VII SA/Wa 2089/21

VII SA/Wa 2089/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1748/22 - Wyrok NSA z 2023-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 53 art. 4 pkt 11 lit b, art. 59 ust. 1 w zw z art. 3 st 1 pkt 6 i art. 88 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. M. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.M. iA.W.– utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [,,,]z [...] listopada 2020 r., nr [...]odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania kondygnacji II i III oraz IV wraz z przebudową budynku produkcyjno-biurowo-magazynowego z usługami na cele mieszkalne wielorodzinne oraz zmianie sposobu użytkowania parteru na funkcję parkowania pojazdów (parking) na działce nr ew. [...]w obr. [...]położonej przy ul. [...]w M..
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także: "Kolegium" bądź "organ II instancji").
W dniu [...] września 2016 r. A.M. i A.W. wystąpili do Burmistrza Miasta [...](dalej także "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.
Pismami z 20 grudnia 2016 r. organ I instancji wystąpił do właściwego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o uzgodnienie opracowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zawnioskowanej inwestycji.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej także "Dyrektor RZGW w W") postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji.
Wobec powyższego Burmistrz Miasta [...]decyzją z [...]listopada 2020 r. nr [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji – z zachowaniem ustawowego terminu – wnieśli inwestorzy –A.M.- i A.W.(a nie P.B.- jak błędnie podało w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium) wskazując, że teren, na którym jest planowana inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż w przypadku realizacji nowego siedliska rolnego, grunt nie zmienia swojego charakteru i nadal pozostaje gruntem rolnym.
Rozpatrując odwołanie Kolegium przywołało treść art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej także "u.p.z.p."), z których wynika, że ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzje w tej materii wydaje się po uzgodnieniu m.in. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu m.in. do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm., dalej "Prawo wodne z 2001 r."), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W warunkach rozpatrywanej sprawy organ I instancji ustalił, że zamierzona inwestycja planowana jest do realizacji na działce ew. [...]w obr. [...]położonej przy ul. [...] w M.która znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Tym samym, ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia na tym obszarze wymagało uzgodnienia z Dyrektorem RZGW w W. który jednak postanowieniem z [..]stycznia 2017 r., nr [...]odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla zawnioskowanej inwestycji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr[...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.
Kolegium podkreśliło, że nie można pominąć znaczenia rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu uzgadniającym, gdyż ustawodawca nadał mu charakter aktu zewnętrznego, wydanego na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących i nakazał stosować formę postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Jednocześnie art. 110 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.) wyraża zasadę trwałości postanowienia, według której jego wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych przepisami k.p.a. Z chwilą doręczenia stronie postanowienia kończą się jakiekolwiek wątpliwości strony co do stanowiska organu w przedmiocie rozstrzygniętej przez siebie sprawy w danej instancji. Wydanie postanowienia i doręczenie stronie oznacza również wprowadzenie go do obrotu prawnego. W konsekwencji związania się przez organ wydanym przez siebie postanowieniem, nie może on wyrazić innego stanowiska. Dopiero utrata mocy obowiązującej postanowienia i wykluczenie go z obrotu prawnego, poprzez jego uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie w określonej przez przepisy procedurze, pozwolą organowi na zmianę wyrażonego wcześniej stanowiska. Uchylenie lub zmiana postanowienia może zaś nastąpić jedynie w przypadku samokontroli w ramach postępowania odwoławczego, na skutek działań podejmowanych z urzędu lub na wniosek stron w trybie nadzwyczajnym lub w rezultacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że treść wydanego przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p., pozostaje wiążąca dla organów do chwili kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. W konsekwencji, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego skarżących, dokonana przez organ I instancji była konieczna i prawidłowa.
Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się A .M. i A.W. (dalej także "skarżący"), wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Decyzji Kolegium zarzucają naruszenie:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego na skutek braku właściwej identyfikacji stron postępowania i przedmiotu sprawy oraz na skutek nierozpatrzenia tej sprawy;
- art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z istotnym dla rozstrzygnięcia dokumentem przedstawionym przez strony postępowania;
- art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego decyzji.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania od organu według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że z treści decyzji Burmistrza Miasta {...}odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wynika, że organ ten nie stwierdził żadnych przeszkód dla zmiany sposobu użytkowania kondygnacji II i III oraz IV wraz z przebudową budynku produkcyjno-biurowo-magazynowego z usługami na cele mieszkalne wielorodzinne oraz dla zmiany sposobu użytkowania parteru na funkcję parkowania pojazdów na dz. nr ew. [...] w obr. [...]przy ul. [...] w M.. Przedsięwzięcie spełnia wszystkie wymagania ustawowe w zakresie kontynuacji funkcji i tzw. dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Istniejący budynek posiada również pełne zaopatrzenie w media oraz obsługę komunikacyjną. Jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest negatywne stanowisko Dyrektora RZGW w W. zawarte w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r., nr[...].
Skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji Burmistrza podnosząc, że podjęli starania o wyjaśnienie podstaw odmowy uzgodnienia inwestycji przez Dyrektora RZGW w W., ponieważ było im wiadome (podobnie jak Burmistrzowi Miasta[...]), że organ ten nie dysponuje aktualnymi i wiarygodnymi mapami powodziowymi.
W związku z kolejną zmianą ustawy - Prawo wodne, zadania uzgadniania lokalizacji inwestycji powierzono nowemu podmiotowi - Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie.
Skarżący pismem z 17 stycznia 2020 r. zwrócili się do Burmistrza o ponowienie uzgodnienie warunków zabudowy, ze względu na wiadomą im zmianę oceny sytuacji działki nr [...] w obr.[...]. Skarżący załączyli do tego wniosku dowód w postaci dokumentu - Opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2018 r. znak: [...] wydanego w innym postępowaniu o warunki zabudowy dla tego samego budynku. W opinii tej stwierdzono m.in., że "istniejący poziom terenu jest wyższy o 30
40 cm od rzędnej wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=1%). Zamierzenie inwestycyjne obejmuje adaptację pomieszczeń wewnątrz obiektu bez zmiany wymiarów zewnętrznych oraz z odprowadzeniem ścieków do istniejącej kanalizacji. W związku z powyższym stwierdza się, że inwestycja nie zmieni warunków przepływu wód powodziowych, nie zwiększy zagrożenia powodziowego terenów sąsiednich oraz nie wpłynie na pogorszenie jakości wód."
Stanowisko to Burmistrz Miasta [...] znał ponadto z urzędu, gdyż uzyskał je do celów innego postępowania o warunki zabudowy.
Organ I instancji zignorował wniosek skarżących i odmówił ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się w ogóle do okoliczności podniesionych w piśmie z 17 stycznia 2020 r., ani do wniosku o ponowienie uzgodnienia z uwagi na zmianę stanowiska organu administracji wodnej.
W ocenie skarżących, z treści decyzji Kolegium można wywnioskować, że organ ten, po 8 miesiącach rozpatrywania sprawy, nie wiedział ani czyją sprawę rozpatruje (wskazując, że "Odwołanie wniósł PanP.B."), ani jaki jest przedmiot postępowania ("teren, na którym jest planowana inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w przypadku realizacji nowego siedliska rolnego"). Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie odniósł się do żadnego z zarzutów odwołania i zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kilkuzdaniowy, całkowicie pozbawiony sensu i logiki pogląd, że "postanowienie uzgadniające decyzję WZ mogłoby być podważone tylko w postępowaniu odwoławczym, ale nie może, bo pozostaje wiążące dla organów do chwili, kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym".
W związku z powyższym skarżący uznają, że taki sposób realizacji zadań przez organ II instancji godzi w podstawowe zasady praworządnego Państwa i narusza zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym, organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a., u podstaw której leży obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z [...] lipca 2021 r., utrzymująca w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...]odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania kondygnacji II i III oraz IV wraz z przebudową budynku produkcyjno-biurowo-magazynowego z usługami na cele mieszkalne wielorodzinne oraz zmianie sposobu użytkowania parteru na funkcję parkowania pojazdów (parking) na działce nr ew. [...]w obr. [...]położonej przy ul. [...] w M.
Podstawę materialnoprawną ww. rozstrzygnięć organów stanowiły normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz – z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ([...]września 2016 r.) – przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, albowiem stosownie do treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do: (a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, (b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosownie zaś do treści art. 88d ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne z 2001 r., dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego, obszary szczególnego zagrożenia powodzią, obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego czy wału przeciwsztormowego.
Burmistrz Miasta[...], mając na uwadze fakt, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego z 2001 r., zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr[...], Dyrektor RZGW w W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących. Na skutek wniesionego przez skarżących środka zaskarżenia, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr[...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu regionalnego. Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2097/17), oddalił skargę inwestorów na wskazane postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] czerwca 2017 r. wskazując m.in.,, że "(...) skoro teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to na etapie postępowania uzgodnieniowego wykluczona jest ocena, czy istnieje możliwość odstępstwa od zakazów związanych z ochroną wód (art. 40 ust.1 ustawy) i ochroną przed powodzią (art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne). Ustawodawca przewidział odrębny tryb postępowania dla ustalenia warunków zabudowy i odrębny dla zwolnienia od zakazów przewidzianych w ustawie Prawo wodne. Z racji położenia nieruchomości i charakteru planowanej inwestycji zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo wodne, aby uczynić zadość art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a mianowicie aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym organy orzekające w sprawie, działając w granicach art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 k.p.a., zasadnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji."
Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet "współdecyzjami". Nie ma więc wątpliwości, że chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to jednak mają swój własny odrębny byt procesowy (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06, LEX nr 372491; tak też: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021). Poza tym, uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia, organ uzgadniający bowiem uzgadnia treść projektu decyzji, którą otrzymuje, nie ocenia samego wniosku inwestora (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 947/08, LEX nr 563568).
Użyty w ust. 4 art. 53 zwrot "decyzje [...] wydaje się po uzgodnieniu" oznacza więc, że w postępowaniu głównym organ właściwy do wydania decyzji, dysponując pozytywnym albo negatywnym postanowieniem będącym efektem uzgodnienia (czyli prowadzonego postępowania akcesoryjnego), jest nim związany i nie może wydać decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Mając na względzie powyższe, stanowisko wydane w wyniku uzgodnienia rozstrzyga o treści decyzji (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/2012, LexisNexis nr 8055751, CBOSA; tak też: K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2014). Co więcej, w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121) Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo scharakteryzował istotę postępowania uzgodnieniowego i określił konsekwencje wad prawnych tego postępowania. Według NSA, pomimo że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Jak zaznaczył Sąd Naczelny, dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu.
Powyższe wynika z charakteru prawnego uzgodnienia, które w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LexisNexis nr 8055751, CBOSA). Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych jest możliwa tylko w postaci wniesienia zażalenia albo w trybach nadzwyczajnych. Tym samym, do czasu wyeliminowania tych postanowień z obrotu prawnego i podjęcia w ich miejsce innych, wiążą one organ prowadzący postępowanie główne.
Jak zatem stwierdził NSA w wyroku z 15 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 764/06, LEX nr 338629), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie organu I instancji, który prowadził sprawę o ustalenie warunków zabudowy, do ponownego występowania w tej samej sprawie do tych samych organów o wydanie opinii w trybie art. 106 § 5 k.p.a. (zob. też H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Opublikowano: LEX 2013).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy związane były postanowieniem Dyrektora RZGW w W. z [...] stycznia 2017 r., nr[...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących, a utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] czerwca 2017 r., nr[...]. W żadnym natomiast razie, wobec prawomocności ww. postanowień na skutek oddalenia skargi przez WSA w Warszawie, Burmistrz Miasta [...] nie był uprawniony do zmiany stanowiska bądź ponawiania procedury uzgodnieniowej w ramach prowadzonego postępowania głównego, w oparciu o samą tylko "opinię" wyrażoną w przedłożonym przez skarżących piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2018 r. Jak bowiem wskazuje sama skarżąca, pismo to zostało sporządzone w związku z innym postępowaniem, a z jego treści nie wynika nawet, jakiego zamierzenia i w jakim kształcie ono dotyczy. Tymczasem, jak wcześniej wyjaśniono, odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła stricte określonego przedsięwzięcia w postaci wynikającej z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji WZ. Przede wszystkim jednak nie uszło uwadze Sądu, że w ww. piśmie z 6 lipca 2018 r. organ Wód Polskich wyraził jedynie stanowisko odnośnie braku konieczności uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego, który to obowiązek wynika z art. 390 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. Natomiast jego treść nie wskazuje, ażeby teren objęty inwestycją nie był już zaliczany do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wręcz przeciwnie, organ administracji wodnej wprost stwierdził w jego treści (zob. akapit drugi), że "Przedmiotowa działka znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na terenie, na którym obowiązują zakazy wymienione w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) (...)". Zatem wbrew twierdzeniom skarżących, pismo to potwierdza, że teren inwestycji w dalszym ciągu znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pisma tego nie można więc poczytywać za wskazujące na zmianę okoliczności faktycznych i modyfikację stanowiska co do możliwości uzgodnienia konkretnego przedsięwzięcia planowanego przez skarżących wedle koncepcji przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która była już przedmiotem wiążącej oceny wyrażonej w prawomocnych postanowieniach organów gospodarki wodnej. Tym samym, w świetle przedstawionych wcześniej rozważań na temat charakteru postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie przepisu art. 53 ust.4 u.p.z.p. i wydanych w jego wyniku rozstrzygnięć, organom prowadzącym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie można postawić uzasadnionych zarzutów braku ponownego przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej. Tego rodzaju sytuacja byłaby bowiem możliwa wyłącznie wówczas, gdyby doszło do skutecznego wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnym prawomocnych postanowień o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji, wobec stwierdzenia przez nie istnienia ku temu przekonujących przesłanek.
Z przywołanych względów, tutejszy Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Burmistrza Miasta [...] i Kolegium zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a.
Dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, Sąd nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji.
Jedynie na marginesie przedstawionej argumentacji Sąd pragnie zauważyć, że w przypadku gdy skarżący są przekonani, iż w obecnych lub zmienionych uwarunkowaniach inwestycji będzie możliwe uzyskanie jej pozytywnego uzgodnienia przez wszystkie właściwe w tym względzie organy, nic nie stoi na przeszkodzie, aby inwestorzy wystąpili ponownie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.