VII SA/Wa 2026/22

VII SA/Wa 2026/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Renata Nawrot /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 49a ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A K na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 lipca 2022 r. znak: PR10.8011.28.2022.3.DUR w przedmiocie zwrotu opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. znak: WF-III.3152.66.2021; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej A K kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję Ministra Finansów z 19 lipca 2022 r., znak: PR10.8011.28.2022.3.DUR, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 grudnia 2021 r., znak: WF-III.3152.66.2021, o odmowie zwrotu opłaty legalizacyjnej.
Stan faktyczno-prawny sprawy przedstawia się następująco:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., znak: [...] wstrzymał roboty budowlane A.K. (dalej: inwestor, strona, skarżąca), polegające na budowie obiektu budowlanego dobudowywanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanego bez wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę; nakazał zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora obowiązek złożenia dokumentów związanych
z budową obiektu budowlanego na ww. działkach. Następnie PINB wydał postanowienie z [...] października 2010 r., znak: [...], o ustaleniu dla przedmiotowej inwestycji opłaty legalizacyjnej w wysokości 150.000 zł, która została uiszczona 25 października 2010 r.
Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] PINB zatwierdził inwestorowi projekt budowlany pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny w K. przy ul. [...] działki nr [...], [...] obr. [...]", udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: MWINB) decyzją z 2 czerwca 2011 r., znak: WOA.7721.219.2011.MPUS, uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
PINB decyzją z [...] lutego 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.), ponownie zatwierdził ww. projekt budowlany i orzekł tożsamo jak w decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Jednak MWINB decyzją z 13 lipca 2012 r. nr 440/2012, działając na podstawie art. 49 ust. 4 P.b., uchylił w całości
w postępowaniu odwoławczym zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z [...] lutego 2012 r.
i orzekł wobec inwestora na podstawie art. 50a ust. 1 P.b. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na projekcie jako "segment III", dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]przy ul. [...] w K., na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...], którego budowę kontynuowano, pomimo jej wstrzymania postanowieniem PINB z [...] stycznia 2010 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.
Po rozpatrzeniu skargi strony na ww. decyzję MWINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/12 oddalił skargę. Skarga kasacyjna od tego wyroku została z kolei oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 787/13.
Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla M.Sp.J. (dalej: następca prawny, nowy inwestor) pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...].
W konsekwencji PINB wobec ww. nowego inwestora wszczął postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją MWINB nr 440/2012 z 13 lipca 2012 r., doręczając tytuł wykonawczy z [...]marca 2017 r., nr [...]. Następnie PINB postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] uznał zarzuty nowego inwestora za nieuzasadnione, a MWINB postanowieniem z 31 października 2017 r. nr 1066/2017 utrzymał w mocy postanowienie PINB.
Wskutek złożonej przez następcę prawnego skargi WSA w Krakowie wyrokiem
z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 60/18, uchylił zaskarżone ww. postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB, zaś NSA wyrokiem z 29 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1716/18 oddalił skargę kasacyjną MWINB.
PINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem nr [...] z [...] września 2020 r. uznał zarzuty wniesione przez nowego inwestora za uzasadnione
i umorzył postępowanie egzekucyjne w całości. Z wyjaśnień nowego inwestora wynikało, że w okresie od 12 października 2015 r. do 30 listopada 2015 r. doszło do rozbiórki obiektu objętego nakazem rozbiórki z egzekwowanej decyzji, a następnie na podstawie pozwolenia na budowę - do ponownej budowy. PINB dopuścił dowód z opinii zespołu ekspertów z P. na okoliczność ustalenia okresu wykonania istniejącego budynku mieszkalnego. Po przeprowadzonej analizie dokumentacji technicznej, oględzinach oraz badaniach laboratoryjnych próbek betonu nie udało się jednak jednoznacznie stwierdzić, w jakim okresie wykonano konstrukcję obecnie istniejącego budynku. Opinia nie dała odpowiedzi na pytanie, czy doszło do rozbiórki. PINB uznał więc, że materiał dowodowy nie pozwala na zaprzeczenie, że doszło do dobrowolnej rozbiórki w 2015 r. oraz wybudowania przez nowego inwestora w tym samym miejscu budynku w oparciu o pozwolenie na budowę. Dlatego uznano, że rozbiórka budynku orzeczona decyzją MWINB z 13 lipca 2012 r. na podstawie art. 50a ust. 1 P.b. została wykonana.
