VII SA/Wa 2074/20

VII SA/Wa 2074/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2056/21 - Wyrok NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 35 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i P. K. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...]stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...]lipca 2019 r. do siedziby organu I instancji wpłynął wniosek M. K. i P. K. (dalej: "wnioskodawcy") o uchylenie decyzji Starosty [...]Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę wraz z przebudową istniejącego budynku usługowego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wnioskodawcy wskazali, że zostali pozbawieni bycia stroną toczącego się postępowania i tym samym został naruszony ich interes prawny. Wnioskodawcy podnieśli, że w: dniu [...] stycznia 2016 r. wystąpili do Rady [...] z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, do którego doszło podczas przyjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]w obrębie [...], w szczególności poprzez pominięcie działki nr [...] zapisami [...] zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu określonego w Stadium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Wskazali, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 505/16, została stwierdzona nieważność przedmiotowej uchwały, a więc w części dotyczącej zapisu § 9 pkt 21 - symbol terenu [...]. W dalszej części wnioskodawcy wskazali, że Starostwo Powiatowe w [...]w odpowiedzi na pismo w sprawie informacji na temat przeznaczenia budynków na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] poinformowało, że nie posiada informacji dotyczących pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy zakończenia budowy budynków położonych na ww. nieruchomości oraz nie posiada informacji na temat ich przeznaczenia. Stąd też w ocenie wnioskodawców wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku nieposiadającego żadnej dokumentacji budowlanej należy uznać za niedopuszczalne. Dodatkowo wnioskodawcy stwierdzili, że działka nr [...] w planie oznaczona została symbolem [...]- gdzie ustala się podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem wnioskodawców usytuowanie budynku produkcyjnego w tak bliskim sąsiedztwie po rozbudowie powodować będzie ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości, które znajdą się w bezpośrednim obszarze oddziaływania inwestycji, przez co zostali oni pozbawieni swoich podstawowych praw.
Następnie pismem z [...]lipca 2019 r. organ wojewódzki wezwał wnioskodawców do wskazania żądania, a także interesu prawnego lub obowiązku ze względu, na który żądają stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...]. W odpowiedzi wskazali, iż są właścicielami działki nr [...], obręb [...], gm. [...], natomiast P. K. jest także właścicielem działki nr [...], które graniczą z działką inwestora nr [...]. Wskazali, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a). Dodatkowo wskazali na uciążliwości związane z hałasem, który generują emitery zewnętrzne umieszczone na dachu i ścianach zewnętrznych budynku, wyciągające i wprowadzające do powietrza zanieczyszczenia lotne - pyły i gazy powstające podczas cyklu produkcyjnego. Działalność prowadzona przez inwestora powoduje w ocenie wnioskodawców negatywne skutki dla ich zdrowia i środowiska oraz narusza zasady współżycia społecznego - art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Wojewoda [...]decyzją z [...]stycznia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r., nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy, podnosząc oczywistą sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania danych budynków, a także funkcjonowanie nielegalnie lakierni oraz emitorów hałasu, pyłu drzewnego i lotnych związków chemicznych. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania GINB decyzją z [...]września 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest zaś wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa decydują: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U z 2016 r. poz. 290 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji inwestor złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną o nr ew. [...]w [...]na cele budowlane. Z kolei w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
GINB ustalił, że w dniu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia działka o nr ew. [...]w m. [...], gm. [...], położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady [...]z [...]marca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie wsi [...]. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 505/16, stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady [...]w części dotyczącej § 9 pkt 21 - symbol terenu [...], a więc terenu, na którym położona jest sporna inwestycja. Organ II instancji wyjaśnił w tym miejscu, że – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji. Stąd też uznał, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie wpływa w sposób bezpośredni na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, zdaniem GINB analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała rażącego naruszenia wymogów zawartych w omawianym miejscowym planie. Działka inwestycyjna położona jest bowiem na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...]- na terenie zabudowy mieszkaniowo- usługowej (§ 3). Zgodnie z § 9 omawianego planu, na terenie oznaczonym symbolem [...]obowiązują następujące zasady:
- istniejąca zabudowa adaptowana,
- powierzchnia biologicznie czynna - min. 60%,
- powierzchnia zabudowy - max 30%,
- nieprzekraczalna linia zabudowy jak na rysunku planu,
- wysokość zabudowy – do dwóch kondygnacji naziemnych,
- poziom posadzki parteru nie wyżej niż 60 cm ponad poziomem przylegającego terenu,
- wysokość kamienicy nie wyżej niż 10 m ponad średni poziom terenu mierzonego na długości budynku,
- dachy budynków - dwuspadowe albo wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°, kryte dachówką ceramiczną lub blachodachówką w kolorze czerwonym lub brązowym; główne kalenice kształtować równolegle do dróg dojazdowych,
- obsługa komunikacyjna terenu [...]z drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...],
- miejsca parkingowe zapewnić w ramach wyznaczonej funkcji w ilości niezbędnej do jej funkcjonowania.
