VII SA/Wa 2074/19

VII SA/Wa 2074/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Monika Kramek /przewodniczący/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1609/20 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art.
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J.N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę
Uzasadnienie
1. Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "organ I instancji", "Konserwator"), działając na podstawie art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1495, dalej: "u.p.e.a."), art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "ustawa") oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zarzutów zobowiązanego J. N.(dalej również: "zobowiązany") postanowił uznać zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.
Organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] pismo J. N., zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie postanowienia nr [...] z [...] maja 2019 r. oraz tytułu wykonawczego nr[...]z [...] maja 2019 r., w którym nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, celem realizacji obowiązku nałożonego na zobowiązanego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przez Konserwatora poprzez obowiązek przeprowadzenia prac budowlanych w zakresie naprawczym, polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w [...] przy ul. [...] gmina [...], dz. o nr. ew. [...], poprzez wykonanie enumeratywnie wskazanych przez organ I instancji czynności. Określony termin wykonania robót budowlanych minął [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu oraz o wydanie postanowienia uznającego zarzut za uzasadniony, opierając się na zarzutach nieistnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Konserwator za niesłuszny uznał zarzut nieistnienia obowiązku oraz w zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, ponieważ decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. zobowiązująca do przeprowadzenia prac budowlanych była ostateczna i prawomocna, a także nie została uchylona i zmieniona, w związku z czym podlegała wykonaniu. Stwierdzono, że nie można mówić o niewykonalności ww. decyzji w kontekście przesłanek zawartych w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Wskazano, że w myśl powołanego przepisu niewykonalność obowiązku oznacza istnienie trwałych, niezależnych od zobowiązanego przyczyn o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiających w sposób nieusuwalny jego wykonanie.
Organ I instancji stwierdził, że niezasadnym był zarzut J. N. w zakresie stwierdzenia, iż decyzja nakładająca na właściciela zabytku przeprowadzenia prac zabezpieczających narusza uprzednio wydane ostateczne i prawomocne decyzje, w tym m. in. decyzję z [...] kwietnia 1979 r., znak [...] na częściową rozbiórkę zabytkowego obiektu, albowiem przedmiotowy zabytek nie został skreślony z rejestru zabytków. Wskazano również na decyzje MKiDN nr [...] z [...] maja 2012 r. oraz nr [...] z [...] października 2015 r., którymi odmówiono wykreślenia z rejestru zabytków dworu w [...].
Konserwator wskazał również na fakt, iż uzyskanie pozwolenia na budowę nowego budynku wydanego przez PINB z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku rozebrania dworu nie umożliwia stronie dokonania tej czynności, jak i nie jest podstawą do powstrzymania się od dokonywania prac zabezpieczających względem zabytku, albowiem wspomniany organ wykonuje zadania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 148) , w której brak jest jakichkolwiek kompetencji przyznanych temu organowi w przedmiocie wydawania decyzji w zakresie rozbiórki obiektów zabytkowych wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Podkreślono, że dopóki obiekt zabytkowy w [...] jest wpisany do rejestru zabytków, a jego stan zachowania pozwala na odbudowę, dopóty na właścicielu będą ciążyć obowiązki w zakresie jego należytego zachowania tj. prowadzenia prac zabezpieczających i naprawczych, które m. in. zostały wskazane w decyzji Konserwatora z dnia [...] czerwca 2017 r.
Organ I instancji poinformował, iż grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Tym samym stwierdzono, że postępowanie Konserwatora w przedmiotowej sprawie stanowi formę pomocy dla właściciela zabytku, gdyż bardziej dotkliwym instrumentem prawnym byłoby wykonanie prac zastępczych względem ww. zabytku, które wiązałyby się z koniecznością wyegzekwowania środków finansowych poniesionych przez Konserwatora bezpośrednio od strony. Wskazano przepis art. 125 u.p.e.a. i przedstawiono, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, grzywna podlega umorzeniu.
Konserwator podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia prac naprawczych względem zabytkowego obiektu istnieje i podlega wykonaniu.
