VII SA/Wa 2070/20

VII SA/Wa 2070/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Monika Kramek
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1796/21 - Wyrok NSA z 2023-08-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 9 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit c
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
1. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "MWKZ") decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...],[...] wpisał do rejestru, zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr A[...] budynek "D." znajdujący się na dz. ewid. nr [...] przy ul. N. [...] w K.
Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 lit. c, art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Zdaniem organu I instancji budynek "D." wraz z Sanatorium D. i budynkiem tzw. "D." wchodzi w skład zespołu dawnego Sanatorium W. Sanatorium D. zostało wybudowane w 1902 r. przez K. i B. D. przy wsparciu M. S. i I. P. Ośrodek był jednym z najnowocześniejszych sanatoriów gruźlicy. Pomysł zbudowania w Polsce pierwszego sanatorium przeciwgruźliczego, wzorowanego na podobnych ośrodkach w Szwajcarii, wynikał z potrzeb nastawionej patriotycznie i prospołecznie rodziny D. Była to także misja braci D. jako lekarzy, którzy po powrocie z zagranicy osiedlili się na terenie Z. Z początkiem wieku Z. było letniskiem i zimowiskiem dla polskiej inteligencji wszystkich trzech zaborów. Na stałe osiedliło się tam wielu artystów. D. dołączyli do tej wyjątkowej grupy, zakochując się w T. i urokach miasteczka z jego wspaniałą góralską kulturą na czele. Szczególne warunki klimatyczne były doskonałe dla otwarcia sanatorium. Dzięki swoim znajomościom i kontaktom zdobyli fundusze od Polaków przebywających za granicą na zrealizowanie tej wspaniałej wizji. Obok Sanatorium, wg. projektu S. W. powstał budynek tzw. "D.". W 1928 r. Sanatorium zostało zakupione przez Ministerstwo Spraw Wojskowych z przeznaczeniem na sanatorium wojskowe im. M. Uroczystego otwarcia Sanatorium dokonał Prezydent Rzeczypospolitej
prof. I. M.w dniu 26 października 1928 r. Struktura organizacyjna sanatorium przewidywała między innymi funkcję komendanta sanatorium. Stanowisko to pełnili kolejno: mjr dr Z. C. (od 1928 do 1931), ppłk. Dr A. C.(od 1931 do 1935), ppłk. W. R. (od 1935 do 1938) i ppłk. A. S.zumski (od 1938 do 1939). Za karencji tego ostatniego na terenie wypoczynkowego kompleksu wojskowego wybudowano "D.". Na zachowanym w Muzeum T. zdjęciu znajduje się adnotacja "D. w K. Projekt arch. S., K. 1934".
Następnie organ wskazał, że "D." jest usytuowany po zachodniej stronie kompleksu. Jest to budynek wolnostojący, trzykondygnacyjny, podpiwniczony z częściowo użytkowym poddaszem. Konstrukcja jest murowana. Wzniesiony został na planie zbliżonym do prostokąta z dwu- i trzytraktowym układem wnętrz. Usytuowany wzdłuż osi wschód - zachód. Główne wejście zlokalizowane od strony południowej - w podcieniu, natomiast wejście gospodarcze od strony północnej. Budynek składa się z dwóch brył. Większa trzykondygnacyjna od strony wschodniej z wejściem głównymi i ryzalitami nakryta dachem dwuspadowym, natomiast mniejsza dwukondygnacyjna od strony zachodniej dachem wielospadowym. Fasada budynku od strony frontowej, południowej podkreślona 5- osiowym ryzalitem, północna zaś znacznie silniej podkreślona ryzalitem bocznym (zachodnim). Wszystkie elewacje wzbogacone kamiennymi przyporami biegnącymi od poziomu terenu do dachu. Elewacje tynkowane skontrastowane z kamienną podmurówką i przyporami. Wnęki okien zakończone prosto za wyjątkiem okien III kondygnacji - zakończenie półkoliste.
