VII SA/Wa 2061/24

VII SA/Wa 2061/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Marcin Maszczyński
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2024 r. znak: DOR.521.49.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K., postanowieniem z 28 czerwca 2024 r. znak: DOR.521.49.2024.AMO utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 16 maja 2024r., znak: IR.I.7840.4.31.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie.
W dniu 22 lipca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek M. C. i S. D. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami i budową bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3, na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb geodezyjny [...] R., gmina G.
Pismem z [...] grudnia 2021 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie pismem z tej samej daty wezwał pełnomocnika inwestorów do uzupełnienia wniosku o opłatę skarbową za udzielone pełnomocnictwo w terminie 7 dni od otrzymania wezwania.
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: "p.b.") Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyznaczając termin do [...] stycznia 2022r.
W dniu [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik uzupełnił wniosek o opłatę skarbową za pełnomocnictwo, zaś w dniu [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik przedłożył dokumentację.
Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.
Pismem z 16 kwietnia 2024 r. Wojewoda Świętokrzyski zawiadomił organ I instancji o wszczęciu z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. oraz o możliwości zgłaszania w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na ustalenie terminowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Następnie postanowieniem z 16 maja 2024 r., znak: IR.1.7840.31.2024 Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust 7 p.b. oraz art. 123
k.p.a. stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2021 r. o 77 dni oraz wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. w sumie 38.500 zł.
Jak wyjaśnił Wojewoda Świętokrzyski, w systemie RWDZ prowadzonym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, w sprawie wykazane jest przekroczenie terminu jej załatwienia o 78 dni. Starosta K. jako przyczynę wydłużenia wskazał w punkcie K2: "Opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę nie jest spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie jest ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. bardzo intensywnego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Reasumując, niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji tut. organu."
Następnie Wojewoda wskazał, że w sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w K. [...] lipca 2021 r. Starosta K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w dniu [...] grudnia 2021 r. Decyzja Starosty K. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana [...] stycznia 2022 r. Zdaniem Wojewody złożony przez inwestora wniosek był kompletny i nie zawierał braków formalnych.
Oceniając natomiast działania podejmowane przez Starostę K., Wojewoda zauważył, że pierwszą czynność w sprawie było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, co nastąpiło dopiero w 132 dniu od wpływu wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego.
Termin 65 dni od daty wpływu wniosku w dniu [...] lipca 2021 r. upłynął w dniu [...] września 2021 r. tj. w sobotę. Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 173 dni (od wpływu wniosku ([...] lipca 2021 r.) do wydania decyzji 11 stycznia
2022 r.). Po odjęciu od tego okresu 65 dni (wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.) oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu wypadającego w sobotę [...] września 2021 r. i 29 dni na uzupełnienie projektu budowlanego podlegających odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 p.b. Wojewoda stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 77 dni (173-65-2-29=77).
W związku z tym, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia ustawowego czasu na załatwienie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 77 dni, Wojewoda Świętokrzyski wymierzył Staroście K. karę w wysokości 38.500 zł.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Starostę K. od ww. postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 maja 2024 r. Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie GINB przytoczył art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 p.b. po czym odniósł się do argumentów zażalenia, wskazujących na niekompletność wniosku inwestorów pod względem formalnym, uniemożliwiającą w ocenie skarżącego merytoryczne rozpoznanie podania. GINB wskazał, że rozróżnia się dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę, tj. braki formalnoprawne oraz braki materialnoprawne. W przypadku, gdy wniosek jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków, organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. albo art. 35 ust. 3 p.b. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie terminu na uzupełnienie ww. braków pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 pr.bud., przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej. GINB podkreślił przy tym, że wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, a niekompletność wniosku pod względem materiałnoprawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 p.b., tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 p.b. (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). Organ zażaleniowy
wskazał, że w aktach sprawy brak jest pisma organu dokumentującego wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku. Dodał, że podnoszone przez Starostę kwestie nie stanowią braku formalnego wniosku.
W oparciu o powyższe GINB ocenił, że za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć [...] lipca 2021 r., tj. dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu.
Odnosząc się do zarzutu Starosty, w ramach którego podniesiono pominięcie przy naliczaniu kary przyczyn niezależnych od organu okresów opóźnienia w wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę, organ zażaleniowy stwierdził, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., co potwierdzają poglądy doktryny i judykatury. W kontrolowanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty K. [...] lipca 2021 r.
