VII SA/Wa 2045/21

VII SA/Wa 2045/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1908/22 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50a, 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. C.-G. i Z. C.-G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"’ "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.- ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020r., poz. 1333, dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania B. C. i Z. C. (dalej jako "inwestorzy", skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ I instancji", "[...] WINB") z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], nakazującej rozbiórkę wykonanej (pomimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych) części budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...] z garażem podziemnym przy ul. [...] w D. dz. nr [...] i [...], obręb [...], tj. pali betonowych wraz z wylewką betonową pod płytę fundamentową w terminie do 31 maja 2022 r., utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. i Z. C. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego – Hotelu [...] z garażem podziemnym przy ul. [...] w D. dz. nr [...] i [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania przedmiotowa inwestycja została uzgodniona z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] z uwagą dotyczącą zabezpieczenia wykopu. Uwaga ta została uzupełniona przez inwestora i uwzględniona w decyzji.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] zwrócił się do [...] WINB z wnioskiem wstrzymanie robót budowlanych przy ww. inwestycji prowadzonych z rażącym naruszeniem warunków pozwolenia na budowę oraz doprowadzenie terenu inwestycji do stanu z przepisami. W piśmie wskazano, że w wyniku robót wykonywanych w oparciu o ww. decyzję doszło do poważnych uszkodzeń umocnień na obszarze pasa technicznego. Wyjaśniono, że decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] października 2012 r. inwestorzy otrzymali zgodę na wykorzystanie pasa technicznego w innym celu niż ochrona brzegu, pod zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku hotelu [...] w D.. Zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej pas techniczny stanowiący strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Pas techniczny może być wykorzystany do innego celu niż określony w art. 36 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za zgodą Dyrektora Urzędu Morskiego, który jednocześnie określa warunki takiego korzystania. Dyrektor wskazał, że w wyżej przytoczonym postanowieniu uzgodnieniowym z dnia [...] stycznia 2013 r. zawarł uwagę zobowiązującą inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu (pkt 3.2.2. tom II, Konstrukcja) o zapisy "wskazujące kierunek rozwiązań technologiczno-materiałowych zabezpieczenia głębokości wykopów w istniejących gruntach wydmowych". Jednak inwestor w ramach prowadzenia robót budowlanych wykonał szerokoprzestrzenny wykop, czym naruszył upoważnienie udzielone ww. decyzją Dyrektora z dnia [...] października 2012 r., ale przede wszystkim dokonał rozległych zniszczeń na obszarze przyległej wydmy.
W dniu 18 listopada 2019 r. upoważnieni pracownicy [...] WINB przeprowadzili kontrolę budowy ww. budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...] . Z dokonanych czynności został sporządzony protokół nr [...]. Stwierdzono, że inwestor wykonał wykop o głębokości ok. 6 m z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunkami pozwolenia na budowę tj.:
1) bez wymaganej obudowy wykopu i projektu wykonawczego tej obudowy - wskazanych w punkcie 3.2.2 części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego - tom I! ..Konstrukcja",
2) bez zabezpieczenia terenu budowy i wykopów,
3) bez nadzoru inspektora nadzoru inwestorskiego w branży konstrukcyjno-budowlanej - do czego zobowiązuje decyzja o pozwoleniu na budowę,
4) wykonano na części dna wykopu, od strony plaży, palisadę drewnianą (o średnicy pali drewnianych ok. 10-20 cm), zabezpieczającą jedynie dno wykopu przed osypującym się gruntem wydmy, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach.
[...] WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], na podstawie art. 50 ust, 1 pkt 2 i 4 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b.:
• wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...], z powodu ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach,
• nałożył na inwestorów obowiązek:
a) ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności konstrukcyjno- budowlanej,
b) zabezpieczenia terenu budowy i wykopów przed dostępem osób postronnych,
c) przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, projektu wykonawczego obudowy wykopu, uwzględniającego odtworzenie naruszonych skarp wydmy, zaakceptowanego przez projektanta (posiadającego uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i legitymującego się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego) i uzgodnionego z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] i Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...].
Inwestorzy odebrali postanowienie w dniu [...] grudnia 2019 r. We wskazanym terminie tj. do 8 stycznia 2021 r. nie wywiązali się z nałożonych obowiązków. W dniu 8 stycznia 2020 r. złożyli pismo z dnia 3 stycznia 2020 r. , wnioskujące o wydłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem, do dnia 28 lutego 2020 r. W uzasadnieniu wniosku inwestorzy wskazali, że:
• nie udało mu się powołać inwestora nadzoru inwestorskiego - jest na etapie rozmów i wyboru inspektora.
