VII SA/Wa 2080/23

VII SA/Wa 2080/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 3, art. 7, art. 8, art 100 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skarg K. B., S. B., M. B. i A.G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.538.2022.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K.B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. B., M.B. i A.G. kwoty po 200 zł (słownie: dwieście złotych) na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) decyzją z 14 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. B., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. B., M. B., A. G. oraz S. B., utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 maja 2022 r. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego budynek mieszkalno-gospodarczy, pełniący pierwotnie funkcję wozowni, następnie oficyny dworskiej, usytuowany na działce ewid. nr [...], przy [...] w Z..
Minister zaznaczył, że analiza akt sprawy pozwoliła Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na ocenę wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu, które przesądziły o jego wpisaniu do rejestru zabytków.
W uzasadnieniu decyzji z [..] maja 2022 r. organ pierwszej instancji krótko przedstawił historię obiektu, opisał przedmiotową nieruchomość oraz wskazał jakie elementy i cechy omawianej budowli zostały zachowane.
Podzielając ocenę, że przedmiotowy obiekt posiada istotne wartości zabytkowe, Minister przywołał definicję zabytku nieruchomego zawartą w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zauważając, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, aczkolwiek wskazane w definicji wartości nie muszą występować łącznie. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków budynku d. wozowni, położonego w Z. przy [...], jest w pełni uzasadnione. Budynek ten zachował oryginalną substancję, formę i konstrukcję, a także elementy pierwotnej dekoracji architektonicznej. Stanowi zaś przede wszystkim świadectwo funkcjonowania w Z. majątku szlacheckiego i jego rozwoju na przestrzeni wieków. Jak wynika z materiału dowodowego, obiekt ten wchodził w skład majątku rodziny P. W świetle powyższego Minister zaznaczył, że omawiany budynek ma przede wszystkim wyjątkowe wartości historyczne i naukowe. Wartości te znajdują potwierdzenie w całym materiale dowodowym, zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. Minister zgodził się więc z oceną organu wojewódzkiego, że ww. nieruchomość jest istotna jako przykład budownictwa gospodarczego, pełniącego funkcje wozowni, pochodzącego z końca XIX w., a także stanowi świadectwo rozwoju majątku szlacheckiego w Z.. Zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że omawiany zabytek posiada wartość historyczną, jako świadectwo rozwoju miejscowości oraz naukową jako dokument rozwoju majątku ziemskiego. Tym samym omawiany budynek, wpisany do rejestru zabytków stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów historycznych i naukowych.
Jednocześnie Minister stwierdził, że w aktualnie zachowanej formie budynku istnieją elementy konstrukcji, rozwiązania materiałowe i wystrój architektoniczny, które niosą cenne dane na temat historycznego znaczenia i funkcji dawnej wozowni. W związku z brakiem prowadzenia bieżących prac remontowych, elementy te ulegają postępującej degradacji zagrażającej zniszczeniem zabytku, niemniej jednak nawet w obecnym stanie technicznym zachowana struktura budynku stanowi materialny nośnik jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, a także dokumentuje jego związek z rozwojem majątku szlacheckiego. Wartość zabytkowa omawianego budynku podkreślona jest kontekstem przestrzennym, bowiem dawna wozownia usytuowana jest w pobliżu pałacu, po przeciwległej stronie kościoła, co wskazuje na rolę obiektu w dokumentacji rozwoju struktury miasta i majątku. Przedmiotowa wozownia stanowi tym samym autentyczne świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych i architektonicznych.
Minister zaznaczył następnie, że w niniejszej sprawie, pochodną ustalenia jakie wartości posiada dany zabytek jest prawidłowe wyważenie interesu społecznego ze słusznym interesem strony. Konieczność utrzymania budynku dawnej wozowni w zasobie dziedzictwa kulturowego miejscowości Zator wynikająca z ochrony zabytków, zestawiona z podnoszonymi przez właściciela budynku, kwestiami dotyczącymi jego złego stanu technicznego, przy jednoczesnym wskazywaniu potrzeby rozbiórki obiektu, spowodowała, że interes społeczny został oceniony jako nadrzędny wobec słusznego interesu strony, który ma charakter ekonomiczny. A zatem, interes społeczny rozumiany jako zachowanie narodowego zasobu dziedzictwa kulturowego dla przyszłych pokoleń, wymaga stworzenia warunków skutecznej ochrony i opieki dla tego obiektu. Na tej podstawie Minister uznał, że rozstrzygnięcie wyrażone w treści decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 maja 2022 r. jest merytorycznie uzasadnione, a sama decyzja nie narusza prawa. W ocenie organu drugiej instancji nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek dawnej wozowni odpowiada definicji legalnej zabytku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, jako dzieła architektury i budownictwa. Uzasadnione jest zatem wpisanie omawianego budynku do rejestru zabytków województwa małopolskiego, stosownie do art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 ww. ustawy.