Detal architektoniczny na elewacjach widoczny w formie tzw. "słoneczek" umieszczonych w szczytach budynku, gzymsach, pasie gzymsowym widoczne elementy naśladujące końcówki belek stropowych i konstrukcyjnych oraz w opaskach okiennych III kondygnacji. Strop nad piwnicą-żelbetowy, natomiast strop nad piętrem i parterem - drewniany. Stolarka okienna jednolita wymieniona z zachowaniem pierwotnej formy, wielkości i podziału - skrzynkowa. Dach w konstrukcji drewnianej - pierwotnej - o ustroju mieszanym pokryty wtórnie blachą stalową, ocynkowaną na rąbek "stojący". Budynek mimo przebudowy w latach 80 XX w. - w ocenie organu - zachował oryginalny układ ścian konstrukcyjnych. Natomiast ściany działowe
widocznie wtórne tworzące nowe funkcjonalne pomieszczenia jak na przykład węzły sanitarne.
Architektura budynku odzwierciedla trendy panujące w architekturze okresu międzywojennego. Kompozycja bryły, wykorzystanie kamienia jako budulca oraz zastosowane detale dekoracyjne tj. "słoneczka", arkadowe okna w szczytach, widoczne elementy naśladujące końcówki belek stropowych i konstrukcyjnych w pąsie gzymsowym są wyraźnym nawiązaniem do tradycyjnej architektury podhalańskiej. Budynek jest przykładem poszukiwań stylu rodzimego, dającego możliwość zastosowania w budynkach murowanych elementów charakterystycznych dotychczas dla architektury drewnianej. Poszukiwanie to zaowocowało powstaniem tzw. stylu zakopiańskiego drugiego. Elementy organiczne, podmurówki z bloków kamiennych łączono z tynkowanymi, ceglanymi ścianami, równocześnie wykorzystując witkiewiczowski sposób komponowania elewacji i zasób detali architektonicznych.
Ponadto MWKZ wskazał, że o wartości zabytkowej "D. " przesądzają zarówno walory historyczne, naukowe i artystyczne. Historia powstania obiektu związana jest z międzywojennym, drugim okresem dziejów Sanatorium D.. Budynek pomimo, że powstał później jest elementem kompleksu, którego powstanie łączy się z wybitnymi postaciami oraz początkami przyrodolecznictwa w Polsce. Podkreślił, że nie bez znaczenia są patriotyczne pobudki fundatorów. Świadomość zagrożenia poważną chorobą społeczną zaowocowała pomocą biednemu, zacofanemu i zniszczonemu rozbiorami krajowi. Rozbudowa zespołu i budowa "D. " była wynikiem kontynuowania działalności rozpoczętej przez założycieli sanatorium. Wartość naukowa obiektu wyraża się przede wszystkim poprzez formę architektoniczna, która jest przykładem poszukiwań własnego stylu. Próby wypracowania szczególnego znaczenia po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Powszechnie stosowane elementy artdeco czy funkcjonalizmu nigdy nie przyjęły się na P. Tu styl narodowy wyrażał się poprzez tzw. styl [...] drugi. Swoiście rozumianą rodzimość reprezentowała architektura organiczna w nurcie wykorzystującym miejscowe, naturalne materiały budowlane. Zdaniem MWiKZ, "D."jest przykładem tych tendencji. Zachowane detale architektoniczne, wymurowane z wielkich bloków kamiennych szkarpy i podmurówka, półkoliste zdobienia otworów okiennych w szczytach i na poziomie
piwnic, formowanie w tynku "słoneczka", a także modernistyczne tragarze okapowe są wyrazem powyższych poszukiwań. Świadomy, inspirowany architekturą [...] dobór środków, sposób kształtowania bryły i kompozycji elewacji reprezentuje wysoki poziom artystyczny.
Powyższe - w ocenie organu I instancji - potwierdza wartość historyczno- naukową a dokładniej wartość związaną z historią rozwoju regionalnego stylu architektonicznego jakim jest tzw. styl zakopiański, którego budynek "D." można uznać za pewne źródło wiedzy o twórczości inspirowanej lokalną, [...] tradycją. Obiekt stanowi świadectwo ewolucji stylu zakopiańskiego i to w architekturze murowanej. Należy podkreślić, iż obiekt, podobnie jak cały zespół dawnego Sanatorium , pod względem formy i gabarytów wyróżnia się na tle pozostałej architektury K. Historia powstania obiektu stanowi część historii miejscowości. Zachowanie obiektu jako elementu większego zespołu jest więc z punktu widzenia zachowania tożsamości mieszkańców oraz odrębności regionalnej P. ważnym celem społecznym.