• ustanowiony kierownik budowy zrezygnował z pełnienia obowiązków,
• po uzupełnieniu braków osobowych przystąpi do opracowania wymaganego projektu wykonawczego obudowy wykopu.
[...] WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił wydłużenia terminu wykonania ww. obowiązków
Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał inwestorom w terminie do 31 marca 2021 r. wykonanie obudowy wykopu w postaci tymczasowej wciskanej ścianki szczelnej o konstrukcji stalowej, na całej długości wykopu przekraczającego wysokość 2,0 m, od strony morza terytorialnego, zabezpieczającej wał wydmowy przed niekontrolowanym przemieszczeniem gruntu do wnętrza wykopu, na czas wykonywania fundamentów oraz ścian kondygnacji podziemnych zgodnie z rozwiązaniem projektowym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.
Wskazano, że uzupełnienie, o którym mowa w postanowieniu uzgodnieniowym z dnia [...] stycznia 2013 r. zawarte zostało w uzupełnionym punkcie "3.3.3. Zabezpieczenie wykopu" w części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego – tom II "Konstrukcja), w myśl którego cyt.: "(...) w ramach projektu budowlanego, założono wykonanie ścianek szczelnych metodą statyczną wciskania grodzic stalowych, rozpieranych w jednym poziomie, zabezpieczających wał wydmowy przed niekontrolowanym przemieszczaniem gruntu do wnętrza wykopu na czas wykonywania fundamentów i ścian kondygnacji podziemnych. Grodzice będą zainstalowane w gruncie wzdłuż projektowanych zewnętrznych ścian podziemnych. Ścianki wciskane będą wyciskarką hydrauliczną – metoda bezwibracyjna. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę generalny wykonawca obiektu jest zobowiązany do wykonania projektu wykonawczego obudowy wykopu. Projekt powinien opracować wyspecjalizowany wykonawca, uwzględniając parametry techniczne posiadanego sprzętu oraz procesy technologiczne (np. rodzaje złącz w stykach sekcji ściany szczelinowej, rodzaj stosowanej opinki, przekroje rozpór stalowych, rodzaje i konstrukcje kotew). Podane zabezpieczenie należy wykonać bezwzględnie przed przystąpieniem do wykopów pod budynek. (...)".
Organ wskazał, że wykonanie zabezpieczeń na części dna wykopu od strony plaży w postaci żerdzi drewnianych o średnicy ok. 10- 20 cm i wysokości ok. 1,5 m nie może zastąpić wymaganej zatwierdzonym projektem budowlanym ściany oporowej z grodzic stalowych, w celu zabezpieczenia skarpy o wysokości ponad 6 m. Wykonywanie wykopu i innych robót budowlanych bez przewidzianej w projekcie obudowy, powoduje i będzie powodować niekontrolowane osuwanie się skarp wydmy. Organ podkreślił, że ponieważ w trakcie kontroli stwierdzono wykonanie wykopu pod budowę, organ, pomimo niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem, wydaje decyzję nakazującą wykonanie obudowy wykopu, dając inwestorom możliwość kontynuacji robót.
Pouczono inwestora, że po wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdzi wykonanie obowiązku, i wyda decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Inwestorzy w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r. (wpływ do organu 21 stycznia 2020 r.) wskazali, że ustanowili inspektora nadzoru budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej K. Ż.. Jednocześnie poinformowali, że teren budowy został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych (załączono dokumentację zdjęciową) oraz przedstawili projekt wykonawczy obudowy wykopu.
W dniu 16 czerwca 2020 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej budowy, zrealizowanej na działce nr [...] i [...] obręb [...]. Spisano protokół nr [...] i stwierdzono, że:
• stwierdzono nowe obsunięcie się gruntu skarpy - piasku z wydmy, na palisadkę drewnianą, zlokalizowaną u podnóża wykopu, w wyniku czego część palisady została zasypana,
• na części palisadki drewnianej (u jej podnóża), ułożono w sposób swobodny na wytworzonym naturalnym stoku, elementy metalowe szalunków, które zostały częściowo zasypane . Elementy te nie stanowią żadnego zabezpieczenia skarpy,
• inwestor nie wykonał tymczasowej ścianki szczelnej o konstrukcji stalowej na całej długości wykonanego wykopu, od strony morza terytorialnego, nakazanej decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r.
