszem skarżącej – [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowej [...]; w sensie prawnym są to bowiem dwa niezależne podmioty; w celu zaś zapewnienia efektywnego działania i zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, decyzja z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie robót (w tym przypadku) rozbiórkowych i prowadzącego te roboty (inwestora/właściciela nieruchomości) sprzecznie z prawem, co jednak w tym przypadku nie nastąpiło. Z akt sprawy, co warto dodać, wbrew argumentacji Ministra, nie wynika bowiem, aby prace prowadziła [...]Sp. z o.o. [...] (v. także pismo skarżącej z [...]lutego 2020 r. skierowane do [...] a informujące o przystąpieniu do robót); należy też zaznaczyć, że wbrew sentencji decyzji I instancji, nie wynika z akt, aby Spółka ta była właścicielem przedmiotowego w sprawie budynku.
Dlatego też Sąd uznał, że niezależnie od konieczności zastosowania w sprawie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, badane decyzje nie mogą się ostać. Przy czym zdaniem Sądu nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd uznał bowiem, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można zatem stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06). W tym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że pozwolenie konserwatorskie z [...] kwietnia 2019 r. zostało skierowane do [...] Spółki z o.o. [...], nadto – że decyzja nr [...] z [...] lutego 2020 r. także; dopiero w wyniku postanowienia nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. o sprostowaniu błędu pisarskiego, jako adresata wskazano [...] Sp. z o.o. Sp. k. [...]. Z tych powodów Sąd przyjął, że choć wystąpiła wada w oznaczeniu podmiotu zobowiązanego – prowadząc do naruszenia art. 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, to błąd ten nie ma charakteru kwalifikowanego. Ocenę tę wzmacnia fakt, że decyzja II instancji została doręczona także skarżącej (która to swoje stanowisko przed Ministrem również zaprezentowała, a to w piśmie z [...] września 2020 r., nazwanym "uzupełnienie odwołania", jednakże nieuwzględnionym - wobec jego wpływu po wydaniu decyzji zaskarżonej).
Niezależnie od tej oceny Sąd zauważa, że projekt budowlany zamienny z października 2019 r., zatwierdzony decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r., przewiduje w zakresie dawnego budynku [...] odtworzenie elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i "wymianę wielu elementów konstrukcyjnych" zgodnie z wykonaną ekspertyzą, v. pkt [...]opisu technicznego projektu. Przy czym z rys. projektu nr [...]z "[...]piętro – zamienny" nie wynika, aby na tym poziomie obiektu przewidziano prace rozbiórkowe. Ponadto, zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim nr [...]z [...]kwietnia 2019 r. pozwolenia obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku dawnego [...] udzielono pod warunkiem niezwłocznego zawiadomienia [...] WKZ "o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych". W aktach brak jest zawiadomienia inwestora "o zagrożeniach", a jednocześnie wykonana przez organ konserwatorski dokumentacja zdjęciowa wskazuje na realizację prac rozbiórkowych nie przewidzianych "wprost" w przywołanym projekcie zamiennym (prace rozbiórkowe objęty także I piętro budynku). To zaś wypełnia jedną z przesłanek zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące tej kwestii Sąd ocenił jako niezasadne. Sąd podziela wprawdzie zarzut skargi podniesiony w tym kontekście a dotyczący uzasadnienia zaskarżonej decyzji i art. 107 § 3 k.p.a. (z uwagi na zbytnią lakoniczność tego uzasadnienia); niemniej ocenia, że wobec zgromadzonych dowodów nie mógł mieć on istotnego wpływu na wynik sprawy (v. dokumentacja zdjęciowa obiektu wykonana (jak podał organ I instancji) podczas kontroli w dniu [...] marca 2020 r. oraz projekt budowlany zamienny zatwierdzony pozwoleniem konserwatorskim z [...] lutego 2020 r.). Wobec zarzutu skargi, Sąd stwierdza dodatkowo, że owszem, nie wynika z akt, aby organy orzekające uwzględniły pismo inwestora z [...] lutego 2020 r. informujące "o przystąpieniu do demontażu elementów wytypowanych w projekcie i opinii", zauważa jednak, że pismo tej treści nie informuje "o zagrożeniach", zgodnie z warunkiem udzielonego pozwolenia konserwatorskiego. Nie uprawniało tym samym do wykonania prac nie zaakceptowanych pozwoleniem konserwatorskim z [...] lutego 2020 r. Znamienne przy tym jest, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń dotyczących przeprowadzenia prac rozbiórkowych, zaś zaakceptowany przez organ konserwatorski projekt budowlany zamienny przewiduje, wskazując na konieczność wymiany wielu elementów konstrukcyjnych, nadzorowanie tych prac na bieżąco w trybie nadzoru autorskiego, obejmującego także typowanie tych elementów wraz ze szczegółową dokumentacją fotograficzną i opisową stanu istniejącego oraz koniecznych robót konstrukcyjnych w porozumieniu z właściwymi służbami konserwatorskimi.
Pomimo tej oceny (uzasadniającej zastosowanie art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków) orzeczenie Sądu w niniejszej sprawie zdeterminowane zostało ustaleniem, że doszło do wadliwego skierowania nakazu wstrzymania robót rozbiórkowych do spółki [...]Sp. z o.o. [...].
Ponownie orzekając w sprawie [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] uwzględni ww. ocenę Sądu; rozważy też zasadność umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 43 ustawy o ochronie zabytków, a to wobec wydania w dniu [...]czerwca 2020 r. decyzji nr [...]na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
W tych warunkach, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.