Organ, mając na uwadze powyższe, skonkludował, że budynek "D." w K. spełnia wszelkie kryteria wynikające z u.o.z. i kwalifikuje się do wpisu do rejestru zabytków nieruchomych. Ochroną konserwatorską objęte są: forma budynku, kolorystyka, detal architektoniczny (tj. elewacje zewnętrzne - ich kompozycja, forma detal architektoniczny, podziały okienne, forma okien i drzwi,) z zachowaniem materiału. Wskazał jednocześnie, że dopuszcza przywrócenie pierwotnego wyglądu nieistniejących elementów lub wymianę istniejących z zachowaniem pierwotnej formy, podziałów i materiałów. Ze względu na ochronę elewacji nie dopuszcza ocieplenia budynku od zewnątrz.
2. Od te decyzji odwołanie złożyła skarżąca A. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez m.in. pominiecie treści i wniosków wynikających z dokumentu "E.", a także przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt. 1, 2 i 15 u.o.z.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek "D." posiada walory, których zachowanie leży w interesie społecznym, jak też błędne przyjęcie, że ww. budynek wymaga wpisu do rejestru zabytków i ochrony wartości widokowych.
3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN", "organ II instancji") decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ II instancji stwierdził, że MWKZ nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, takich jak przekazana przez skarżącą "E." dotycząca oceny wartości historycznej wraz z oceną stanu technicznego i analizą możliwości adaptacji dla współczesnych potrzeb, budynku na terenie zespołu wypoczynkowego R. ("D."), sporządzona przez mgr inż. arch. M. D. w maju 2018 r. Niemniej jednak - zdaniem MKiDN - braki w postaci nieodniesienia się do wniosków ww. dokumentu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie są na tyle istotne, by miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki te mogą zostać uzupełnione w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji.
Uzupełniając w uzasadnienie decyzji organu I instancji o analizę Ekspertyzy dotyczącej oceny wartości historycznej wraz z oceną stanu technicznego i analizą możliwości adaptacji dla współczesnych potrzeb budynku na terenie zespołu wypoczynkowego R. ("D."), sporządzonej przez mgr inż. arch. M. D. w maju 2018 r. organ II instancji stwierdził, że nie kwestionuje opisanego w niej stanu faktycznego i związanego z nim wniosku dotyczącego "szybkiego remont" - "ze względu na opisany stan techniczny". Natomiast odnosząc się do części ww. ekspertyzy, zawierającej analizę wartościującą (waloryzację) wyjaśniono, że o ile organ podziela w znacznej mierze i uznaje za pomocne przy analizie wartości zabytkowych przedstawione oceny dotyczące wartości podstawowych, tj. autentyczności (znaczny stopień autentyczności), integralności (znaczna), wartości historyczno-naukowej (historia rozwoju regionalnego stylu architektonicznego - stylu z [...], świadectwo jego ewolucji), wartości historyczno-emocjonalnej (znikoma), wartości artystycznej ("ogólna kompozycja budynku, w której umiejętnie zróżnicowano wielkość i formę poszczególnych części, bardzo dobrze operując kształtem dachu i detalem architektonicznym"), estetycznej (kompozycja bryły, rytm podziałów fasady, dobre proporcje) i użytkowej (zróżnicowana: dla przyziemia i piętra znaczna, dla piwnic i
poddasza niewielka) - to oceny dotyczące wartościowania uzupełniającego (wartości społeczno-ekonomiczne: niewielki potencjał ekonomiczny) nie mogą zostać uznane za podstawę orzeczenia o niewpisaniu obiektu do rejestru zabytków.
Organ II instancji wyjaśnił, że wartość ekonomiczna, wiążąca się z "możliwością i kosztami zachowania obiektu jako zabytku w przyszłości, w tym również wykorzystania go do nowych funkcji", nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie zasadności wpisu do rejestru zabytków. Fakt, że remont budynku będzie kosztowny, również nie uzasadnia deprecjonowania pozostałych istotnych z punktu widzenia ochrony zabytków wartości. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji odniósł się szczegółowo do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu i wskazał, że wpisanie przedmiotowego budynku do rejestru zabytków jest w pełni uzasadnione.