W związku z powyższym [...] WINB, powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., wydał decyzję z dnia [...] lipca 2020 r.. znak: [...] nakazującą inwestorom zasypanie wykonanego wykopu tj. doprowadzenie terenu do stanu poprzedzającego rozpoczęcie prac budowlanych, związanych z budową budynku zamieszkania zbiorowego- Hotelu [...] z garażem podziemnym przy ul. [...] w D. w terminie do 31 maja 2021 r.
W dniu 23 lipca 2020 r. odwołali się od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2020 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. GINB decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2020 r.
W dniu 4 stycznia 2021 r. Dyrektor Urzędu Morski w [...] za pośrednictwem platformy ePUAP. pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. zawiadomił o pracach budowlanych związanych z budową Holelu [...] w D. na. W związku z powyższym w dniu 22 stycznia 2021 r. inspektorzy WINB przeprowadzili kontrolę budowy i sporządzili protokół nr [...]. Stwierdzono wykonanie robót budowlanych związanych z podbudową pod płytę fundamentową. W dniu 26 stycznia 2021 r. organ I instancji wysłał do inwestora zawiadomienie, że pomimo wstrzymania budowy prowadzone są roboty budowlane oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Inwestor w dniu 23 marca 2021 r. w tutejszym inspektoracie zapoznał się z aktami sprawy i oświadczył, że posiada pozwolenie na budowę i roboty budowlane nadal będą prowadzone. W dniu 30 kwietnia 2021 r. inspektorzy [...] WINB w towarzystwie inwestora Z. C. skontrolowali prowadzone prace budowlane i z kontroli sporządzono protokół nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że wykonano (pomimo wstrzymania) następujące roboty budowlane:
1) na powierzchni około 3 591 m2 (57 x 63 m) wykonano wylewkę betonową pod płytę fundamentową,
2) zgodnie z oświadczeniem inwestora Z. C., na ww. powierzchni wykonano zgodnie z opracowanym projektem wykonawczym palowanie pod płytę fundamentową w ilości około 330 sztuk pali betonowych o przekroju 50 cm i długości 12-15 m,
3) po całym obwodzie wykonanej wylewki betonowej ustawiono szalunki o wysokości 2,5 m (szalunek zewnętrznej płyty fundamentowej). Od strony północnej, południowej i zachodniej, w odległości 0,5m od szalunku wbito palisadę drewnianą z pali o średnicy do 15 cm,
4) od strony wejścia na budowę zasypano wykop na powierzchni około 676 m2 (26 x 26 m) i na wysokość około 5 m (do poziomu istniejącej ulicy [...]),
5) teren budowy od strony wejścia na plażę, od strony ul. [...], został ogrodzony w sposób ciągły (uniemożliwiający wejście osobom postronnym). Na wysokości istniejącej kładki spacerowej, ogrodzenie wykonano taśmami co umożliwia wejście na teren budowy osobom nieupoważnionym,
6) w dniu kontroli budowy, prace budowlane nie były wykonywane.
[...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], powołując się na art. 50a pkt 2 p.b., nakazał rozbiórkę wykonanej (pomimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych) części budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...] z garażem podziemnym przy ul. [...] w D. dz. nr [...] i [...], obręb [...], tj. pali betonowych wraz z wylewką betonową pod płytę fundamentową w terminie do 31 maja 2022 r.
Pismem z dnia 12 czerwca 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. C. i Z.C.. Wskazali na fakt bezprawnego zastosowania art. 50a pkt 2 p.b.. Podnieśli, że [...] WINB prowadził postępowanie administracyjne w oparciu o treść art. 50-51 p.b. W dniu [...] listopada 2019 r. wydał postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...] z garażem podziemnym. Postanowienie to kolejno zostało skonsumowane przez decyzje [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz z dnia [...] lipca 2020 r., które ostatecznie zakończyły postępowanie administracyjne.
Zdaniem skarżących decyzję na podstawie art. 50a pkt 2 p.b. organ nadzoru budowlanego jest władny wydać przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. , nie zaś odwrotnie. Organowi I instancji umknęło, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o postanowienie [...] WINB z dnia [...] listopada 2019 r. zostało ostatecznie zakończone decyzjami wydanymi w oparciu o art. 51 p.b. Skoro, zatem w niniejszej sytuacji brak w obrocie prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. a postanowienie z dnia [...]. Listopada 2019 r. zostało skonsumowane przez decyzje wydane w oparciu o art. 51 p.b., to [...] WINB nie miał prawnej możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 p.b.