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że projektowany dach płaski magazynu szkła narusza postanowienia miejscowego planu. Jednakże zgodnie z projektem budowlanym projektowany dach płaski magazynu szkła stanowi przedłużenie istniejącej połaci dachu, więc naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Skoro bowiem projektowana rozbudowa w tej części stanowi kontynuację już istniejącego dachu, trudno uznać, aby takie rozwiązanie wywoływało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu dotyczących obejmowania przez sporną inwestycję produkcji, co jest niezgodne z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, GINB podkreślił, że w niniejszej sprawie kontroli podlega sporna inwestycja w jej projektowanym, a nie realizowanym kształcie. Analiza części opisowej do projektu zagospodarowanie terenu jednoznacznie wskazuje, że sporna inwestycja obejmuje usługi. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania nie ma wpływu na ważność decyzji Starosty [...]z [...]kwietnia 2016 r. i nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale organów nadzoru budowlanego. Przedmiotem oceny przedmiotowego postępowania nie jest już istniejący budynek, lecz to co inwestor planuje zbudować na gruncie kwestionowanej decyzji Starosty Iławskiego. Przedmiotowe roboty budowlane obejmują wyłącznie usługi, a zatem nie ma niezgodności w tym zakresie z miejscowym planem. Równocześnie GINB wskazał, że zgodnie z projektem budowalnym planowana rozbudowa nie zwiększa poziomu usług istniejącego zakładu a jedynie poprawia jego organizację w zakresie prowadzonej działalności oraz polepsza powierzchnię składowania używanych do wykonywania usług, a także w stopniu znacznym poprawia i dostosowuje warunki w zakresie obowiązujących przepisów w zakresie zaplecza socjalnego dla pracowników na terenie zakładu poprzez nowe pomieszczenia i zapewnienie pracownikom godziwych warunków socjalnych, zgodnie z wymogami przepisów BHP oraz przepisami sanitarnymi. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty wnioskodawcy dotyczące funkcjonowania już istniejącego zakładu nie wpływają na przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Odpowiadając na pozostałe zarzuty odwołania dotyczące "funkcjonowania na terenie zakładu emitorów hałasu, pyłu drzewnego i lotnych związków chemicznych", organ II instancji ustalił, że ze spornego pozwolenia na budowę nie wynika, aby w rozbudowanym zakładzie zostały zainstalowane takie emitory. Poza zakresem przedmiotowego postępowania pozostają również zarzuty dotyczące funkcjonowania nielegalnej lakierni, a także braku pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania danych budynków.
Na zakończenie swoich rozważań GINB podkreślił, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut braku pozwolenia na budowę wszystkich budynków powstałych w różnym czasie na działce o nr ew. [...]. W ocenie organu odwoławczego o słuszności przedmiotowego zarzutu nie świadczy treść pisma Starostwa Powiatowego w [...]z [...] grudnia 2015 r. Z treści powyższego pisma wynika bowiem wyłącznie fakt nieodnalezienia w Starostwie żadnej dokumentacji. Co więcej, z dołączonej przez odwołujących się opinii biegłego wynika, że w ewidencji gruntów obiekt opisany jest jako inwentarski (str. 134 akt sprawy). Na podstawie zaś karty ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce uspołecznionej w latach 1993 – 1996, Urzędu Gminy w [...] (karta 190 - 192 akt sprawy) na wniosek A. Z. (inwestor) zostało wydane pozwolenie na budowę nr [...]z dnia [...] maja 1994 r. - budynku inwentarsko-magazynowego oraz budynku mieszkalnego (ma to odzwierciedlenie w ewidencji gruntów). Nie ma informacji czy obiekt został oddany do użytkowania. Następnie w dniu [...] grudnia 1998 r. Urząd Rejonowy w [...]wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę dwóch wiat magazynowych (str. 153-154 akt sprawy), a w dniu [...] listopada 2007 r. udzielony pozwolenia na użytkowanie (str. 155 akt sprawy). Dodatkowo GINB podniósł, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższych względów zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K. i P. K., domagając się jej uchylenia, wstrzymania jej wykonania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu:
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nie naruszono w sposób rażący prawa wydając decyzję o pozwoleniu na budowę bez podstawy prawnej w przedmiocie skutków stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] a z
[...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi [...] w części dotyczącej § 9 pkt 21,
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że nie naruszono w sposób rażący prawa wydając decyzję pozwolenia na budowę do "fikcyjnego budynku usługowego", który "według ewidencji gruntów" widnieje jako budynek inwentarski i nigdy nie otrzymał decyzji zmiany sposobu użytkowania oraz do dwóch wiat magazynowych bez decyzji pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przekształcone w projekcie na hale usługowe, dobudowanego pomieszczenia (samowola budowlana), organ I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie porównania inwentaryzacji budynku objętego inwestycją z zatwierdzoną dokumentacją tego budynku w latach 1993-1998 mimo, że posiadał dowody dotyczące nielegalnego funkcjonowania tego zakładu i wątpliwości dotyczące statusu tych budynków, które wnieśli w pierwszym postępowaniu administracyjnym spornej inwestycji z dnia [...] grudnia 2015 r.,
- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z brakiem zgodności projektu z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; projekt budowlany stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwolenie na budowę, a zatem organy badające zaskarżaną decyzję pod kątem rażącego naruszenia prawa powinny w pierwszej kolejności sprawdzić czy projekt spełnia wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu,
- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania,
