VII SA/WA 2059/21

VII SA/Wa 2059/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
II OSK 1164/22 - Wyrok NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 151 p.p.s.a., art. 138 par 2 w zw z art. 145 par 1 pkt 4 i art 149 par 3 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A.S. A. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z (...) lipca 2021 r., (...), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu zażalenia J. T. – K. oraz P. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody (...) z 25 marca 2021 r. (...) o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z akta sprawy wynika, że do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
J. T. – K. oraz P. K. (dalej także jako: uczestnicy postępowania) podaniem wniesionym do Prezydenta Miasta (...) w dniu 30 grudnia 2019 r. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody (...) z (...) kwietnia 2019 r., znak: (...), uchylającą decyzję Prezydenta Miasta (...) z (...) listopada 2018 r., nr (...) (znak: (...)) i orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu (...) pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym 1 - segmentowego, jednego z trzema segmentami połączonymi wspólnym garażem podziemnym i jednego z czterema segmentami połączonymi wspólnym garażem podziemnym wraz z naziemnymi miejscami parkingowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdem, na działkach nr (...) obr. (...)(...), a w zakresie infrastruktury i wjazdu na działkach nr (...) (po podziale (...) i (...)),(...)obr. (...)(...) przy ul. (...) w (...) - Etap II - Obejmujący budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., wentylacją mechaniczną, elektryczną i teletechniczną, wjazdem oraz drogami wewnętrznymi i miejscami parkingowymi naziemnymi, wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej w gruncie oraz likwidacją nieczynnych wewnętrznych instalacji na działkach (...) obr. (...)" ul. (...).
We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy wskazali, że nie byli informowani o postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo, że w dniu 21 grudnia 2018 r. – na mocy aktu ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy przeniesienia własności w wykonaniu umowy deweloperskiej – stali się współwłaścicielami lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. (...)(...)w (...) (KW nr (...)). Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy podali w związku z tym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na skutek wniosku o wznowienie, postanowieniem z 25 marca 2021 r., znak: (...), Wojewoda (...) działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ogranicza krąg stron w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wojewoda ustalił, że wnioskodawcy są współwłaścicielami lokalu, który znajduje się na szóstym piętrze od strony północnej budynku nr (...) przy ul. (...) w (...). Projektowany budynek nr (...) położony jest na północ od budynku nr (...). Z uwagi na wzajemne usytuowanie projektowanego budynku nr (...) i istniejącego budynku nr (...), z uwzględnieniem stron świata, organ I instancji stwierdził, że projektowany budynek nr 6 nie zacienia okien żadnego z lokali budynku nr (...) (w tym okien w lokalu nr (...)). Z tego względu Wojewoda uznał, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu, wnioskodawcy nie legitymują się indywidualnym interesem prawnym uprawniającym ich do złożenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosku o wznowienie postępowania.
Na postanowienie Wojewody (...) z (...) marca 2021 r. J. Tr.-K. oraz P. K. wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W wyniku rozpoznania tego zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: GINB) wydał opisane na wstępie postanowienie z (...) lipca 2021 r. uchylające w całości postanowienie z (...) marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia z (...) lipca 2021 r. GINB stwierdził w pierwszym rzędzie, że podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., co wynika z faktu, że w odpowiedzi na wniosek P. K. z (...) grudnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej, Prezydent Miasta (...) pismem z (...) grudnia 2019 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował wnioskodawcę, że postępowanie o sygnaturze (...), zostało zakończone wydaniem decyzji z (...) listopada 2018 r., nr (...), a ponadto, że ww. decyzja Prezydenta Miasta (...) została uchylona decyzją Wojewody (...) z (...) kwietnia 2019 r., znak: (...). Prezydent Miasta (...) przesłał wnioskodawcy również kopie ww. decyzji Wojewody (...) z (...) kwietnia 2019 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta (...) z (...) listopada 2018 r. Podanie w sprawie wznowienia zostało zaś wniesione w dniu 30 grudnia 2019 r.