Po rozpoznaniu odwołania skarżących, GINB decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, ze już w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2019 r. wykazano, że inwestor realizuje budowę Hotelu [...] w sposób niezgodny z wymaganiami określonymi w zatwierdzonym przez Wojewodę [...] projekcie budowlanym i z zagrożeniem bezpieczeństwa. W związku z powyższym organ I instancji wydał postanowienie wstrzymujące prace budowlane oraz nakazujące inwestorowi dopełnienie określonych obowiązków w celu ich zabezpieczenia. Niewywiązanie się przez inwestora z wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. skutkowało wydaniem decyzji z [...] lipca 2020 r. nakazującej zasypanie wykopu.
Zdaniem GINB W związku z niewykonaniem obowiązków, nakaz wstrzymania robót nadal obowiązywał. Jak bowiem wskazano wyżej, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia jedynie wówczas, gdy nie zostanie wydana decyzja, której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Mimo to, kontrole przeprowadzone w dniach 22 stycznia 2021 r. oraz 15 kwietnia 2021 r. wykazały, że inwestor nadal realizuje budowę pomimo wstrzymania robót budowlanych w sposób niezgodny z wymaganiami określonymi w pozwoleniu na budowę, a także w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska.
Zdaniem GINB normy wynikające z art. 50, art. 50a i art. 51 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że mają one skutecznie zapewnić realizację ze strony inwestora obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązuje pomimo wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, aż do czasu wywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych decyzją kończącą postępowanie naprawcze. Sankcją za niestosowanie się do nich musi być orzeczenie oparte na art. 50a p.b.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli B.C. i Z.C.. Zaskarżonej decyzji postawili zarzuty:
- naruszenia art. 50a pkt 2 p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia,
- naruszenia art. 7 i 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności sprawy został wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji,
- naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego; oparcie rozstrzygnięcia na domysłach i przypuszczeniach.
- naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu,
- naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.. winien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ I instancji w całości.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.b. kończy postępowanie naprawcze. Skoro postępowanie naprawcze zostało ostatecznie zakończone, poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. - a postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. zostało skonsumowane - to [...] WINB utracił prawną możliwość wdrożenia sankcji, o których mowa w art. 50a pkt 2 p.b.
Ponadto skarżący postawili zarzut, że organ nie dowiódł, czy w ogóle inwestor wykonywał roboty budowlane na terenie objętym inwestycją. Już podczas pierwszej kontroli w dniu 18 listopada 2019 r. organ wojewódzki ustalił między innymi, iż na terenie działek nr [...] i [...] wykonano roboty budowlane do palowania pod płytę fundamentową w postaci drogi technologicznej, ustawiono palownicę, wbito pale, a także wytyczono budynek. Kolejne kontrole wykazywały, iż inwestor nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Organy nie wykazały w sposób niebudzący żadnych wątpliwości kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, a nadto czy w ogóle były wykonywane jakieś roboty budowlane. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 16 września 2020 r. inwestor nie wykonał żadnych robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji nie naruszyli przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], nakazującą rozbiórkę wykonanej (pomimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych) części budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...] z garażem podziemnym przy ul. [...] w D. dz. nr [...] i [...], obręb [...], tj. pali betonowych wraz z wylewką betonową pod płytę fundamentową w terminie do 31 maja 2022 r.
Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 50a pkt 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w danie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie).
Wskazać jednakże należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Stosownie do ust. 4 omawianego artykułu, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.
Zgodnie z art. 50a p.b. właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych .warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy co do zasady nie jest kwestionowany i nie budzi też wątpliwości. Bezsporne jest, że powodem wszczęcia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie była okoliczność, że inwestorzy realizują budowę Hotelu [...] w sposób niezgodny z wymaganiami określonymi w zatwierdzonym przez Wojewodę [...] projekcie budowlanym i z zagrożeniem bezpieczeństwa. Dlatego też [...] WINB wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...], wstrzymujące prace budowlane oraz nakazujące inwestorowi dopełnienie określonych obowiązków w celu ich zabezpieczenia. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał inwestorom w terminie do 31 marca 2021 r. wykonanie obudowy wykopu w postaci tymczasowej wciskanej ścianki szczelnej o konstrukcji stalowej, na całej długości wykopu przekraczającego wysokość 2,0 m, od strony morza terytorialnego, zabezpieczającej wał wydmowy przed niekontrolowanym przemieszczeniem gruntu do wnętrza wykopu, na czas wykonywania fundamentów oraz ścian kondygnacji podziemnych zgodnie z rozwiązaniem projektowym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.. Niewywiązanie się przez inwestora z wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...]. wydanej w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b., nakazującą inwestorom zasypanie wykonanego wykopu tj. doprowadzenie terenu do stanu poprzedzającego rozpoczęcie prac budowlanych, związanych z budową budynku zamieszkania zbiorowego- Hotelu [...]. Od tej decyzji odwołali się skarżący. GINB decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący nie złożyli skargi na powyższe rozstrzygnięcie.