- nieuznanie rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które ma znaczenie czy jeden z dowodów, z którym mógł zapoznać się organ przed podjęciem rozstrzygnięcia był w posiadaniu, czy też nie i dlaczego; pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [...] przedstawili dowody potwierdzające prowadzoną działalność produkcyjną, funkcjonujących emitorów hałasu, pyłów poprodukcyjnych, odorów z lakierni,
- nieuznanie, że decyzja Starosty [...]z [...]kwietnia 2016 r., nr [...], została wydana w oparciu o fałszywe dowody, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych,
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:
a) niewyjaśnieniu wszystkich podnoszonych przez nas zarzutów, uzasadnienie decyzji powinno być tak sporządzone, aby dokonując jej oceny, można było ustalić, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, aby organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy,
b) pominięciu w części historycznej uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (postępowania administracyjnego w spornej inwestycji z [...] października 2015 r.),
- nieuznanie, że organy I i II instancji naruszyły przepisy art. 7 - 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na nieumożliwieniu nam wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a według orzecznictwa okoliczność ta stanowi już wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżanej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. (Dz. U z 2016 r. poz. 290), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt administracyjnych, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji inwestor złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną o nr ew. [...] w [...] na cele budowlane, spełniając tym samym wymóg ustawowy.
Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.
Nie ulega wątpliwości, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie wsi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016r. w sprawie II SA/Ol 505/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie wsi w części dotyczącej § 9 pkt 21 – symbol terenu [...].
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem rozstrzygnięcie, jaki wpływ na byt prawny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ma późniejsze stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd w składzie orzekającym podziela dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 - LEX nr 2228008; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15 - LEX nr 2189778; z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2868/12 - LEX nr 1575604; z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 613/11 – CBOSA; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 - LEX nr 515996) zawierających tezę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest aktem prawa miejscowego, to równocześnie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest możliwość odwołania się do zasad wynikających z ustawy zasadniczej, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się wielokrotnie w zakresie tej zasady podkreślał, że ma ona szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99) i oznacza zakaz oddziaływania w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; wyrok z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt K 15/95; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96; wyrok z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98). Również zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).
Zgodnie zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby zarzucić organowi stopnia podstawowego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), ponieważ w dniu oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym planem miejscowym, akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek aby przypuszczać, że stan ten ulegnie zmianie. Organ nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa, tylko dlatego, że istnieje teoretyczna możliwość, że kiedyś przepis ten może zostać unieważniony. Takie działanie naruszałoby w sposób oczywisty obowiązującą zasadę legalizmu.
Zdaniem Sądu w przypadku wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, to nie organ naruszył prawo, ale miejscowy prawodawca, wydając uchwałę tej treści. Skutek ex tunc sankcji nieważności wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego wobec kontrolowanej uchwały nie może prowadzić do konstatacji, że to organ administracji, wydając na takiej podstawie decyzję, wydał ją "bez podstawy prawnej" lub "z rażącym naruszeniem prawa". Są to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które powinny ziścić się już w przeszłości, najpóźniej w dniu wydania decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz dla praktyków pod red. E. Klat – Górskiej i A. Mudreckiego; Wyd. ODDK Gdańsk 2018, str. 662). W rozpoznawanej sprawie decyzja w dniu jej wydania nie była dotknięta tego typu wadą. Nie może tej oceny zmienić sankcja prawna nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego.
Powyższe nie pozwala przyjąć, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Również za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości i potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, że należy odmówić stwierdzenia nieważności, powołując się na skutki społeczno-gospodarcze, wówczas, gdyby stwierdzenie nieważności miało dla strony dotkliwe i niczym nieusprawiedliwione konsekwencje. Zdaniem Sądu, skoro organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, to tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie nie mogła także znaleźć zastosowania uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Nie mamy w niej bowiem do czynienia ze stwierdzeniem nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną zależną decyzję tj. decyzję o pozwoleniu na budowę. Mamy natomiast sytuację, w której po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono nieważność uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu prawa miejscowego, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani innym orzeczeniem. Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność dałby temu wyraz w przepisach prawa (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 163/15).