Przechodząc do oceny, czy organ I instancji zasadnie uznał, że w stosunku do J. T. – K. i P. K. nie zaistniała w tej sprawie przyczyna wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., GINB przypomniał, że z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, iż badanie, czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej następuje po wznowieniu postępowania (po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia), a więc w drugiej fazie postępowania wznowieniowego (wyroki WSA w Warszawie z 26 lipca 2018 r., VII SA/Wa 1922/17; z 28 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 791/16). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędącą stroną skutkuje - zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyroki NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1475/20 oraz z 14 maja 2019 r., I OSK 1865/17). Stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga bowiem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a dopiero po jego wydaniu, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny. Badanie przesłanek wznowienia postępowania (tu: przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania narusza art. 149 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1196/20).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w związku z tym, że badanie przez organ wojewódzki przysługującego wnioskodawcom interesu prawnego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody (...) z (...)kwietnia 2019 r. na tym etapie postępowania było przedwczesne. Organ I instancji oceny, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniu, powinien dopiero dokonać po wznowieniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotowego postępowania. W ocenie GINB, wnioskodawcy spełnili bowiem kryteria formalne warunkujące wznowienie postępowania, tj. wskazali przesłankę na podstawie której żądają wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a ponadto złożyli podanie o wznowienie postępowania w terminie wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a. GINB pokreślił, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., II OSK 143/20), natomiast organ I instancji prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia położenia mieszkania wnioskodawców w budynku przy ul. (...) w (...). Z tego względu należało uznać, że kwestia posiadania przez skarżących interesu prawnego nie jest oczywista i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które mogło zostać dokonane dopiero po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.
W odniesieniu do treści art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 149 § 3 k.p.a., GINB uznał, że zaskarżone postanowienie z (...) marca 2021 r. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GINB zlecił organowi I instancji wznowić na wniosek J. T.- K. i P. K. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody (...) z 12 kwietnia 2019 r. i we wznowionym postępowaniu dokonać oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 149 § 2 k.p.a.).
Organ zaznaczył jednakże, że z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, iż objęta żądaniem wznowienia decyzja Wojewody (...) z (...) kwietnia 2019 r. stanowi przedmiot kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, organ administracji publicznej obowiązany będzie zawiesić postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17).
Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła (...) (dalej także jako: skarżący), zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że kwestia braku przymiotu strony J. T.-K. i P. K. nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dopiero po formalnym wznowieniu postępowania, a w konsekwencji uznanie, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił wznowienia postępowania, podczas gdy brak przymiotu strony wynikał w sposób oczywisty z samej treści podania, albowiem:
a) w dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. znak: (...) J. T.-K. i P. K. nie byli jeszcze właścicielami lokalu i członkami wspólnoty mieszkaniowej, w związku z czym nie mogli być stroną postępowania,
b) ww. uczestnicy nigdy nie zgłosili swojego akcesu do sprawy, co warunkuje udział członka wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym obok tej wspólnoty, wobec czego ich pominięcie przez organ nie może zostać ocenione jako wadliwe,
c) uczestnicy w sposób oczywisty nie wykazali interesu prawnego co do udziału w postępowaniu,
2) art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do argumentacji skarżącego podniesionej w odpowiedzi na zażalenie uczestników złożone od postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów, dla których organ przyjął, że kwestia braku posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś w kontekście wykazanego faktu nieprzysługiwania uczestnikom prawa własności lokalu w dacie uostatecznienia się zaskarżonej decyzji oraz niezgłoszenia przez nich akcesu do tej sprawy, podczas gdy postanowienie powinno zawierać uzasadnienie okoliczności faktycznych i prawnych, a także odnosić się do całości argumentacji podniesionej w toku postępowania przed organem.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe nie tylko z uwagi na przedstawioną w jego uzasadnieniu trafną argumentację wskazującą na oczywisty brak po stronie wnioskodawców przymiotu stron postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r., ale również z uwagi na fakt, iż należący do nich lokal znajduje się na południe od terenu inwestycji realizowanej przez skarżącego, w związku z czym nie jest możliwe jego zacienianie. Zdaniem skarżącej Spółki, kluczowe pozostaje to, że wnioskodawcy w ogóle nie mogli być stronami rzeczonego postępowania administracyjnego, gdyż:
1) w dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nie byli jeszcze właścicielami przedmiotowego lokalu i członkami wspólnoty mieszkaniowej, gdyż z przedłożonego wydruku odpowiadającego odpisowi aktualnemu księgi wieczystej nr (...)wynika jednoznacznie, że odrębna własność ich lokalu została ustanowiona dnia 17 maja 2019 r. Informacja tej treści znajduje się w dziale I-O, w rubryce wskazującej dokumenty będące podstawą wpisu, gdzie podano tę właśnie datę jako chwilę wpisu. W rubryce 0.2 okładki widnieje bowiem jednoznaczna informacja o tym, że "założenie księgi wieczystej [nastąpiło] w wyniku wyodrębnienia lokalu", co miało miejsce dnia 17 maja 2019 r. Wyżej wskazana okoliczność daty wyodrębnienia lokalu ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie prawne, bowiem odrębna własność lokalu powstaje dopiero z chwilą wpisu do księgi wieczystej, a wpis ten ma charakter konstytutywny, tj. prawotwórczy;
2) nie zgłosili swojego akcesu do sprawy w oparciu o indywidualny interes prawny, co warunkuje udział członka wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym obok tej wspólnoty,.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia wynikający z badania jedynie formalnoprawnych przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania, nie jest możliwa na tym etapie postępowania ocena merytorycznych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Kwestie te stanowić będą przedmiot badania na kolejnym etapie postępowania, tj. już po wznowieniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy jego wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia tego aktu, albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest zakwestionowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego możliwość wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sprawie z wniosku o wszczęcie tego postępowania złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach art. 145-145b k.p.a. Złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych w celu określenia dopuszczalności wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w fazie wstępnej postępowania w sprawie wznowienia, której elementem obligatoryjnym jest dokonanie przez organ kontroli wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania w ustawowym terminie jednego miesiąca. W przypadku powołania się na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Na gruncie tej sprawy organy prawidłowo przyjęły, że termin ten został zachowany z przyczyn szczegółowo opisanych w części sprawozdawczej uzasadnienia niniejszego wyroku, zweryfikowanych przez Sąd. Wniosek ten i ustalenia, w oparciu o które został on przyjęty, Sąd w całości akceptuje i podziela, przyjmując za własne. Jako że dochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, w ocenie Sądu, kwestia ta nie wymaga, by ponownie się do niej w sposób pogłębiony odnosić.
Oprócz zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, weryfikacji organów w kontrolowanym postępowaniu podlegało również to, czy opiera się on na ustawowej podstawie wznowienia. Przypomnieć należy, że odmowę wznowienia postępowania uzasadnia stwierdzenie, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny, niż wymieniona w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, zatem organ administracji nie może zatem odmówić wznowienia postępowania, powołując się na niezasadność przytoczonych w żądaniu podstaw do wznowienia (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, komentarz do art. 149 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. z powodu wystąpienia z takim żądaniem przez podmiot do tego nielegitymowany jest dopuszczalna wyłącznie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W innym przypadku ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danej osoby, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, prowadząc po jej negatywnym zweryfikowaniu do umorzenia wznowionego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) – i taki przypadek, zdaniem Sądu ma miejsce na gruncie tej sprawy. W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że równoważny wniosek dotyczący niedopuszczalności odmowy wznowienia odnieść trzeba również do tej szczególnej sytuacji, w której osoba, która nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, uznając się jednakże za jej stronę, która w tym postępowaniu została bez swojej winy pominięta, w oparciu o przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., żąda wznowienia wskazanego postępowania. W takim przypadku, gdy dochodzi do zbiegu kontroli przesłanki podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania z merytoryczną oceną zaistnienia przyczyny wznowienia, która jest dokonywana w świetle art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy o pozostawaniu stroną w sprawie bezwzględnie powinna nastąpić dopiero w drugiej fazie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. O przesądzeniu tego, czy przyczyna wznowienia wystąpiła, jak podaje strona, czy też wniosek ten jest nieuprawniony, wedle zasad, na których jest oparty kodeksowy model wznowienia postępowania w rozdziale 12 działu II k.p.a., organ rozstrzyga w fazie rozpoznawczej w formie decyzji administracyjnej (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) a nie postanowienia. Stanowisko takie, przyjęte m.in. w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 146/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela, podkreślając, że jest ono stanowiskiem obecnie dominującym w judykaturze (wyroki NSA z 27 marca 2001 r. sygn. I SA 2390/99; z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1509/17; z 10 maja 2018 r. sygn. II OSK 2912/17; z 19 maja 2017 r. sygn. II OSK 2411/15; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2214/16; z 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 933/14) oraz prezentowanym w piśmiennictwie (por. K. Sobielarski [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 431 i 542). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wyrażane w tym zakresie w orzecznictwie stanowisko, że odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów. Działania podejmowane w fazie między złożeniem wniosku o wznowienie postępowania a wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 k.p.a. mają charakter wewnętrzny i nie są czynnościami procesowymi. Wnioskodawca nie korzysta zatem w tej fazie przedprocesowej z gwarancji procesowych przewidzianych w przepisach k.p.a. Podmiot ten nie może między innymi wystąpić o przeprowadzenie określonych dowodów mających na celu wyjaśnienie jego statusu prawnego, co zasadniczo pozbawia go możliwości bronienia swoich interesów w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 11 października 2017 r. w sprawie II OSK 2541/16).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w tej sprawie nieuzasadnione było wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdyż w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania opierał się o przyczynę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadniony został wskazaniem, że wnioskodawcy zostali pominięci w postępowaniu zwyczajnym, to weryfikacja tego twierdzenia powinna była nastąpić po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Zważywszy zaś na przeprowadzone przez organ I instancji w odniesieniu do treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego postępowanie wyjaśniające w zakresie techniczno – prawnych aspektów oddziaływania inwestycji na prawa wnioskodawców poprzez analizę kwestii zacienienia, stwierdzić należało, że organ II instancji zasadnie uznał, iż brak przymiotu strony nie był oczywisty. Rozstrzygnięcie organu I instancji naruszało zatem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 149 § 2 i 3 oraz art. 151 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik spraw, w związku z czym zasadnie je organ II instancji uchylił wskazując na konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania po to, aby we wznowionym postępowaniu organ mógł dokonać oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wpływu na wynik sprawy nie mają kwestie poruszane przez skarżącą Spółkę w rozpatrywanej skardze. Stanowią one okoliczności, które nie były w tej sprawie przez organy rozważane, przy czym brak ich rozważenia przez GINB był o tyle uzasadniony, że kwestia, czy w dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. uczestnicy postępowania byli już właścicielami lokalu i członkami wspólnoty mieszkaniowej, w związku z czym mogli być stroną postępowania zwykłego, sprowadza się do ustalenia, czy rzeczywiście nie brali oni udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz czy brak uczestnictwa w tym postępowaniu nie został przez nich zawiniony. Zdaniem Sądu, tego rodzaju kwestia (czy uczestnicy postępowania w dacie wydania decyzji ostatecznej byli właścicielami lokalu) jest zagadnieniem podlegającym analizie przez organy po wznowieniu postępowania w ramach "postępowania co do przyczyn wznowienia", o którym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Czynności podejmowane na etapie postępowania co do przyczyn wznowienia mają charakter weryfikacyjny i punktem odniesienia dla nich są elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki miały w chwili wydania decyzji ostatecznej – w kształcie obiektywnym, który niekoniecznie znajdował pełne odzwierciedlenie w świadomości organu administracji i w zebranym przezeń materiale dowodowym (wyrok NSA z 20.01.2010 r., II OSK 39/09).
Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że Sąd z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia na obecnym etapie postępowania nie może tego rodzaju kwestii rozstrzygnąć, tj. ocenić na obecnym etapie postępowania, czy przyczyna wznowienia, na którą strona powołała się, w rzeczywistości w sprawie zaistniała. Tę kwestię może przesądzić wyłącznie organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Rację ma organ podnosząc, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., II OSK 143/20), zaś skarżący myli sie twierdząc, że są to kwestie wskazujące na to, iż wniosek o wznowienie postępowania został oparty o podstawę wznowienia, która w oczywisty sposób nie zachodzi. Sąd zauważa, że również w piśmiennictwie podkreśla się, że przyczyny podmiotowe mogą być jedynie wyjątkowo podstawą odmowy wznowienia, zaś w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie (podkreślenie Sądu) ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta jest przedmiotem ustaleń i oceny dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 149, pkt III. 3 oraz pkt I.4).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.