4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:
a) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię, i - mimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - przeprowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia - a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez faktyczne przeprowadzenie dowodu dokumentu ("Ekspertyzy" inż. D.) i poczynienie nowych ustaleń w całości wyłącznie przez organ drugiej instancji, przyjęcie, że przeprowadzenie od nowa dowodu z dokumentu: "Ekspertyzy" inż. D., w tym jej krytyczna analiza - stanowi "uzupełnienie w niewielkim zakresie uzasadnienia decyzji", podczas, gdy w istocie było to przeprowadzenie dowodu w zakresie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy;
b) art. 136 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez organ drugiej instancji, że jedynie "uzupełnia" dowody w zakresie, w jakim nie zostało to przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, podczas, gdy w istocie przeprowadzenie dowodu z dokumentu - ("Ekspertyzy" inż. D.) - w istocie stanowiło przeprowadzenie kluczowego dowodu w sprawie z pominięciem instancji i w sytuacji, gdy stwierdzono naruszenie przepisów postępowania;
c) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. - poprzez niepełne, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz w sposób niepełny przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez dokonanie wpisu do rejestru mimo niewykazania, by przedmiotowy budynek miał cechy, które w interesie społecznym, predestynowałyby go do uznania za zabytek wymagający wpisu do rejestru, błędne (wewnętrznie sprzeczne) przyjęcie, że budynek "D."jest "realizacją o znaczeniu typologicznym" (tj. nie ma charakteru wyjątkowego, wybitnego) - s. 5 decyzji, przy jednoczesnym przyjęciu, iż "omawiany budynek ma przede wszystkim wyjątkowe wartości architektoniczne i naukowe", błędne przyjęcie, że budynek zachował "niezmieniony układ kompozycyjny" oraz oryginalną konstrukcję, podczas, gdy budynek miał wielokrotnie przebudowywane wnętrza na piętce czy poddaszu, zmianie (przekształceniu) uległy także elewacje (nowe powłoki tynkarskie), etc., przypisywanie budynkowi "D." cech wyjątkowych i unikatowych w sytuacji, gdy jego cechy, w tym zdobienia, nie mają charakteru unikatowego czy wyjątkowego, mają charakter eklektyczny, zaś sam budynek i jego projekt należą do prostych, tanich zabudowań o charakterze użytkowym powstałych w połowie lat 30. XX wieku; bezzasadne przyjęcie, że organ pierwszej instancji wykazała "interes społeczny", podczas, gdy poza jego zdefiniowaniem jako "zachowanie tożsamości mieszkańców oraz odrębności regionalnej P." - nie wykazał go w żaden sposób, co w odwołaniu zarzucono, a do czego organ drugiej instancji się nie
odniósł; j
i
d) art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego rzeczoznawcy z zakresu ochrony zabytków celem oceny, czy dla właściwej ochrony zabytku konieczne jest wpisanie go do Rejestru (najdalej idący zakres ochrony), czy też nie jest wystarczające wykonanie inwentaryzacji konserwatorskiej bądź makiety.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 3 pkt. 1, 2 i 15 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż budynek "D." posiada walory, których zachowanie leży w interesie społecznym; jak też błędne przyjęcie, iż w/w budynek wymaga wpisu do rejestru zabytków i ochrony wartości widokowych.
5. Odpowiadając w dniu 6 listopada 2020 r. na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że nie naruszył zasady dwuinstancyjności, gdyż opracowanie ("Ekspertyza") nie jest nowym dowodem w sprawie, lecz dokumentem przedłożonym na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota spraw sprowadza się do oceny zasadności decyzji organów o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] (pod nr [...]) budynku "D.", usytuowanego na działce ewid. nr [...] przy ul. N. [...] w K.
Zdaniem organów, konieczna i zarazem zasadna jest ochrona prawna budynku "D.". Obiekt ten posiada bowiem wartości zabytkowe, a ich utrzymanie jest niezbędne w dobrze pojętym interesie społecznym, zachowania dziedzictwa architektonicznego, historycznego i kulturowego dla przyszłych pokoleń.