Pismem z 7 lipca 2021 r. inwestor wezwał Wojewodę Małopolskiego do zwrotu opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB z [...] października 2010 r., znak: [...], w wysokości 150.000 zł wraz z odsetkami. Strona wskazała, że wobec wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., którego realizację rozpoczęto bez pozwolenia na budowę (rozbiórka orzeczona decyzją MWINB nr 440/2012 z 13 lipca 2012 r.), żąda zwrotu opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49a ust. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.).
Decyzją z 9 grudnia 2021 r., znak: WF-III.3152.66.2021, Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 49a P.b.
w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej: ustawa nowelizująca) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stronie zwrotu kwoty 150.000 zł, wpłaconej 25 października 2010 r. do budżetu państwa, tj. na rachunek bankowy Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydział Finansów i Budżetu, z tytułu opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem PINB z [...] października 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, w tym element stwierdzenia wykonania rozbiórki, został ukształtowany przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 19 września 2020 r. Jako datę stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania rozbiórki legalizacyjnej należy bowiem przyjąć datę postanowienia o umorzeniu egzekucji, tj. [...] września 2020 r.
Zatem z treści wskazywanego przez stronę art. 49a ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji wynika, że w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4, i wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi w terminie 30 dni od daty stwierdzenia rozbiórki. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 4 P.b., do którego jest odwołanie w art. 49a ust. 1, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję
o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany oraz zezwala na wznowienie robót.
Z kolei art. 48 ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed ostatniej nowelizacji stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę /bez wymaganego zgłoszenia.
Organ I instancji powołał również treść art. 50a ust. 1 P.b., z którego wynika, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:
1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;
2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
Analizując treść art. 49a ust. 1 P.b., stanowiący podstawę do zwrotu opłaty legalizacyjnej, Wojewoda zauważył, że przepis ten nie odwoływał się do art. 50a ust.1 P.b., na podstawie którego została wydana decyzja o rozbiórce, w przypadku gdy inwestor wykonywał roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie PINB uznał bowiem, że zachodzą przesłanki
z art. 48 ust. 2 P.b. umożliwiające legalizację samowoli budowlanej w K., przy ul. [...]. Była ona więc dopuszczalna i możliwa, natomiast orzeczona rozbiórka była jedynie konsekwencją niezastosowania się inwestora do nakazu wstrzymania robót budowlanych (art. 50a ust. 1 P.b.), po stwierdzeniu samowoli, a przed wydaniem decyzji legalizacyjnej.
Z literalnego brzmienia przepisu art. 49a ust. 1 P.b. wynika więc, że uiszczona przez inwestora opłata legalizacyjna nie podlega zwrotowi, ponieważ w postępowaniu odwoławczym MWINB wydał decyzję rozbiórkową z 13 lipca 2012 r. na podstawie art. 50a ust. 1 P.b., a nie na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., do którego jest odwołanie w art. 49a ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Poza tym organ I instancji odstąpił od obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a., tj. wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem, ponieważ o decyzji odmownej zwrotu opłaty legalizacyjnej zadecydował wyżej opisany stan prawny, niezależny od strony i jej aktywności dowodowej.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając rażące naruszenie przez Wojewodę art. 49a ust. 1 w związku z art. 50a pkt 1 P.b. (per analogiam z art. 48 ust. 1 P.b.) w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Podniosła, że Skarb Państwa nie ma prawa zatrzymać dla siebie opłaty legalizacyjnej
z powołaniem się na rzekomy brak podstawy prawnej do dokonania zwrotu. Opłata legalizacyjna ma bowiem charakter dobrowolny, a jej wpłacenie warunkowało zalegalizowanie samowoli budowlanej. Jeśli więc budynek został rozebrany
w następstwie orzeczonego (mimo uiszczenia opłaty legalizacyjnej) nakazu rozbiórki, to tym samym odpadła podstawa jej uiszczenia. Opłata winna być więc zwrócona jako nienależna. Strona wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, orzeczenie o stwierdzeniu nadpłaty i zwrot na jej rzecz opłaty legalizacyjnej w kwocie 150.000 zł.