Podkreślenia wymaga, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował, że nie wykonał wymaganej ścianki szczelnej, do której wykonania był zobowiązany zatwierdzonym projektem budowlanym, a także późniejszą decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r.
Natomiast prawidłowo organy ustaliły, na skutek kontroli przeprowadzonych w dniach 22 stycznia 2021 r. oraz 15 kwietnia 2021 r., skarżący wykonywali roboty budowlane związane z podbudową pod płytę fundamentową na części obiektu, wykonanie robót palowych oraz na części obiektu podbudowy pod płytę fundamentową. Wykonano wylewkę betonową pod płytę fundamentową, wykonano palowanie pod płytę fundamentową, zamontowano szalowanie pionowe. Roboty te nie miały na celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ani nie stanowiły wykonania robót zabezpieczających. Podkreślić, że roboty te wykonane zostały w czasie, gdy na skarżących ciążył – całkowicie prze nich zignorowany - wynikający z decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymanej w mocy przez decyzję GINB dnia [...] września 2020 r., znak: [...] – obowiązek zasypania wykonanego wykopu tj. doprowadzenie terenu do stanu poprzedzającego rozpoczęcie prac budowlanych, związanych z budową budynku.
W ocenie Sądu warunkiem wydania decyzji na postawie art. 50a p.b. jest stwierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W przeciwieństwie jednak do decyzji podejmowanej na postawie art. 51 ust. 1 p.b., możliwość wydania decyzji na podstawie art. 50a nie jest ograniczona terminem dwumiesięcznym., bowiem norma zawarta w art. 51a nie zawiera takiego ograniczenia. Ograniczenia takiego nie można też wywodzić z treści art. 50 ust. 4 p.b., gdyż przepis ten dotyczy okresu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podjętego na postawie art. 50 ust. 1, nie zaś ograniczenia czasowego możliwości wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 p.b. Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie naprawczej decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Natomiast bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 p.b. i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2009r.).
Zdaniem Sądu zakaz prowadzenia robót budowlanych wynikający z postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust 1p.b., utrzymuje się w okresie przekraczającym dwa miesiące wówczas, kiedy zachodzi potrzeba kontynuowania postępowania naprawczego, a więc jest wydawana decyzja zobowiązująca inwestora do podjęcia określonych robót lub działań mających doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem. Tylko taka decyzja, stosownie do przepisu art. 50 ust. 4, powoduje "wydłużenie" ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Słusznie organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych obowiązuje pomimo wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego, aż do czasu wywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych decyzją kończącą postępowanie naprawcze. Sankcją za niestosowanie się do nich musi być orzeczenie oparte na art. 50a Prawa budowlanego. Ma rację GINB, że przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, że inwestor świadomie ignorujący rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego byłby w lepszej sytuacji niż stosujący się do postanowień - nakładane obowiązki miałyby (szczególnie w rozpatrywanej sprawie, tj. dotyczącej obiektu w trakcie budowy realizowanej niezgodne z przepisami) de facto charakter iluzoryczny, gdyż traciłyby one sens wraz z postępami samej budowy.
Reasumując wskazać należy, że w niniejszej sprawie wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymanej w mocy przez decyzję GINB dnia [...] września 2020 r., nakazującą inwestorom zasypanie wykonanego wykopu tj. doprowadzenie terenu do stanu poprzedzającego rozpoczęcie prac budowlanych, związanych z budową budynku zamieszkania zbiorowego- Hotelu [...], nie uniemożliwiało wydanie w trybie art. 50a pkt 2 p.b. rozstrzygnięć kontrolowanych przez Sąd, albowiem inwestorzy nie wykonali ww. decyzji, całkowicie ją ignorując, nie wywiązując się obowiązków nałożonych decyzją kończącą postępowanie naprawcze. Wręcz przeciwnie, z premedytacją kontynuowali budowę. Dlatego zarzuty skarżących są bezzasadne.
Tytułem dopełnienia argumentacji Sądu należy dodać, że wbrew zarzutom formułowanym w rozpatrywanej skardze nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. W szczególności w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 7a § 1, art. 81a § 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i został oceniony i uwzględniony w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.