VII SA/Wa 202/21

VII SA/Wa 202/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Kramek
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2002/21 - Wyrok NSA z 2022-12-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. sp. z o.o. z siedzibą w K. uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich zlokalizowanych w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. Ustalił, że strzelnice sportowe i myśliwskie wchodzące w skład kompleksu wojskowego nr [...] zlokalizowane są na działce nr ew. [...], obręb [...] K., której właścicielem jest Skarb Państwa - Minister Obrony Narodowej, pozostającej w trwałym zarządzie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. Część kompleksu wojskowego, na której zlokalizowane są ww. strzelnice, została oddana w użyczenie Agencji Mienia Wojskowego umową z 13 grudnia 2001 r. Agencja Mienia Wojskowego zawarła 29 października 2012 r. ze spółką M. sp. z o.o. umowę dzierżawy na czas oznaczony do 31 grudnia 2026 r. W odniesieniu do powyższych umów organ również ustalił, że pismem z 9 grudnia 2013 r. Agencja Mienia Wojskowego poinformowała M. sp. z o.o., że ww. umowa dzierżawy zostaje rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym oraz wyznaczyła termin odbioru nieruchomości. Równocześnie Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. pismem z 5 listopada 2014 r. wypowiedział Agencji Mienia Wojskowego umowę użyczenia. Do przejęcia nieruchomości nie doszło wobec zainicjowania postępowań sądowych: Agencja Mienia Wojskowego wystąpiła przeciwko M. Sp. z o.o. z powództwem o wydanie nieruchomości (postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym [...] o sygn. akt [...]); M. Sp. z o.o. wystąpiła przeciwko Agencji Mienia Wojskowego z powództwem o ustalenie trwania stosunku prawnego dzierżawy na skutek bezskuteczności wypowiedzenia umowy i o obniżenie czynszu oraz o uznanie wypowiedzenia umowy za bezskuteczne (postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym [...] [...] Wydział Gospodarczy o sygn. akt [...]); Agencja Mienia Wojskowego wystąpiła przeciwko M. sp. z o.o. o powództwem o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z przedmiotu dzierżawy (postępowanie prowadzone przed Sądem Okręgowym w K. [...] Wydział Gospodarczy o sygn. akt [...]); Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. wystąpił przeciwko M. sp. z o.o. z powództwem o wydanie nieruchomości (postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym [...] o sygn. akt [...]). W toku postępowania MWINB decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., zakazał Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w K. użytkowania obiektu budowlanego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich zlokalizowanych w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a następnie w wyniku wznowienia na wniosek M. sp. z o.o. ww. postępowania, decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił w całości wskazaną decyzję i orzekł o na podstawie art. 66 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. o zakazie użytkowania części obiektu budowlanego - zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich zlokalizowanych w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. W zakresie oceny stanu technicznego obiektu MWINB postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] nałożył na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego: zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich zlokalizowanych w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r. Wobec tego, że obowiązek ten dla części obiektów został wykonany przez M. sp. z o.o. MWINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] zmienił postanowienie z [...] września 2019 r. w części dotyczącej zakresu nałożonego obowiązku oraz terminu wykonania i wyznaczył nowy termin przedłożenia ekspertyzy do dnia 30 czerwca 2020 r. Dysponujący obiektem, tj. M. sp. z o.o., po dacie wydania postanowienia dobrowolnie wniósł do akt opracowania techniczne częściowo wypełniające obowiązek nałożony na Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. Rozważając kwestię ponownej zmiany postanowienia dowodowego, MWINB zauważył, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K. nie jest zainteresowany doprowadzeniem zespołu strzelnic do odpowiedniego stanu technicznego, gdyż jednostka ta, realizując plany związane z obronnością kraju, dokonała skutecznych zgłoszeń do Wojewody [...] dotyczących rozbiórki wszystkich obiektów wchodzących w skład zespołu strzelnic myśliwskich i sportowych w