VII SA/Wa 2055/10

VII SA/Wa 2055/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1275/10 - Wyrok NSA z 2011-08-31
II OSK 1275/11 - Wyrok NSA z 2012-06-26
II SA/Gd 524/09 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2010-02-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 151 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B.K. i J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B.K. i J.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071ze. zm.) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 621/09, po wznowieniu na wniosek B. i J.K. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i G.P. pozwolenia na budowę torowiska do sortowania i transportu drewna, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...],[...] km 5, oraz stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r., nr [...], - w części dotyczącej działki nr ew. [...] km 5, a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r., nr [...],
- odmówił uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., znak: [...].
W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż ostateczną decyzją z dnia [...] października 2007r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r., w części dotyczącej działki nr [...], w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].
Na wniosek B. i J.K. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] października 2007r. Wnioskodawcy jako podstawę wznowienia postępowania wskazali przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 8 kpa.
Prowadząc postępowanie co do przyczyn wznowienia organ wskazał, że B. i J.K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007r., kończącej postępowanie nadzorcze, a także w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzja z dnia [...] listopada 2005r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę torowiska do sortowania i transportu drewna.
Analizując przymiot strony wnioskodawców w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ podkreślił, iż stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r.,Nr. 156., poz. 1118, ze zm.), stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt. 2 Prawo budowlane).
B. i J.K. są właścicielami działek o nr ew. [...] i [...]. Nieruchomości te nie graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której zrealizowana jest inwestycja, gdyż oddziela je działka nr ew. [...]. Z projektu budowlanego nadto wynika, że część torowiska położona najbliżej działki wnioskodawców znajduje się w odległości ok. 10 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 25 m od granicy działki nr ew. [...]. Powyższe ustalenia, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednoznacznie wskazują, że działki wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Organ podkreślił, że ewentualne oddziaływanie związane ze sposobem korzystania z torowiska nie ma wpływu na ocenę obszaru oddziaływania inwestycji.
Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.
Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wobec braku możliwości oceny wystapienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2007r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i J.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca
2010r.,
- utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010r.
W ocenie organu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył swoja argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit e Prawa budowlanego przez brak ochrony przed hałasem i drganiami organ wyjaśnił, iż pomiary wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] lutego 2009r., w porze dziennej na granicy terenu zakładu (na którym usytuowany jest sporny obiekt) i zabudowy mieszkaniowej w [...] przy ul [...], od strony ul. [...], nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Próby dokonania pomiarów w dniu 2 marca 2010r., nie zostały zrealizowane z powodu braku zgody B. i J.K., na wejście pracowników Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na teren ich posesji. W związku z kolejnymi skargami wnioskodawców Główny Inspektorat Ochrony Środowiska pismem z dnia 8 kwietnia 2010r. wystąpił o wskazanie dogodnego dla nich terminu przeprowadzenia kolejnych pomiarów, jednak B. i J.K. nie wskazali takiego terminu.
Także inne uciążliwości na które wskazali B. i J.K., tj. zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie gruntu i wód, pozostają poza oceną w niniejszym postępowaniu, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do ich rozpoznania. Także wskazanie na ryzyko wystąpienia pozostałych wymienionych zagrożeń, tj. powodzi, zalewania wodami opadowymi, osuwisk gruntu, lawin skalnych i śnieżnych oraz powstawania szkód spowodowanych działalnością górniczą - jest gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami w postaci dokumentów, np. ekspertyz. Tym samym powyższe zagrożenia jako czysto hipotetyczne, również nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu interesu prawnego, rozumianego jako indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i J.K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Decyzji zarzucili:
- naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżący jako właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z działką inwestora nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.
- nierozpoznanie istoty sprawy z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności nie ustalenie jaki jest obszar oddziaływania inwestycji i czy działki skarżących znajdują się na tym obszarze, co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.;
- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzili, że za strony postępowania należy uznać nie tylko właścicieli działek graniczących bezpośrednio z działką, na której realizowana jest inwestycja, ale również właścicieli działek nieposiadających wspólnej granicy lecz pozostających w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Dla ustalenia, czy skarżący legitymują się w niniejszym postępowaniu interesem prawnym organ winien był ustalić, czy inwestycja zrealizowana w sąsiedztwie ich działki ma wpływ na korzystanie z ich nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz czy nie ogranicza uprawnień właścicielskich określonych w Kodeksie Cywilnym.
