VII SA/Wa 204/21

VII SA/Wa 204/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 330/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-26
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 868
art. 156 i  art. 161
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz J. G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]) o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą o mocy do 0,5MW na działce nr [...], obręb nr [...], gmina [...].
Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z 3 lipca 2020 r., na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 158 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, ze zm.), dalej jako: P.g.g., Minister Środowiska postanowieniem z 16 lipca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą o mocy do 0,5MW na opisanej powyżej działce. Organ wskazał, że zgodnie z art. 158 P.g.g., do właściwych organów administracji geologicznej należy podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do stosowania ustawy. Na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 1 tej ustawy do ministra właściwego do spraw środowiska należą sprawy związane z dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą, określonych w art. 10 ust. 1 P.g.g., w szczególności węgla brunatnego. Organ przy[pomniał, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych oraz nieudokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który mógłby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację. W ocenie organu, trwała zabudowa działki [...] uniemożliwi przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...]"[...] o znaczeniu strategicznym, udokumentowanego wstępnie w kategorii D o zasobach ok. 2 mld ton na niewielkiej głębokości. Zdaniem organu, takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co z kolei uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Z tych względów organ stwierdził, że planowana inwestycja narusza zasadę ochrony złóż kopalin przeznaczonych do eksploatacji odkrywkowej i w konsekwencji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
J. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] lipca 2020 r., żądając jego uchylenia w całości i uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
W wyniku rozpoznania tego wniosku, zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Ministra Środowiska z [...] lipca 2020 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien także zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, co w świetle art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020, poz. 1219), dalej: p.o.ś. polega m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 .po.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Minister przyjął, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, nie tylko jako eksploatację (wydobycie złoża z kopaliny), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.
W ocenie Ministra, planowana zabudowa działki nr [...] stanowić będzie przeszkodę do trwałego pozbawienia dostępu do eksploatacji złoża brunatnego "[...]"[...] o znaczeniu strategicznym dla państwa. Istotne w sprawie jest także to, że działka nr [...] położona jest poza terenem zabudowanym, co obecnie umożliwia bezkonfliktowe zabezpieczenie dostępu do przedmiotowego złoża.
Organ ustalił, że z karty informacji złoża kopaliny uzyskanej z systemu Gospodarki i Ochrony Bogactw Naturalnych "[...]" wynika, że parametry jakościowe złoża węgla brunatnego "[...]"[...] kwalifikują je w przyszłości do eksploatacji.
W tym stanie rzeczy Minister uznał, przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. został zastosowany przez organ I instancji prawidłowo.
W skardze wniesionej przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z 17 listopada 2020 r. postanowienie to skarżący zaskarżył w całości zarzucając wydanie go z naruszeniem:
- art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja jest trwałą zabudową, podczas gdy zabudowy kontenerowej, centralnej sterowni, zespołu uzdatniania i awaryjnego spalania biogazu, siłowni kondygnacyjnej oraz stacji transformatorowej nie można uznać za trwałą zabudowę z uwagi, iż nie są to budowle połączone trwale z gruntem, ponieważ istnieje możliwość przeniesienia ich w inne miejsce;
- art. 95 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zobowiązuje w każdym przypadku do ograniczenia praw właścicielskich obywatela w przypadku wystąpienia interesu państwowego, podczas gdy wypracowana linia orzecznicza w tym zakresie wskazuje na to, że przepis nie oznacza obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny oraz nakazuje wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny, czego organ nie uczynił;
- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie własności przez działania organów administracji publicznej, którym obywatel musi się podporządkować;
- art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją, na którym występują złoża kopalin;
- art. 7 k.p.a. poprzez działanie bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Środowiska z [...] lipca 2020 r. w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 11 października 2021 r. (data wpływu do Sądu: 19 października 2021 r.) pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o cofnięciu skargi na podstawie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Skarżący wyjaśnił, że rozstrzygnięcie sprawy wszczętej jego skargą stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Na gruncie tej sprawy wystąpiła przesłanka wyłączająca skuteczność cofnięcia skargi, o której stanowi art. 60 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowka z [...] lipca 2020 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności z przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na wstępie przypomnieć należy, że przepis art. 19 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej przestrzeganie z urzędu swojej właściwości podlega zastosowaniu także w postępowaniu uzgodnieniowym. Przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z czym ich naruszenie nie może być konwalidowane i świetle treści art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego.
W niniejszej sprawie przedmiotem adresowanego do Ministra Środowiska wniosku Wójta Gminy [...] był projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wraz z niezbędną infrastrukturą o mocy do 0,5MW. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., projekt tej decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin z uwagi na to, że na terenie działki inwestycyjnej znajdują się złoża węgla brunatnego "[...]" zakwalifikowane w przyszłości do eksploatacji.
W ocenie Sądu, Minister Klimatu i Środowiska nieprawidłowo przyjął, że jest on w tej sprawie właściwym organem administracji geologicznej. W świetle art. 156 ust. 1 P.g.g., organami administracji geologicznej są: 1) minister właściwy do spraw środowiska; 2) marszałkowie województw; 3) starostowie. Właściwość rzeczową poszczególnych organów administracji geologicznej określa art. 161 P.g.g. przyjmując, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 P.g.g.). Odpowiada to zauważeniu przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu, że art. 61 ust. 1 P.g.g. wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka województwa jako organu pierwszej instancji, o ile ustawa nie przekazuje kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi.
Należy stwierdzić, że wyjątki od tej zasady przewidują przepisy art. 161 ust. 2-4 P.g.g. W szczególności, zgodnie z art. 161 ust. 3 i 4 P.g.g., do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą wyszczególnione w tych przepisach sprawy, wśród których nie mieści się jednak kompetencja do dokonywania uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w art. 161 ust. 3 pkt 1-10 P.g.g., a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów. W świetle brzmienia wskazanych wyżej przepisów, minister ten nie jest jednak organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Stanowisko takie, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2021 r. w sprawie II OSK 3266/19, skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Wskazane regulacje nie dają bowiem podstaw do przyjęcia, że skoro minister jest organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 P.g.g., w tym m. in. złoża węgla brunatnego, to będzie on również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli określona inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża kopaliny. Uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 P.g.g. powinno być stosowane ściśle.. W sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazują określonych kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Przepisy art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 P.g.g. wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 P.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa, przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Kompetencji organu nie można rozszerzać, a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 P.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie właściwy marszałek województwa. Podobne zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjni w wyroku z 22 czerwca 2021 r. II OSK 28/21.
Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był uznać, że objęte skargą postanowienia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a stwierdzony stopień ich wadliwości nie pozwalał uznać skuteczności cofnięcia przez skarżącego skargi i wymagał wyeliminowania tych postanowień z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z art. 119 pkt 1 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z 119 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.