VII SA/Wa 2071/25

VII SA/Wa 2071/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie - art. 64 f ppsa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nogal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. P.w W. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 llipca 2025 r. znak KOC/3129/Zs/25 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw z dnia 11 sierpnia 2025 r. Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], zwanego dalej w skrócie Skarżącym lub Prokuratorem, od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lipca 2025 r., dalej jako SKO lub Organ.
Zaskarżonym postanowieniem SKO, działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572.), dalej k.pa., w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r. poz. 570.) po rozpatrzeniu zażalenia J.W. C[...] H[...] S.A. z siedzibą w Z[...] reprezentowanej przez r.pr. M.O. na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2025r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści potwierdzającego samodzielność lokali o numerach: od 318 do 330, od 418 do 430, od 518 do 530, od 618 do 630, od 718 do 730, od 818 do 830, od 918 do 930, od 1018 do 1030, od 1118 do 1130, od 1215 do 1224, od 1315 do 1324, od 1415 do 1424 i od 1515 do 1524 jako samodzielnych lokali użytkowych w ramach funkcji hotelowej – usługi zakwaterowania w celu okresowego pobytu (bez możliwości prowadzenia w lokalu samodzielnego gospodarstwa domowego) znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym DK z usługami, biurami, częścią hotelową, garażem podziemnym usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K[...] [...] w Dzielnicy W[...] [...] , na podstawie art.138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. zaskarżone postanowienie SKO postanowiło uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone sprzeciwem przez Prokuratora do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie.
W sprzeciwie zarzucono postanowieniu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia kasacyjnego w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek, oraz przez zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie od załatwienia sprawy, co do jej istoty, polegające na tym, iż zawiera rozstrzygnięcie, którego przepis ten nie przewiduje, podczas gdy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od postanowienia pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem postanowienie, które nie mieści się w ramach tego przepisu rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie zawiera wady uzasadniające jego uchylenie.
W sprawie podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja/postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji/postanowienia kasacyjnego jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja/postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (.wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15. Jeżeli zatem organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji/postanowienia kasacyjnego, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać w przekonywujący sposób, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64 p.p.s.a. w zw. z art. 64 e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji/postanowienia ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji/postanowienia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja/postanowienie kasacyjne nie może zostać wydane, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy co następuje. Organ uchylił się od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, wystarczająco tego nie uzasadniając, co pozostaje w sprzeczności z z art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego jest niesłuszne zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja byłaby dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art, 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie sprostało ww. wymogom, stawianym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Podejmując zaś rozstrzygnięcie kasacyjne, przy braku zaistnienia ku temu podstaw, nie wypełniło ciążących obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i § 4, art. 136, a także art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd nie podzielił argumentacji SKO sformułowanej w odpowiedzi na sprzeciw, iż nie ma kompetencji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu takiego stanowisko nie ma wystarczającego uzasadnienia prawnego. Postanowienie kasacyjne nie może zostać wydane, jeśli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie.
Z uwagi na powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.