Zdaniem Skarżącej, nie sposób zgodzić się z tym, że przedmiotowy budynek ma wartości kwalifikujące go do wpisania do rejestru zabytków.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie Skarżącej spółce. Stąd wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne.
2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:
- MWKZ po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego decyzją z [...] grudnia 2019 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...] budynek "D.", usytuowany na działce ewid. nr [...] przy ul. N. [...] w K.;
- w szczegółowym uzasadnieniu decyzji opisano historię budynku i określono jego wartości uzasadniające wpis do rejestru zabytków; stwierdzono między innymi, że "D." posiada istotne wartości historyczne, naukowe i artystyczne;
- pismem z 20 stycznia 2020 r., odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca;
- organ II instancji decyzją z [...] wrzenia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję a skargę do WSA w Warszawie wniosła skarżąca spółka.
2. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy prawa będące podstawą orzekania organów w niniejszej sprawie.
Przypomnieć należy, ze organy ochrony zabytków zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, wypełniając tym samym konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz art. 5 Konstytucji. Konserwator zabytków realizuje zadania określone ustawami zwykłymi, mającymi zakotwiczenie w art. 5 Konstytucji. Do dóbr kultury, które podlegają ochronie w świetle art. 73 Konstytucji, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Organy te powinny działać zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 1, 2 i 3 u.o.z., wedle których organy administracji publicznej sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Podkreślić należy również to, że
zabytkami mogą być także obiekty typowe, charakterystyczne dla zabudowy określonych okolic, miast, czy regionów i z tego powodu wymagają zachowania o nich świadectwa dla przyszłych pokoleń (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1118/20).
Z art. 6 ust. 1 lit. c u.o.z. wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa. Podkreślić należy, że dopóki stopień zniszczenia i zachodzących na przestrzeni czasu zmian obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować czy odtworzyć, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2746/16).
Zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z. formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Forma ochrony zabytków, polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany u.o.z. W postępowaniu tym organ bada, czy obiekt jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W takim postępowaniu organ ochrony zabytków dokonuje oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i wydaje decyzję, która w przypadku wpisania do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny (por. wyrok NSAz 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11).
Z art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten odnosi się również do decyzji i postanowień wydanych w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto organ powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 77 k.p.a. Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą
10
analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2019 r" sygn. akt VII SA/Wa 1231/19).
3. W ocenie Sądu, odnosząc się do zarzutu dotyczącego "naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez faktyczne przeprowadzenie dowodu z dokumentu (Ekspertyzy inż. D.) i poczynienie nowych ustaleń w całości wyłącznie przez organ II instancji trzeba wskazać, że zarzut ten nie jest zasadny.
Wskazana "Ekspertyza" stanowiła dowód przedstawiony przez stronę w postępowaniu prowadzonym już przed organem I instancji. A zatem, opracowanie to nie było "nowym dowodem" w sprawie, lecz było znane zarówno skarżącej jak i organowi. Organ II instancji uzupełnił jedynie uzasadnienie rozstrzygnięcia o jego szczegółową i kompleksową analizę. Co istotne, analiza ta nie miała żadnego zasadniczego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia. Zatem zarzut skarżącej związany z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. jest bezzasadny, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 320/20).
4. W niniejszej sprawie analiza akt sprawy pozwoliła organom na ocenę wartości zabytkowych budynku "D.", które przesądziły o wpisaniu tego obiektu do rejestru zabytków.
W uzasadnieniu decyzji organy przedstawiły historię obiektu, opisano przedmiotową nieruchomość oraz wskazano jakie elementy i cechy omawianej budowli zostały zachowane. W ocenie Sądu, wykazano w sposób właściwy i kompleksowy, jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, iż przedmiotowy obiekt,
posiada istotne wartości zabytkowe. Organy prowadzące postępowanie przywołały też właściwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji są również spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej.