Organ I instancji odparł zarzut, iż błędnie doręczono postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny oraz tytuł wykonawczy do pełnomocnika strony, zamiast do strony. Poinformowano, że zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, pełnomocnictwo udzielone J. K. obejmowało reprezentowanie Zobowiązanego również na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji.
Konserwator wskazał, że niezasadny jest również zarzut J. N., iż w obrocie funkcjonują decyzje, które mogą rodzić wątpliwości co do obowiązków zobowiązanego. Podkreślono, że decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków, natomiast decyzja PINB w [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] została wydana w oparciu o ustawę prawo budowlane.
2. Pismem z [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik J. N. wniósł zażalenie na postanowienie Konserwatora z [...] czerwca 2019 r., żądając jego uchylenia oraz wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia. Podniesiono, że błędnie uznano, iż zobowiązany uporczywie uchyla się od wykonania obowiązku. Wskazano, że nakazane roboty budowlane, ze względu na stan zabytkowego dworu oraz uwarunkowania prawne przedmiotowej sprawy, są bezsensowne. Zobowiązany podkreślił, że decyzja Konserwatora z [...] czerwca 2017 r. oraz tytuł wykonawczy w sposób rażący naruszają uprzednio wydane decyzje z [...] kwietnia 1979 r. w przedmiocie zgody na rozbiórkę zniszczonego zabytkowego dworu oraz z [...] marca 1980 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nowego budynku mieszkalnego.
3. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia J. N. na postanowienie Konserwatora z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 34 § 5 u.p.e.a., oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy, postanowił utrzymać w mocy ww. zaskarżone postanowienie.
Organ II instancji przedstawił tryb egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Odnośnie do wskazanej przez Skarżącego podstawy zarzutu, czyli niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazał, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że ciężar udowodnienia, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., obciąża stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. MKiDN stwierdził, że okoliczności podnoszone przez Skarżącego tj. niewykonalność obowiązku wynikającego z nakazu z [...] czerwca 2017 r. i tytułu wykonawczego z [...] maja 2019 r., z powodu obowiązywania w obrocie prawnym decyzji z [...] marca 1980 r., udzielającej pozwolenia na budowę nowego budynku mieszkalnego oraz decyzji z [...] kwietnia 1979 r., udzielającej zgody na rozbiórkę dworu w [...], nie stanowi niewykonalności przedmiotowego obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. Wskazano również na fakt, że przedmiotowy dwór w [...] nadal jest wpisany do rejestru zabytków, co skutkuje niemożnością wykonania decyzji z [...] kwietnia 1979 r. Organ II instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniem Zobowiązanego, obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z [...] kwietnia 1979 r. nie powoduje automatycznie zwolnienia właściciela zabytkowego dworu w [...] z obowiązku utrzymywania go we właściwym stanie, w tym z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
4. Pismem z [...] września 2019 r. J. N., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do WSA w Warszawie skargę na postanowienie MKiDN z[...] lipca 2019 r.
Pełnomocnik zobowiązanego zawarł w skardze żądanie o uwzględnienie skargi przez MKiDN w trybie autokontroli lub poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z[...] lipca 2019 r. oraz wydanie nowego rozstrzygnięcia, uchylającego postanowienie Konserwatora z[...] czerwca 2019 r., a w przypadku niespełnienia tych żądań, o uchylenie powyższych postanowień przez Sąd.
Jako kluczową kwestię w przedmiotowej sprawie wskazano na fakt, iż MKiDN prawidłowo uznał, że pismo [...] Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 1979 r. jest decyzją o wyrażeniu zgody na rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego - dworu, położonego w [...] znajdującego się w spisie zabytków. Ponownie wskazano na domniemanie skreślenia budynku z rejestru zabytków, które J. N. wywiódł z decyzji z 1979 r. pozwalającej na rozbiórkę. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jego mocodawca nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualne błędne działanie organów ochrony zabytków, wskazując jednocześnie na dwukrotne wydanie przez Konserwatora orzeczenia o nałożeniu na J. N. grzywny w celu przymuszenia wykonania bardzo kosztownych robót budowlanych (zabezpieczających), znacznie przekraczających możliwości finansowe skarżącego. Podniesiono, że jeśli organ uważa, że decyzja z 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa lub powinno się stwierdzić jej wygaśnięcie, to należy podjąć działania mające na celu jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dopóki jednak pozostaje w obrocie prawnym, to wydawanie kolejnych decyzji w tej sprawie odbywa z rażącym naruszeniem prawa. J. N. przytoczył również ponownie zarzuty względem Konserwatora, podniesione w zażaleniu na rozstrzygnięcie wydane w I instancji postępowania z [...] czerwca 2019 r.