Jednocześnie Minister zaznaczył, że stan techniczny budynku dawnej wozowni w Z. należy określić jako zły, a co za tym idzie zagrażający postępującym zniszczeniem omawianego zabytku. Ustalenia te odzwierciedlają opracowania techniczne, przedłożone przez stronę skarżącą (dwie ekspertyzy z 2015 r. oraz Sprawozdanie z badań architektonicznych z 2021 r.). Jednocześnie są one źródłem informacji na temat stanu zachowania obiektu, co jest istotnym uzupełnieniem materiału dowodowego niniejszej sprawy. Tym niemniej Minister podkreślił, że wykazane zniszczenia poszczególnych elementów budynku nie zmieniają oceny wartości zabytkowych przedmiotowego budynku, nie podważają także konieczności jego wpisania do rejestru zabytków w celu wzmożenia reżimu ochrony prawnej. Ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku dawnej wozowni, zawarte w opiniach prywatnych, zostały przyjęte przez organ odwoławczy, a następnie ocenione stosownie do zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego. Opracowania techniczne z 2015 r. wskazują w sposób ogólny na zagrożenia i skutki zjawisk degradujących przedmiotowy obiekt. Wnioski formułowane w ww. opracowaniach odwołują się jednak do warunków technicznych według obecnie obowiązujących standardów. W przypadku obiektów zabytkowych priorytetem działań jest natomiast zachowanie ich historycznego charakteru, co oznacza, że nie można wprost przenosić współczesnych norm budowlanych do oceny możliwości ich remontu i utrzymania. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. 2351, ze zm.), przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że wobec stwierdzenia zachowania wartości zabytkowych budynku dawnej wozowni, w pierwszym rzędzie należy rozważyć środki zaradcze, w tym konserwację zachowawczą (po oszacowaniu ilości oryginalnych elementów w stanie dobrym lub pozwalającym na tego typu zabiegi), a także prace remontowe dopuszczające wymianę materiału budowlanego. W ocenie Ministra ustalenia dokonane przez rzeczoznawców 2015 r. wskazują na potrzebę podjęcia przy ww. obiekcie pilnych prac zabezpieczających, a następnie remontowych z uwzględnieniem wymiany i rekonstrukcji części materiału budowlanego. Zniszczenia elementów budynku, nie uzasadniają potrzeby jego rozbiórki, co byłoby decyzją stanowczo przedwczesną. Żadna z okoliczności wskazanych w opracowaniach technicznych, w tym w materiale zdjęciowym, nie przesądzą o konieczności zaniechania ochrony prawnej budynku dawnej wozowni w miejscowości Zator. W ocenie Ministra dowody w sprawie nie przesądzają o braku technicznych możliwości zabezpieczenia i remontu omawianego zabytku.
Minister zaznaczył jednocześnie, że fakt wpisania do rejestru zabytków ww. nieruchomości, powoduje co prawda dla jego właściciela ograniczenia w rozporządzaniu własnością, w postaci konieczności m.in. utrzymania przedmiotowego budynku, a także uzgadniania planowanych inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jednakże nie wyklucza to możliwości użytkowania nieruchomości, a zatem nie wkracza w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. Wykazana zasadność wpisania omawianego zabytku do rejestru, wypełnia także wymóg jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości oceny jego wartości zabytkowej. Reasumując, organ odwoławczy podzielając stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną budynku mieszkalno-gospodarczego, pełniącego pierwotnie funkcję wozowi, następnie oficyny dworskiej, usytuowanego na działce ewid. nr [...], przy [...] w Z.. Obiekt ten posiada bowiem wskazane wartości zabytkowe, a ich utrzymanie jest konieczne w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa architektonicznego, historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń.
W skargach wywiedzionych na decyzję Ministra K. B., A. B., M. B., A. G. i S. B. wyrazili swój sprzeciw wobec tego rozstrzygnięcia.