celu przygotowania terenu do dalszych działań inwestycyjnych, natomiast M. sp. z o.o., jako dzierżawca nieruchomości, jest zainteresowana doprowadzeniem obiektu do właściwego stanu technicznego i dopuszczenia do jego ponownego użytkowania celem realizacji prowadzonej na dzierżawionym terenie działalności gospodarczej. Uznając, że sprawy toczące się w sądach cywilnych nie zostały zakończone i niewątpliwie mają wpływ na ustalenie osób dysponujących spornymi obiektami budowlanymi, a równocześnie aktualny stan wyłączonych z użytkowania obiektów nie stanowi bezpośredniego zagrożenia, MWINB stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 66 p.b. będzie możliwe dopiero po zakończeniu postępowań sądowych, których wynik przesądzi, jakie uprawnienia do przedmiotowych obiektów przysługują poszczególnym podmiotom. Z tego względu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. MWINB postanowieniem z [...] października 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich zlokalizowanych w kompleksie wojskowy [...] do czasu zakończenia prawomocnym wyrokiem postępowań toczących się: - w Sądzie Rejonowym [...] pod sygnaturą akt [...] z pozwu M. sp. z o.o. przeciwko Agencji Mienia Wojskowego o ustalenie trwania stosunku prawnego dzierżawy na skutek bezskuteczności wypowiedzenia umowy i o obniżenie czynszu oraz o uznanie wypowiedzenia tej umowy za bezskuteczne; - w Sądzie Rejonowym [...] pod sygnaturą akt [...] z pozwu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. przeciwko M. sp. z o.o. o wydanie nieruchomości.
Pismem z 15 października 2020 r. zażalenie na ww. postanowienie MWINB złożyła M. sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem kontynuowania postępowania merytorycznego o zmianę decyzji z [...] stycznia 2020 r. poprzez dopuszczenie do użytkowania obiektów strzelnic.
We wskazanym postanowieniu z [...] listopada 2020 r. GINB wyjaśnił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Należy pokreślić, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, toczące się przed sądem powszechnym postępowania cywilne nie stanowią zagadnienia wstępnego uzależniającego sposób zakończenia postępowania w sprawie stanu technicznego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich. GINB stwierdził, że nie sposób zgodzić się z organem I instancji, że ustalenie w toczących się postępowaniach cywilnych "osób dysponujących przedmiotowymi obiektami budowlanymi" umożliwi dopiero wydanie decyzji w trybie art. 66 p.b. Organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektów budowlanych prowadzone jest w oparciu o przepisy rozdziału 6 p.b. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., tj. właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.). Mając zatem na względzie stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, jak przyjął GINB, brak rozstrzygnięcia sądu powszechnego nie uniemożliwia organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego zakończenia tego postępowania w oparciu o art. 66 p.b.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] listopada 2020 r. złożył Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy M. sp. z o.o. jest dzierżawcą nieruchomości, a także, czy rozstrzygnięcie spraw cywilnych ma charakter zagadnienia prejudycjalnego,
2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że przedmiotowe postępowania cywilne nie mają wpływu na postępowanie w sprawie stanu technicznego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania,
3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że mimo istnienia przeszkody w kontynuowaniu postępowania administracyjnego polegającej na tym, że w toku sprawy z powództwa M. sp. z o.o. przeciwko Agencji Mienia Wojskowego o ustalenie trwania stosunku dzierżawy oraz uznanie wypowiedzenia tej umowy za bezskuteczne oraz sprawy z powództwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. przeciwko M. sp. z o.o. o wydanie nieruchomości zajmowanej bez tytułu prawnego, organ drugiej instancji uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. postępowań;
4) art. 124 § 2 i art. 11 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia prawnej podstawy rozstrzygnięcia przez zaniechanie uzasadnienia tezy jakoby istnienie bądź nieistnienie stosunku dzierżawnego nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. W piśmie z 24 marca 2021 r. M. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi, podzielając ocenę prawną wyrażoną przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jego uchylenie albo też stwierdzenie jego nieważności.