Decyzją z 19 lipca 2022 r., znak: PR10.8011.28.2022.3.DUR, Minister Finansów (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49a P.b. w związku z art. 25 ustawy nowelizującej , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy
w ujęciu historycznym, wskazał, że zgadza się z dokonaną przez Wojewodę kwalifikacją żądania strony i uznaje za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podniósł, że przepis art. 49a ust. 1 P.b. nie pozostawia wątpliwości co do okoliczności, będących podstawą do zwrotu opłaty legalizacyjnej. Są to występujące łącznie:
1) uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji organu nadzoru budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona, wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 oraz
2) wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia, wydanej na podstawie art. 48 ust. 1.
Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja MWINB z 13 lipca 2012 r. nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego została wydana na podstawie art. 50a pkt 1 P.b., a nie na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., ponieważ organ nadzoru budowlanego stwierdził nierespektowanie przez inwestora postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego w toku procedury legalizacyjnej, i stwierdził kontynuowanie budowy, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Minister uznał więc, że
w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstawy prawnej do orzeczenia zwrotu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Skoro bowiem przepisy P.b. wyraźnie określają, w jakich sytuacjach faktycznych organ nadzoru budowlanego orzeka o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, to także obowiązek zwrotu zapłaconej opłaty musi wynikać z konkretnego przepisu tej ustawy i musi być wyraźnie wskazany. Nie może być domniemany, czy wynikać z analogii. Wykładnia przepisu art. 49a ust. 1 P.b. prezentowana przez skarżącą w odwołaniu nie znalazła akceptacji Ministra, ponieważ nie mieści się w regułach wykładni językowej.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że z ogólnych zasad stosowania wykładni wynika, że przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, tzn. w pierwszej kolejności należy przepisom prawa nadać sens wynikający z ich dosłownego brzmienia. Wykładnia językowa polega na ustaleniu znaczenia i zakresu przepisu prawnego
z uwzględnieniem języka, za pomocą którego został dany przepis sformułowany. Dopiero w sytuacji, gdy wykładnia literalna okaże się niewystarczająca, poszukujemy znaczenia przepisu ustalonego w oparciu o inne pozajęzykowe rodzaje wykładni. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia literalna powołanych przepisów P.b. pozwala na ustalenie, zrozumienie i zastosowanie przepisu o zwrocie opłaty legalizacyjnej, bez potrzeby posiłkowania się innymi rodzajami wykładni.
Jednocześnie Minister, mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej (w tym jej dobrowolność), a także okoliczność, że stanowi ona jeden z elementów procesu legalizacji samowoli budowlanej, dopuszczonej przez ustawodawcę jako alternatywę rozbiórki obiektu budowlanego (wybudowanego albo będącego w budowie - bez pozwolenia na budowę), wskazał na możliwość dochodzenia zwrotu zapłaconej opłaty legalizacyjnej na drodze postępowania cywilnego w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny. W sytuacji bowiem, gdy nie doszło do legalizacji nielegalnie budowanego budynku mieszkalnego, a opłata legalizacyjna, która była jednym z elementów tej legalizacji, została zapłacona, należy rozważyć, czy zapłacona opłata nie stała się nienależnym świadczeniem w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego.