GINB odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących "analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane..." i przedstawionych przez Starostę "Ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych - analiza zasobów". Organ zażaleniowy wyjaśnił, że organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 p.b., a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Podniesione przez Starostę kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa.
Na poparcie swojego stanowiska organ zażaleniowy przytoczył poglądy orzecznicze sadów administracyjnych, zgodnie z którymi problemy organizacyjno- kadrowe organu nie mogą być utożsamiane z przyczynami niezależnymi od organu. Za takie uznać należy obiektywne zdarzenia zewnętrzne w stosunku do organu i od niego niezależne, takie jak działania sił przyrody bądź działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W końcu GINB podał, że pierwszą czynność w analizowanym postępowaniu, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu z [...] grudnia 2021 r., Starosta podjął dopiero w 132 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez skarżącego ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust 6 pkt 1 p.b.
GINB stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 77 dni, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 38 500 zł. Postępowanie trwało 173 dni, od tego okresu należało odjąć okres 65 dni (wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 2 dni (wynikające z przesunięcia terminu wypadającego w sobotę [...] września 2021 r., i 29 dni w związku z wydanym postanowieniem dotyczącym uzupełnienia braków (173-65- 2-29=77).
Skargę na opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta K. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego;
prawa materialnego, tj.:
art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2022r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem;
art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z [...] stycznia 2022r. w wymiarze 77 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K.;
art. 35 ust. 8 p.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz
problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K decyzja z [...] stycznia 2022r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K.
Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których wymierzono Staroście K. określoną karę pieniężną w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., C.O., elektryczną, wentylacji mechanicznej wraz z budową bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3, zlokalizowanego na działkach o nrewid. [...] i [...], obręb geodezyjny [...] R., gm. G.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają prawa. Poprzedzone zostały poczynieniem prawidłowych i wyczerpujących ustaleń i opierają się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd uznał, że oceny tej nie zmieniają zarzuty zawarte w skardze.
Podstawą prawną w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w
drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 p.b.).
W orzecznictwie wskazuje się, że prawodawca ma prawo stosować środki dyscyplinujące organy administracji do załatwiania spraw w przewidzianych prawem terminach. Jednym z takich środków są kary administracyjne za niewydanie pozwolenia na budowę w przewidzianym w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. terminie. Czas na wydanie decyzji określony został na 65 dni. Ustawodawca wskazał okoliczności skutkujące niemożnością wydania decyzji we wskazanym terminie, za które organ administracji nie ponosi odpowiedzialności. Stawka 500 zł za każdy dzień przekroczenia terminu nie jest zaś nadmiernie wysoka (por. wyrok NSAz 6 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2235/22). Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, żeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego, wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2886/16). Podkreślić również trzeba to, że nawet skomplikowany charakter sprawy, w świetle art. 35 ust. 6 p.b. nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność organu administracji za opóźnienie w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 58/13). Podobnie również sytuacja epidemiczna czy też zwiększona w danym okresie ilość wniosków o pozwolenie na budowę, lub też braki wykwalifikowanej kadry urzędniczej nie mogą stanowić uzasadnionego usprawiedliwienia w tak znacznym opóźnieniu w działania organów administracji publicznej. W tak ukształtowanych przepisami prawa okolicznościach, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości fakt naruszenia przez Starostę K. art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba na istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla niniejszej sprawy:
[...] lipca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę opisanej w sprawie inwestycji;
[...] grudnia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia oraz wezwał pełnomocnika inwestorów do uzupełnienia wniosku o opłatę skarbową za udzielone pełnomocnictwo w terminie 7 dni od otrzymania wezwania (na podstawie art. 50 §1 i art. 261 ust. 1 k.p.a.);
[...] grudnia 2021 r. postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do 5 stycznia 2022
[...] grudnia 2021 r. inwestor uzupełnił wniosek o opłatę skarbową za pełnomocnictwo a [...] grudnia 2021 r., pełnomocnik przedłożył dokumentację;
[...] stycznia 2022 r. wydana została w tej sprawie decyzja Starosty K.;
Wojewoda Świętokrzyski przyjął, że całe postępowanie w sprawie rozpatrywania wniosku przez Starostę K. trwało 173 dni (od wpływu wniosku [...] lipca 2021 r. do wydania decyzji z [...] stycznia 2022 r.);
od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda Świętokrzyski odliczył okres 65 dni (zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.) oraz 2 dni - wynikające z przesunięcia terminu wypadającego w sobotę [...] września 2021 r. oraz 29 dni (tj. w związku z wydanym postanowieniem dotyczącym uzupełnienia braków);
organ wojewódzki ustalił, że całe postępowanie trwało 173 dni, natomiast po odjęciu wskazanych dni ocenił, że Starosta K. dopuścił się 77 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 38 500 zł.