Dodatkowo należy podkreślić, że organ II instancji uzupełnił argumentację decyzji o analizę "Ekspertyzy" dotyczącej oceny wartości historycznej wraz z oceną stanu technicznego i analizą możliwości adaptacji dla współczesnych potrzeb, budynku na terenie zespołu wypoczynkowego R.("D."), sporządzonej przez mgr inż. arch. M. D. w maju 2018 r. Organ nie kwestionował opisanego w niej stanu faktycznego i związanego z nim wniosku dotyczącego "szybkiego remontu" - "ze względu na opisany stan techniczny".
Organ odnosząc się do części tejże ekspertyzy, zawierającej analizę wartościującą (waloryzację), wyjaśnił, że podziela przedstawione oceny dotyczące wartości podstawowych, tj.:
- autentyczności (znaczny stopień autentyczności),
- integralności (znaczna),
- wartości historyczno-naukowej (historia rozwoju regionalnego stylu architektonicznego - stylu zakopiańskiego, świadectwo jego ewolucji),
- wartości historyczno-emocjonalnej (znikoma),
- wartości artystycznej ("ogólna kompozycja budynku, w której umiejętnie zróżnicowano wielkość i formę poszczególnych części, bardzo dobrze operując kształtem dachu i detalem architektonicznym"),
- estetycznej (kompozycja bryły, rytm podziałów fasady, dobre proporcje) i użytkowej (zróżnicowana: dla przyziemia i piętra znaczna, dla piwnic i poddasza niewielka).
Z kolei oceny dotyczące wartościowania uzupełniającego (wartości społeczno- ekonomiczne: tj. niewielki potencjał ekonomiczny) nie mogą zostać uznane za podstawę orzeczenia o niewpisaniu obiektu do rejestru zabytków. Wartość ekonomiczna, wiążąca się z "(...) możliwością i kosztami zachowania obiektu jako
zabytku w przyszłości, w tym również wykorzystania go do nowych funkcji", nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie zasadności wpisu do rejestru zabytków. Co istotne, stanowi ona jedynie element wartościowania uzupełniającego. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z., ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. W związku z powyższym kwestie utrzymania oraz ewentualne trudności i kosztowność prac remontowych, koniecznych do wykonania przy przedmiotowym budynku nie stanowią przeszkody do dokonania wpisu do rejestru zabytków.
Organ odniósł się również do tego, że autor "Ekspertyzy" stwierdził, że "ogólna wartość historyczna budynku jest niewielka i dyskusyjna", oraz że budynek posiada "większą wartość naukową i artystyczną" oraz wartość społeczno-ekonomiczną jedynie w ograniczonym, bardzo lokalnym zakresie" i w związku z powyższym ocenił, że jego wpisanie do rejestru zabytków jest wątpliwe. W ocenie organu, wskazane wnioski nie wynikają wprost z zaprezentowanej wcześniej oceny wartości omawianego budynku (zwłaszcza w kontekście wartości podstawowych). Fakt, że remont budynku będzie kosztowny, nie uzasadnia deprecjonowania pozostałych istotnych z punktu widzenia ochrony zabytków wartości. Co więcej, omawiany budynek jako przykład zastosowania form charakterystycznych dla drewnianej architektury Podhala w obiekcie murowanym, stanowi istotne źródło do badań z zakresu historii sztuki nad tym zjawiskiem, a zatem jego wartość naukowa jest znaczna. Z tego względu, organ II instancji nie podzielił także poglądu, że "budynek nie jest unikatowy ani w skali regionu, ani kraju ani tym bardziej Europy", bowiem styl zakopiański w architekturze ma ograniczony zasięg obszarowy (do obszaru Polski) i jest zjawiskiem poddawanym pogłębionym analizom naukowym, z których korzystał także autor omawianego opracowania. Należy ponadto zauważyć, że dla prawidłowości prowadzonych badań w tym zakresie i analizy występowania stylu zakopiańskiego niezbędne jest zachowanie nie tylko wybitnych jego przykładów, ale także realizacji o znaczeniu typologicznym. Dopiero analiza zachowanego zasobu pozwoli na właściwą ocenę wybitnych realizacji i ukaże niezbędne do takiej oceny tło. Stąd, omawiany budynek posiada istotną wartość naukową, bowiem stanowi dobry przykład zastosowania ww. form o prawidłowych proporcjach (wartość artystyczna) i
zachowanym znacznym stopniu autentyczności. Sąd w pełni podziela te spostrzeżenia.