Od decyzji Ministra strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1) art. 49a ust. 1 w związku z art. 50a pkt 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. w związku z art. 25 ustawy nowelizującej oraz art. 84
i art. 217 Konstytucji RP poprzez bezpodstawną odmowę zwrotu na rzecz skarżącej uiszczonej przez nią opłaty legalizacyjnej w sytuacji, w której ostatecznie nie doszło do legalizacji obiektu budowlanego, której opłata ta dotyczyła. Organ odwoławczy wadliwie – z naruszeniem prawa materialnego - przyjął, że w analizowanym przypadku nie ma podstawy prawnej do zwrotu na drodze administracyjnej opłaty legalizacyjnej - jako nienależnej, pomimo ustalenia, że odpadła podstawa jej uiszczenia w następstwie stwierdzenia, że obiekt budowlany (budynek) został rozebrany w wykonaniu orzeczonego nakazu rozbiórki;
2) art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138
§ 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 1 pkt 1 w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 410 Kodeksu cywilnego poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów
o właściwości lub bez podstawy prawnej, tj. rozstrzygającej sprawę nienależącą do postępowania administracyjnego. To kwalifikowane uchybienie stanowi następstwo bezrefleksyjnego zaakceptowania przez organ odwoławczy błędnego merytorycznie i formalnie rozstrzygnięcia Wojewody o odmowie zwrotu opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy błędnie wydał w odniesieniu do żądania skarżącej powtórne rozstrzygnięcie negatywne co do istoty (merytoryczne) w sytuacji,
w której sam jednocześnie stwierdził, że żądanie skarżącej o zwrot opłaty legalizacyjnej - z uwagi na brak podstawy prawnej do rozpoznania go
w ramach postępowania jurysdykcyjnego - nie jest sprawą administracyjną, albowiem powinno podlegać rozpoznaniu przez sąd powszechny jako roszczenie o zwrot świadczenia nienależnego w trybie przepisu art. 410 Kodeksu cywilnego. Skoro więc organ odwoławczy uznał w toku już wszczętego postępowania, że nie jest organem właściwym w sprawie,
a stronie przysługuje wyłącznie droga sądowa, to winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, a nie orzekać co do meritum o bezzasadności żądania strony.
W konsekwencji powyższych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra, względnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.
z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazanych.
Skarżąca w przedmiotowej sprawie wniosła o zwrot uiszczonej w dniu 25 października 2010 r. opłaty legalizacyjnej, nałożonej w wysokości 150.000 zł postanowieniem PINB z [...] października 2010 r., zgodnie z art. 49a ust. 1 P.b.
w ówczesnym brzmieniu. Uiszczenie ww. opłaty legalizacyjnej było warunkiem legalizacji przez PINB samowoli budowlanej w postaci budowy obiektu dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Opłata legalizacyjna jest opłatą dobrowolną, a nie środkiem represyjnym, opłatą celową, która ma służyć możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej; ustalenie jej wysokości następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jeśli więc nie ma możliwości legalizacji, to oznacza, że świadczenie to utraciło swój cel. Przepis art. 49a ust. 1 P.b. reguluje problematykę zwrotu takiej opłaty w sytuacji, gdy ostatecznie w sprawie legalizacji zapadło rozstrzygnięcie negatywne. Jak wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może odmiennie niż organ
I instancji rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Także decyzja legalizacyjna wydana na podstawie art. 49 ust. 4 P.b. przez organ I instancji może być na skutek odwołania uchylona i nakazana rozbiórka obiektu, będącego przedmiotem legalizacji.
Spór w sprawie odnosi się do interpretacji przepisu art. 49a ust. 1 P.b.
(w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r.), z którego wynika, że opłata legalizacyjna podlega zwrotowi w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 P.b. i wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. – w terminie 30 dni od daty stwierdzenia rozbiórki. Jeżeli więc decyzja wydana w trybie art. 49 ust. 4 P.b. zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a w jej miejsce zostanie wydana decyzja na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., która jest ostateczna, to zachodzi wówczas podstawa do zwrotu uiszczonej przez inwestora opłaty legalizacyjnej w powyższym terminie od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.
Organy orzekające obu instancji uznały, że skarżąca nie może powoływać się na art. 49a ust. 1 P.b. jako podstawę zwrotu uiszczonej opłaty legalizacyjnej, ponieważ MWINB decyzją z 13 lipca 2012 r. wydaną w postępowaniu odwoławczym uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2012 r. o legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 P.b., ale rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego orzekł na podstawie art. 50a pkt 1 P.b. (na skutek niezastosowania się inwestora do nakazu wstrzymania robót budowlanych), a nie art. 48 ust. 1 P.b. (brak podstaw do wydania decyzji legalizacyjnej).