Podsumowując, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia czasu na załatwianie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji aż o 77 dni. Organ ten nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 p.b.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe z kilku zasadniczych względów.
Po pierwsze - zarówno doktryna prawa, jak i orzecznictwo rozróżniają dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę, tj. braki formalnoprawne oraz braki materialnoprawne. W przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków, organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. albo art. 35 ust. 3 p.b. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 - dniowego terminu na uzupełnienie ww. braków pozostawić wniosek bez rozpoznania. Artykuł 64 § 2 k.p.a. służy jedynie do uzupełnienia braków formalnych pisma, a nie jego treści, czyli nie można stosować tego trybu do merytorycznej oceny złożonego wniosku. Instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Tym samym powołanie się na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1970/22). Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 p.b. przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 616/06, wyrok WSA w Krakowie z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/08). Podczas gdy wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materiałnoprawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 p.b., tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 p.b. (od momentu jego wydania do mementu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). W aktach analizowanej sprawy brak jest pisma organu dokumentującego wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.). Zatem podnoszone przez Starostę K. kwestie nie stanowią
"braku formalnego" wniosku. Mając na uwadze powyższe prawidłowo organ przyjął, że dniem wszczęcia postępowania był w niniejszej sprawie dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu. Jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 p.b., który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 102/23).
Po drugie - niezasadne są twierdzenia Starosty K., że Wojewoda Świętokrzyski przy naliczaniu kary "(...) całkowicie pominął kwestie przyczyn niezależnych od organu okresów opóźnienia w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę" o których mowa w art. 35 ust. 8 p.b. Zasadnie Wojewoda powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z 13 października 2020 r. (sygn. akt. I OZ 602/20) w którym przyjęto, że "(...) w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ZmKoronawirusU"), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs Koronawirusll terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu CCMD- 19. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs Koronawirusll zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt Koronawirusll, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19
wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. (...) Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. (...) W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.". W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę w analizowanej spawie wpłynął do Starosty Kieleckiego 22 lipca 2021 r. (dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu).
Po trzecie - odnosząc się do kwestii dotyczącej analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy p.b. i przedstawionych przez Starostę K. "Ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych - analiza zasobów", zasadnie organ wskazał, że jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 p.b. a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Wskazana regulacja stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Należy podkreślić, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Zatem
podniesione przez Starostę K. kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony podmiotów nadzorujących pracę starostwa. W orzecznictwie podkreśla się, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Żadne jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/GI 10/13). Jednolicie przyjmuje się, że zabezpieczenie należytej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych, należy do obowiązków organów administracji publicznej. Ewentualny natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/11; z 22 marca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 321/10; z 21 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 91/09; z 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/07). Organ administracji powinien bowiem tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu i będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Przesłanka ta dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działanie sił przyrody, działania, lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2338/13). Na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań
administracyjnych przeprowadzanych przez organ i braków kadrowych. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z k.p.a. lub przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 14/08).
Po czwarte - zasadne Wojewoda wskazał, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 1 grudnia 2021 r., Starosta K. podjął dopiero w 132 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi w żadnym razie o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W analizowanej sprawie należy wskazać, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 173 dni (od wpływu wniosku [...] lipca 2021 r., do wydania decyzji [...] stycznia 2022 r.). Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, należy odliczyć okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. oraz 2 dni - wynikające z przesunięcia terminu wypadającego w sobotę [...] września 2021 r., i 29 dni w związku z wydanym postanowieniem dotyczącym uzupełnienia braków (173 - 65 - 2 - 29 = 77). A zatem w przedmiotowej sprawie doszło do 77 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. co skutkowało karą pieniężną w wysokości 38 500 zł.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
-----------------------
Sygn. akt VII SA/Wa 2061/24
Sygn. akt VII SA/Wa 2061/24
Sygn. akt VII SA/Wa 2061/24
Sygn. akt VII SA/Wa 2061/24
Sygn. akt VII SA/Wa 2061/24