Dodatkowo, organ II instancji wskazał, że niewysoka ocena wartości historycznej i konserwatorskiej omawianego obiektu, zawarta w podsumowaniu ekspertyzy nie stanowi logicznego wniosku zaprezentowanej wcześniej analizy wartościującej. Co więcej, autor opracowania stwierdził, że "budynek nie spełnia wszystkich kryteriów uznania za zabytek w świetle obowiązujących w Polsce przepisów", nie wskazując o jakie kryteria chodzi.
Podkreślenia natomiast wymaga, że zgodnie z definicją legalną zabytku nieruchomego zawartą w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z. jest to nieruchomość, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zatem, w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, aczkolwiek wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie.
Organ II instancji odnosząc się do pisma z 2 lutego 2018 r., wyjaśnił, że przedstawiony stan techniczny obiektu i wskazany przeprowadzony w latach 80 XX w. remont obiektu, nie kwestionują zachowania przez omawiany budynek wartości zabytkowych. Opisany stan faktyczny wskazuje jedynie na konieczność przeprowadzenia remontu konserwatorskiego, a nie świadczy o utracie przez budynek "D." wartości zabytkowych oraz o zniszczeniu go w stopniu uniemożliwiającym wpisanie do rejestru. Opisany stopień zniszczenia budynku nie jest równoznaczny z utratą posiadanej przez niego wartości zabytkowej i okoliczności te nie negują jednak występowania przesłanek ustawowych umożliwiających wpisanie obiektu do rejestru zabytków. Wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu. Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym u.o.z. jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. Także zły stan techniczny obiektu nie przesądza o braku wartości zabytkowej, gdyż każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 u.o.z. podlega ochronie bez względu na stan zachowania
14
zabytku (art. 6 ust. 1 u.o.z. - por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SAWa 2198/19).
5. W ocenie Sądu, na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy zasadnie wskazały, że wpisanie do rejestru zabytków "D." było w pełni uzasadnione, gdyż omawiany budynek:
- zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę oraz niezmieniony układ kompozycyjny;
- zachowana została oryginalna dekoracja, forma i konstrukcja obiektu;
- ma wyjątkowe wartości architektoniczne i naukowe;
- jest przykładem zastosowania form stylu [...] w architekturze murowanej;
- posiada wartość naukową, jako przedmiot badań nad ww. stylem, a także wartość artystyczną, jako obiekt o indywidualnym wyrazie artystycznym;
- stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów artystycznych i naukowych.
W ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z zarzutem Skarżącej, że omawiany budynek ma cechy o charakterze eklektycznym i należy do prostych oraz tanich zabudowań o charakterze użytkowym. Przypomnieć bowiem należy, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1813/19). Zatem organy zasadnie objęły przedmiotowy obiekt prawną ochroną konserwatorską, co jest uzasadnione przez konieczność zachowania wskazanych wyżej wartości naukowych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, rozumianym szerzej niż jako interes właściciela przedmiotowego obiektu. Słuszny interes strony, wynikający z prawa do dysponowania własnością, nie może mieć zatem decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Organy w zebranym w sprawie materiale dowodowym wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, co pozwoliło na prawidłową ocenę wartości zabytku. Jednocześnie trzeba podkreślić, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny
zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 19/08). Tym samym MKiDN jako organ wyspecjalizowany w ochronie zabytków, nie ma obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego. Ze względu na powyższe ustalenia, organ II instancji nie uznał za zasadne uwzględnić żądania strony co do dopuszczenia dowodu z kolejnych opinii, bowiem prowadziłoby to do nieuzasadnionego przedłużania przedmiotowego postępowania. Sąd podziela te spostrzeżenia.
6. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z., właściciele zabytku są prawnie zobowiązani do opieki nad zabytkiem, a w szczególności do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.
W związku z powyższym na właścicielu przedmiotowego obiektu (zabytku) ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia przed zniszczeniem. Trzeba podkreślić, że zachowanie zabytku w jak najlepszej kondycji leży w szeroko rozumianym interesie społecznym.
W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy, że omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym "zabytku" (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.). Podlega zatem ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.).
7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.