Zgodnie z projektem budowlanym obejmuje on rozbudowę istniejącego budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną wewnętrzną bez ingerencji oraz jakiejkolwiek przebudowy istniejących przyłączy oraz zjazdu drogowego. W ramach rozbudowy i przebudowy przewiduje się : dobudowę magazynu od frontu budynku, nadbudowę zaplecza socjalnego oraz magazynów podręcznych, dobudowę magazynu szkła od strony północnej, budowę parkingu wewnętrznego, zagospodarowanie terenów zielonych pozostałych działki. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 65,89%, a powierzchnia zabudowy wynosi 639,9m2 co stanowi ok. 25,6% powierzchni działki inwestycyjnej.
Słusznie organ odwoławczy dostrzegł, że projektowany dach płaski magazynu szkła narusza postanowienia miejscowego planu, który nakazuje projektowanie dachu budynków jako dwuspadowe albo wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 30° do 45°, kryte dachówką ceramiczną lub blachodachówką w kolorze czerwonym lub brązowym . Zasadnie jednak ocenił, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego w sytuacji, gdy dach płaski magazynu szkła stanowi przedłużenie istniejącej połaci dachu, a więc rozbudowa w tej części stanowi kontynuację już istniejącego dachu. Jednocześnie projekt zakłada, że dach będzie kryty blachodachówka w kolorze czerwonym. Naruszenie to nie wywołuje wiec skutku niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.
W ocenie Sądu projekt budowlany nie narusza i to w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.) i został podpisany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, zawiera wymagane uzgodnienia i opinie w tym rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W tym miejscu należy wskazać, że projekt budowlany nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2015r., poz.1422). Projektowany budynek szkła został zlokalizowany w odległości 4 m od granicy działki nr ew. [...] oraz 3,81m ściana pełną od granicy z działką nr ew. [...]. Budynek magazynu wyrobów gotowych został usytuowany w odległości 10 m od granicy działki nr ew. [...] oraz 4,05m od granicy działki nr ew. [...] a także ponad 40m od działki drogowej o nr ew. [...]. Projektowana nadbudowa dotyczy budynku usytuowanego w odległości 4,05m od granicy działki nr ew. [...] i ok 10m od granicy działki nr ew. [...].
Skupisko 9 miejsc parkingowych zostało zaprojektowane w odległości 8,58m od granicy działki drogowej nr ew. [...] oraz ok. 9 m od granicy działki nr ew. [...] i ok 12m od granicy działki nr ew. [...] co pozostaje rozwiązaniem zgodnym z warunkami określonymi w § 19 warunków technicznych przewidzianych w przywołanym rozporządzeniu wykonawczym.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących legalności istniejących na działce inwestycyjnej obiektów budowlanych, organ odwoławczy wyjaśnił – i brak podstaw do kwestionowania tych ustaleń-, że w dniu [...] maja 1994r. wydano pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-magazynowego oraz budynku mieszkalnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]w dniu [...] grudnia 1998r. udzielił pozwolenia na budowę dwóch wiat magazynowych, a następnie [...] listopada 2007r. wydał pozwolenie na ich użytkowanie. Brak więc podstaw do uznania ,że obiekty te powstały w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast okoliczność zarzucanej samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów winna być ewentualnie przedmiotem odrębnego postepowania.
Pokreślenia ponownego wymaga , że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Starosty [...]z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę. Organy nie mogły się więc wypowiadać w kwestii " emitorów hałasu, pyłu drzewnego i lotnych związków chemicznych", skoro ich instalacji nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Poza zakresem przedmiotowego postępowania pozostają również zarzuty dotyczące funkcjonowania nielegalnej lakierni. Kontrolowany projekt budowlany dotyczy budynków usługowych, a za jego treść i rozwiązania zgodnie z art 20 ust 4 Prawa budowlanego, odpowiada projektant. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja dotyczy produkcji a nie usług - jak wynika z to z projektu zagospodarowania działki.
Przy czym podnieść trzeba, że w postępowaniu nadzorczym analizie w świetle przesłanek opisanych w art. art. 156 § 1 k.p.a., podlega projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie faktyczne rozwiązania przyjęte w trakcie realizacji inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a "poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania "to zdaniem Sądu jest to zarzut chybiony bowiem to właśnie na wniosek skarżących toczyło się postępowanie nadzorcze zaś w wyniku rozpoznania ich odwołania zapadła zaskarżona do Sądu decyzja. Natomiast co do zarzutu braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2016r. należy wyjaśnić, że podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowi to w żadnym przypadku przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]z dnia [...]maja 2014r. ([...], LEX nr [...]). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 2016r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).