Wywodząc swój interes prawny, skarżący powoływali się m.in. na art. 5 ust.1. Prawa budowlanego, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązujący w dacie ubiegania się o pozwolenie budowlane miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a także przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przepisy rozporządzenia z Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie o warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. § 11. 1., przepisy prawa ochrony środowiska. Skarżący wskazywali, że przede wszystkim w oparciu o powołane przepisy organ winien był ustalić obszar oddziaływania inwestycji.
Tymczasem organ nie odniósł się do wszystkich powołanych przepisów, a jedynie wybiórczo do niektórych, zawężając tym samym podjęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Taka interpretacja przepisów zdaniem skarżących, jest błędna i nieuprawniona. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., wydana we wznowionym postępowaniu, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r., w części dotyczącej działki nr [...] km 5.
Odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej organ uznał, iż brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa., gdyż nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania.
W niniejszej sprawie skarżący B. i J.K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., wskazując jako podstawę wznowienia przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 kpa.
W toku wznowieniowego postępowania organ analizując wskazane podstawy wznowienia przyjął, że skarżący nie posiadali przymiotu strony zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę torowiska do sortowania i transportu drewna, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Działki skarżących nr ew. [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z działka nr ew. [...] na której zrealizowano torowisko, a sama inwestycja oddalona jest od granicy działki skarżącego nr [...] o ok. 10 m i ok. 25m od granicy z działka nr [...]. Takie usytuowanie torowiska, przesądza zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o tym, że inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek skarżących, a tym samym nie znajdują się one w obszarze oddziaływania obiektu.
Stanowisko to jest , w ocenie Sądu , co najmniej przedwczesne.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604).
Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżący są właścicielami działek nr ew. [...] i [...]. Działki te nie graniczą bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której zrealizowano torowisko dla wózków do sortowania i transportowania drewna, jednakże ta okoliczność nie może stanowić wyłącznej przesłanki do przyjęcia braku po stronie skarżącej przymiotu strony, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z projektu zagospodarowania działki oraz wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego ( k- 15 i 16 akt adm.) tereny, na których znajdują się wymienione działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej nieuciążliwej, z ograniczoną uciążliwością oraz możliwością adaptacji istniejących zakładów znacząco oddziaływujących na środowisko – bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej – pod warunkiem, że ich działalności nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej.
Taki zapis planu oznacza, iż organ powinien dokonać wnikliwej analizy charakteru i zakresu oddziaływania na sąsiednie działki inwestycji polegającej na budowie torowiska do sortowania i transportu drewna.
Organ po wznowieniu postępowania analizy takiej nie przeprowadził ograniczając się do stwierdzenia, że nieruchomości należące do B. i J.K. oddzielone są od terenu inwestycji ( dz. nr [...]) działką nr [...].
Przypomnieć w związku z tym należy, że posiadanie przymiotu strony właściciela nieruchomości położonej " w obszarze oddziaływania obiektu"( a nie tylko bezpośrednio z nim graniczącej) jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego.
W niniejszej sprawie torowisko do sortowania i transportu drewna stanowiące jedno z urządzeń produkcyjnych tartaku oddalone jest od nieruchomości skarżących, w tym domu mieszkalnego, o ok. 10m. Organ zatem powinien ustalić czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie poprzestać na stwierdzeniu, że oddziela je od terenu inwestycji dz. nr [...].
Wskazać nadto należy, że wyrys i wypis planu wyznacza na wskazanym obszarze tereny zieleni izolacyjnej oznaczone symbolem 1ZJ- przy istniejącym zakładzie drzewnym. Z wyrysu planu wynika, że teren oznaczony symbolem 1ZJ zlokalizowany jest między innymi na działce nr [...] należącej do skarżącej. Także w tym wypadku obowiązkiem organu była analiza wskazanych wyżej dokumentów pod kątem ewentualnego posiadania przez skarżącą przymiotu strony, gdyż to na jej nieruchomości wyznaczono tereny zieleni izolacyjnej urządzanej w związku z istnieniem tartaku.
Podkreślić należy, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę prowadzone są w trybach nadzwyczajnych lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wskazać nadto należy, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to zdaniem Sądu wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania ( por. wyrok NSA z 29 września 2010r. II OSK 1481/09 Lex 668544).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.