W skardze K. B., reprezentujący skarżącą radca prawny wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest:
a. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, jakim jest pozostawienie nieruchomości przy [...] w Z. poza rejestrem zabytków;
b. art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stronom przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez niedostateczne uzasadnienie motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, przede wszystkim brak wyraźnego wskazania walorów budynku, które uzasadniają jego wpis do rejestru zabytków, brak powołania się na publikacje historyczne, opinie historyków czy historyczne dokumenty potwierdzające twierdzenia organu;
c. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez:
i. nieuwzględnienie dowodu z opinii dotyczącej stanu technicznego budynku z [...] 2020 r. autorstwa mgr inż. J. C. wskazującej na konieczność całkowitej rozbiórki budynku z uwagi na zły stan techniczny;
ii. uwzględnienie protokołu z oględzin budynku wykonanego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2020 r oraz przyjęcie zawartych w nim informacji za zgodne ze stanem faktycznym, mimo braku sprecyzowania aktualnego stanu technicznego budynku;
iii. ustalenie historii przeznaczenia nieruchomości oraz jej powiązania z zamkiem w
Z. bez jakiegokolwiek wiarygodnego poparcia tych twierdzeń dokumentami historycznymi, publikacjami naukowymi czy opiniami ekspertów historyków.
W skardze wykazywano również, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:
a. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezpodstawne dokonanie wpisu nieruchomości znajdującej się w Z. przy [...] numer ewidencyjny działki [...] w sytuacji, gdy znajdująca się tam nieruchomość nie wypełnia definicji zabytku, gdyż nie ma możliwości określenia jej rzeczywistej wartości historycznej oraz powiązania wpisanego do rejestru
obiektu z kompleksem pałacowym w Z.;
b. art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ochronie podlega cała nieruchomość objęta decyzją w sytuacji, gdy znajdują się tam jedynie elementy, które ewentualnie mogłyby zostać uznane za zabytek ruchomy tj. reliefowy herb rodu P. oraz pojedyncze elementy takie jak dachówki czy stolarka drzwiowa;
c. art. 71 ust. 1, art. 110 ust. 1 i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i wytworzenie sytuacji prawnej, w której właściciele nieruchomości wpisanej do rejestru będą zobowiązani do ponoszenia nadmiarowych kosztów utrzymania nieruchomości oraz konieczności wszczynania dodatkowych procedur w celu prowadzenia prac dotyczących rzeczonej nieruchomości pod rygorem odpowiedzialności karnej/wykroczeniowej w sytuacji, gdy przyczyniają się oni znacząco do ochrony dziedzictwa narodowego w postaci zamku w Z. jako członkowie utworzonej w tym zakresie fundacji i tym samym nakładanie na nich dodatkowych obciążeń powoduje znaczne trudności w ochronie obiektu, którego status jako zabytku jest niepodważalny.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.
S. B.w osobiście sporządzonej skardze zarzucił brak adekwatnego historycznego badania przedmiotu wpisu do rejestru zabytków zauważając brak materiałów historycznych dotyczących budynku, a być może brak dotarcia do takich materiałów. Zdaniem skarżącego, o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy brak adekwatnych badań mikologicznych, czy konstrukcyjnych, a także brak uwzględnienia opinii biegłego sądowego, który na zlecenie Sądu Okręgowego w K. na potrzeby sprawy prowadzonej pod sygn. akt [..] przeprowadził badanie stanu zachowania zarówno zamku jak i budynku garaży w Z. przy [...] celem ustalenia wysokości kompensaty od instytucji Skarbu Państwa tytułem pogorszenia lub zniszczenia nieruchomości. Końcowo zauważał, że organ nie wskazał, jakie funkcje edukacyjne może pełnić budynek doprowadzony do ruiny przez działania Skarbu Państwa reprezentowany przez Instytut [...].
Do skarg o powyższej treści przyłączyły się M. B. i A. G..
W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym jest zaś nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie. (art. 3 pkt 2 ww. ustawy)
Podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 ust. 1 ww. ustawy). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.
Decyzja organu konserwatorskiego o objęciu zabytku ochroną konserwatorską ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. pod red. M. Cherki, Warszawa 2010, System Lex, komentarz do art. 9 ustawy).
W doktrynie zauważa się, że o zakwalifikowaniu do kategorii zabytku decydują względy materialne, a nie jak było do 2003 r. formalne tj. potwierdzające przymiot zabytku orzeczeń konserwatorskich (por. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. K. Zalasińska, 2020). Dopiero potwierdzenie w toku postępowania wszystkich cech, o których mowa w definicji zabytku, przesądza o wpisie do rejestru. Ochrona prawna wynikająca z wpisu indywidualnego do rejestru obejmuje substancję zabytkową w obrębie danej nieruchomości, istniejącą w dniu wydania decyzji o wpisie. W uzasadnieniu decyzji o wpisie znaleźć się powinno odniesienie co najmniej do tych elementów, które mają wpływ na wykazanie wartości historycznej, artystycznej lub naukowej konkretnego obiektu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zniszczenie substancji nieruchomości nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1076/21, jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Przecież zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w cytowanym powyżej art. 3 pkt 1 ustawy.