Podstawę prawną podjętego przez MWINB postanowienia zawieszającego z urzędu toczące się przed tym organem postępowanie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Regulacja ta nakazuje organowi zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zakresie nadawanego tejże regulacji znaczenia prawnego GINB trafnie zauważył w zaskarżonym postanowieniu, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnosić do sytuacji, w której wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Wskazanym zagadnieniem mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu (wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 634/14).
W kontrolowanej sprawie GINB, kierując się powyższym sposobem rozumienia zakresu normowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przyjął, że nie istnieje prawna zależność pomiędzy wynikiem postępowań sądowych wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia nr [...] a dopuszczalnością prowadzenia przez MWINB postępowania w sprawie stanu technicznego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich zlokalizowanych w kompleksie wojskowym [...] przy ul. P. w K. i wydania decyzji załatwiającej tę sprawę w trybie określonym w art. 66 ust. 1 p.b. Tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela, co determinuje uznanie, że skarga złożona przez stronę skarżącą i argumentacja ją uzasadniająca nie mogły prowadzić do odmiennego zastosowania art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., niż przyjął w sprawie GINB, tj. uchylenia postanowienia błędnie zawieszającego z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne. Takie rozstrzygnięcie, wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jakkolwiek stwierdzenie podstawy związanej z zagadnieniem wstępnym ma charakter ocenny, pozostaje bowiem następstwem analizy relacji zachodzącej pomiędzy określonymi zagadnieniami, które ujawniły się w toku postępowania, a możliwością rozpatrzenia przez organ sprawy i wydania decyzji, to wpadkowość kwestii proceduralnej, którą postanowienie rozstrzyga, pozostaje w ścisłym związku z przyczyną, która powoduje zawieszenie postępowania. Jeżeli dane zagadnienie nie stanowi zagadnienia wstępnego, a tym samym przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to brak uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi pociągać za sobą uznanie, że w działaniu organu nie można dopatrzeć się błędu odnoszonego do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 61 pkt 1 i 2 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, jak też utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z kolei stosownie do treści art. 66 ust. 1 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Regulacje art. 61 i art. 66 p.b. uwzględniane łącznie każą przyjąć, że przepis art. 66 p.b. nie tworzy nowych obowiązków, ale precyzuje i umożliwia egzekwowanie ustawowych obowiązków wynikających z art. 61 p.b. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB trafnie wskazał na zakres podmiotowy powyższej regulacji, jako że kształtowała ona w rozpoznawanej sprawie ocenę dopuszczalności zawieszenia postępowania prowadzonego przez MWINB w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich. Ewentualne obowiązki, jakie w tym przedmiocie mógłby nałożyć organ nadzoru budowlanego, powinny być kierowane do Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. w związku z ustaleniem, że obiekt ten zlokalizowany jest na działce nr ew. [...], obręb [...] K., pozostającej własnością Skarbu Państwa i znajdującej się w trwałym zarządzie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. Z tego względu postępowania sądowe prowadzone z powództwa M. sp. z o.o. o ustalenie trwania stosunku dzierżawy kompleksu strzelnic oraz uznanie wypowiedzenia tej umowy za bezskuteczne oraz z powództwa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. przeciwko M. sp. z o.o. o wydanie nieruchomości nie mogły być traktowane jako przeszkoda w kontynuowaniu postępowania administracyjnego, skoro ich wynik nie mógł mieć wpływu na określenie adresata wydawanego w trybie art. 66 ust. 1 p.b. nakazu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela tego wniosku interpretacyjnego, który w sytuacji, gdy dany obiekt pozostaje w trwałym zarządzie określonego podmiotu, przyjmuje, że pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, na którego może zostać nałożony obowiązek usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, można rozciągnąć również na stronę stosunku zobowiązaniowego, tj. dzierżawcę. Dzierżawca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" obiektu w rozumieniu art. 61 p.b. musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią sine qua non jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z konkretnej czynności cywilnoprawnej (np. pełnomocnictwa – art. 98 k.c.), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu (art. 199 k.c.), z ustawy (np. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej: u.g.n.), lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd (np. art. 18 u.g.n.).