5. MKiDN odpowiadając na skargę J. N., wniósł o jej oddalenie. Zarzuty podniesione przez pełnomocnika Zobowiązanego uznano za nieuzasadnione oraz podtrzymano stanowisko organu II instancji, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały za nieuzasadnione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] z [...] maja 2019 r. w którym nałożono na zobowiązanego (J. N.) grzywnę w celu przymuszenia, celem realizacji obowiązku nałożonego na zobowiązanego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków poprzez obowiązek przeprowadzenia prac budowlanych w zakresie naprawczym polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w [...] poprzez wskazane w decyzji czynności.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia są zgodne z prawem a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Egzekucji administracyjnej podlegają między innymi obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).
Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawiera w szczególności pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia tego postępowania. Oznacza to, że nie można podnosić nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich wniesienie. Podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny właściwy do rozpoznania tego środka prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Po 948/19).
Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: "1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy" (art. 33 §1 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.).
To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut (por. wyrok NSA z 14 września 2007 r., sygn. akt I OSK 522/07). Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 407/10).
3. Zdaniem Skarżącego nałożony obwiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, gdyż w obrocie prawnym nadal funkcjonują dwie decyzje:
- z [...] marca 1980 r. udzielająca pozwolenia na budowę nowego budynku mieszkalnego,
- z [...] kwietnia 1979 r. udzielająca zgodę na rozbiórkę dworu w [...].
W ocenie Skarżącego, wcześniejsza decyzja z 1979 r. o zezwoleniu na rozbiórkę dworu "konsumuje" decyzję o skreśleniu z rejestru zabytków i jednocześnie "zdjęła" z właściciela zabytku obowiązek opieki nad nim i utrzymania go we właściwym stanie.
Sąd nie podziela takiej argumentacji. Przypomnieć trzeba, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Ciężar dowodu, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. obciążą stronę wnoszącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07).
Ze stanu faktycznego i prawnego w sprawie wynika, że przedmiotowy dwór w [...] nadal jest wpisany do rejestru zabytków. Skutkiem tego jest to, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. nie może zostać wykonana. Jednocześnie właściciel zabytkowego dworu w [...] nie zrealizował pozwolenia z [...] kwietnia 1979 r. w całości, gdyż do dnia [...] grudnia 2005 r. (tj. w dacie wpływu wniosku o skreślenie z rejestru zabytków w wschodniej części dworu) – ta część zabytkowego obiektu jeszcze istniała. Zatem wbrew twierdzeniu Skarżącego obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z [...] kwietnia 1979 r. nie powoduje automatycznie zwolnienia właściciela zabytkowego dworu w [...] z obowiązku utrzymywania go we właściwym stanie, w tym z obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Fakt wystąpienia przez Pana J. N. z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji wymienionych w zarzutach, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej, że skargi te zostały przez WSA w Warszawie oddalone (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt: VII SA/Wa 1626/19, sygn. akt VII SA/Wa 1627/19, sygn. akt VII SA/Wa 1627/19). Sądy we wskazanych wyrokach wskazały między innymi, że czym inny jest decyzja odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków (np. z [...] maja 2012 r.), decyzja o rozbiórce (z 1979 r.) i decyzja o pozwoleniu na budowę (z 1980 r.). Wskazane decyzje dotyczą zupełnie innych kwestii materialnoprawnych i są podejmowane na odrębnych podstawach prawnych. Sąd w pełni podziela argumentacje zawartą we wskazanych wyrokach.
4. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.