Każdorazowo indywidualna decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje organów konserwatorskich, pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności.
W ocenie Sądu, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a uchybienie tym normom należy uznać za istotne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy ochrony konserwatorskiej nie dość wnikliwie bowiem dokonały oceny indywidualnej wartości zabytkowej budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na dz. ew. nr [...] przy [...] w Z., znajdującego się w granicach układu urbanistycznego Z. wpisanego do rejestru zabytków [...] z [...] lutego 1987 r., przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych.
W przedmiotowej sprawie zadaniem organu administracji było ustalenie, czy budynek ten posiada wartości pozwalające na wpisanie go do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego. Rozstrzygnięcie tej kwestii zdeterminowane było więc ustaleniem, czy obiekt ten stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
W ocenie Sądu, organy nie ustaliły powyższej okoliczności prawidłowo, nie wykorzystały bowiem przysługujących im w tym postępowaniu kompetencji i procesowych instrumentów w aspekcie dowodowym, polegając jedynie na oględzinach dokonanych w dniu 28 stycznia 2021 r., ekspertyzie konstrukcyjnej stanu technicznego budynku w aspekcie zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi i planowanych prac budowlanych przedkładanej w toku postępowania z wniosku właścicieli obiektu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę skrzydła "B", opracowania określającego geotechniczne warunki posadowienia przedmiotowego budynku oraz wykonanego na zlecenie K. B. sprawozdania z badań architektonicznych.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1615/21, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony, a decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia pojętego przez organ wyspecjalizowany. Nie negując jednak wysokiego wyspecjalizowania pracowników organów konserwatorskich, na uwagę w niniejszej sprawie zasługuje brak jakichkolwiek dokumentów, opinii wskazujących na szczególny charakter przedmiotowego budynku, również w aspekcie dostrzeżenia jego funkcji w zespole pałacowym w Z.. Na uwagę zasługuje brak jakiejkolwiek wzmianki o przedmiocie kontrolowanego postępowania w opracowaniach historycznych, czy naukowych. Realia tego postępowania wobec zauważonego braku uwagi historyków, czy architektów i badaczy, poświęconej temu obiektowi, przy wyraźnym sprzeciwie odwołujących się co do walorów zabytkowych obiektu, podważających również sposób przeznaczenia i charakter tego budynku, wymagały posiłkowania się dowodem z opinii biegłego. W ocenie Sądu, wystąpienie przez organ konserwatorski do instytucji prowadzącej badania archeologiczne, inwentaryzacyjne takich obiektów, w żaden sposób nie prowadziłby do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektu pod względem posiadanych przezeń wartości historycznych, artystycznych czy naukowych. Możliwość oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie ustaleń przyjętych na podstawie materiału dowodowego w skład którego wchodzi opinia niezależnego eksperta nie zmienia tego, że oceny przesłanek wpisu do rejestru zabytków dokonuje organ konserwatorski. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1885/11, z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2478/18)
W ocenie Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy wymagał uzyskania ekspertyzy dodatkowej. W sprawach z zakresu ochrony zabytków możliwe jest skorzystanie przez konserwatora zabytków m.in. z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Możliwe jest także wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Podkreślić też należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury działającą m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 1 statutu Instytutu z 30 stycznia 2020 r., stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2018 r. poz. 1983). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 Statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.
Stwierdzić zatem należy, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, nie dochowały należytej staranności celem zgromadzenia odpowiednego materiału i choć dysponują fachową wiedzą i doświadczeniem w zakresie ochrony konserwatorskiej, wobec braku dodatkowych informacji źródłowych miały obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii czy ekspertyzy. W związku z powyższym Sąd uznał za trafne podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. Stwierdzone uchybienia mogą wpływać na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji właściwej dla warunków rozpoznawanej sprawy, z pełną identyfikacją okoliczności w niej występujących.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego zasądzone na rzecz K. B. w łącznej kwocie 697 złotych składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). O kosztach postępowania sądowego dla pozostałych skarżących (punkt 3 sentencji wyroku), w wysokości wpisu od skarg w kwocie 200 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.