Zdaniem Sądu przepis art. 49a ust. 1 P.b. jest wystarczająco precyzyjny i jasny, dlatego przy jego interpretacji należy poprzestać na wykładni językowej, której przypisywany jest priorytet w procesie interpretacji prawa (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, publ. Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna 42/3/2005). Oznacza to, że rację mają organy co do braku możliwości zastosowania art. 49a ust. 1 P.b. do zwrotu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, którego to przepisu – wbrew stanowisku skarżącej – nie można stosować per analogiam do okoliczności faktyczno-prawnych niniejszej sprawy. Dotyczy on bowiem tylko sytuacji ściśle w nim wymienionych.
Nie można jednak nie zauważyć, że w istocie do legalizacji samowoli budowlanej nie doszło, a uiszczona w tym celu opłata legalizacyjna nie została zaliczona na poczet kosztów wykonania zastępczego (art. 49a ust. 2 P.b.). Organy uznały, że prawomocna decyzja MWINB z 13 lipca 2012 r. o rozbiórce na podstawie art. 50a pkt 1 P.b. została wykonana w 2015 r., co PINB potwierdził w postanowieniu z [...] września 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości. Jeśli zatem doszło do skutecznej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, a jednocześnie w celu legalizacji tejże samowoli uiszczona została przez stronę opłata legalizacyjna, to organy obu instancji, w ocenie Sądu, nie rozpoznały istoty sprawy w jej całokształcie. Skupiły się bowiem jedynie na literalnym brzmieniu art. 49a ust. 1 P.b., natomiast uznając, że opłata legalizacyjna jest nienależna – Minister odesłał stronę na drogę postępowania cywilnego (art. 410 Kodeksu cywilnego).
Zdaniem Sądu organy nie rozważyły przedmiotowej sprawy pod kątem zakwalifikowania opłaty legalizacyjnej wynoszącej 150.000 zł, a uiszczonej przez inwestora 25 października 2010 r., jako nadpłaty w trybie art. 72 § 1 i art. 73 § 1
w związku z art. 78 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.
z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: O.p.) w związku z art. 49c ust. 1 P.b. Opłata legalizacyjna jest opłatą w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. c) O.p., natomiast z treści art. 49c ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. wynika, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 P.b., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Odpowiednie stosowanie O.p. oznacza, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy P.b., a dopiero w braku odpowiednich uregulowań – przepisy O.p. (np. do kwestii związanych m.in. z nadpłatą
i stwierdzeniem nadpłaty opłaty legalizacyjnej).
Nadmienić w tym miejscu wypada, że skarżąca w odwołaniu wyraźnie żądała stwierdzenia nadpłaty opłaty legalizacyjnej w kwocie 150.000 zł oraz jej zwrotu, do czego organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł, odsyłając stronę na drogę postępowania cywilnego. Minister wprawdzie zauważył, że w sytuacji, kiedy nie doszło do legalizacji nielegalnie budowanego budynku mieszkalnego, a opłata legalizacyjna, która była jednym z elementów tej legalizacji, została zapłacona, to należy rozważyć, czy nie stała się ona nienależnym świadczeniem. Jednak błędnie ocenił, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii na gruncie prawa administracyjnego. Wojewoda, a następnie Minister powinni ocenić, czy na skutek wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej i jej uiszczenia oraz w konsekwencji upadku postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie powstała nadpłata (nienależna opłata legalizacyjna) w rozumieniu art. 72 § 1 O.p.
Skarga jest więc o tyle zasadna, że w ocenie Sądu w analizowanym przypadku jest podstawa prawna do zwrotu opłaty legalizacyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Organy orzekające są właściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy i nie było podstaw do jego umarzania jako bezprzedmiotowego.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105
§ 1 k.p.a., oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy rozumieć konkretną sprawę,
w której organ administracji publicznej władny jest i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
Przyznając rację organom co do braku podstaw do zastosowania
w przedmiotowej sprawie art. 49a ust. 1 P.b., należy jednocześnie zauważyć, że nie zastosowały do zwrotu stronie wnioskowanej opłaty legalizacyjnej odpowiednio przepisów działu III O.p., stosownie do art. 49c ust. 1 P.b. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd w punkcie 1 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205
§ 2 p.p.s.a., na które składają się wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane zastosować się do wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a.