Co dla wyniku dokonywanej wykładni art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. istotne, okolicznością niesporną pozostaje, że decyzja MWINB z [...] lipca 2019 r. zakazująca na podstawie art. 66 ust. 2 p.b. użytkowania obiektu budowlanego zespołu strzelnic sportowych i myśliwskich, niezależnie od toczących się postępowań sądowych, została skierowana do Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. Podobnie wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z [...] stycznia 2020 r. dotycząca zakazu użytkowania części obiektu została skierowana do Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. Nie podlegała ona zaskarżeniu w toku instancji i wobec jej ostatecznego charakteru (art. 16 § 1 k.p.a.) MWINB nie miał podstaw, by adresata decyzji, która określałaby sposób doprowadzenia części spornego obiektu do właściwego stanu technicznego, określać w sposób odmienny od tego, jaki wynikał z rozstrzygnięcia zamieszczonego we wskazanej wyżej ostatecznej decyzji administracyjnej. Wymagało uwzględnienia przez organ to, że na płaszczyźnie materialnoprawnej kwestia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 p.b.) oraz kwestia zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 2 p.b.) wzajemnie dopełniają się, pozostając zagadnieniami objętymi zakresem przedmiotowym jednej sprawy administracyjnej. Wobec tego wyznaczenie podmiotu, na którym ciąży rozpatrywany obowiązek określany w tej sprawie, nie powinno następować na zasadach odmiennych od już przez MWINB zastosowanych, jeżeli nie uległ zmianie w sposób istotny stan faktyczny. Takiego wniosku bez wątpienia zaś nie mógł sformułować w rozpoznawanej sprawie organ po wyłączeniu z użytkowania części kompleksu strzelnic tylko ze względu na dostrzeżenie wyraźnych różnic w zainteresowaniu w doprowadzeniu spornego obiektu do należytego stanu technicznego wyrażanym z jednej strony przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w K., w którego trwałym zarządzie obiekt ten pozostaje, i z drugiej – przez M. sp. z o.o. dotychczasowego jego dzierżawcę.
Celowość załatwienia sprawy stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania na danym jego etapie w świetle wiążącej treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może pozostawać elementem współkreującym zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r. sygn. II OSK 3316/14). Tego warunku MWINB, zdaniem Sądu, nie miał w dostateczny sposób na uwadze, albowiem stwierdzając, że nieużytkowane obiekty strzelnicy nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia, a pod względem technicznym możliwe wydaje się być doprowadzenie do stanu pozwalającego na przywrócenie ich do użytkowania, przyjął, że potrzeba kontynuowania toku postępowania powinna zostać poddana ocenie uwzględniającej "ekonomiczny i społeczny punkt widzenia" (s. 3 uzasadnienia postanowienia). Pogląd ten powtórzyła również strona skarżąca w złożonej przez siebie skardze. GINB twierdzenia takiej treści, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na naturę "zagadnienia wstępnego" zaaprobować tymczasem nie mógł, albowiem jakkolwiek plany inwestycyjne Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. dotyczące kompleksu strzelnic powinny mieć wpływ na treść formułowanego nakazu doprowadzenia ich do należytego stanu technicznego, jako że w tym aspekcie wyrażać się powinien obowiązek brania pod uwagę przy załatwieniu sprawy nie tylko interesu społecznego ale również słusznego interesu właściciela (zarządcy) obiektu (art. 66 ust. 1 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a.), to wpływ ten nie mógł wyrażać się w zatamowaniu biegu postępowania poprzez nadanie przesłance zawieszenia postępowania pozaprawnego znaczenia. Zdaniem Sądu, nie powinna podlegać kwestionowaniu teza, że przesłance przedmiotowej zawieszenia postępowania, jak i pozostałym podstawom zawieszenia postępowania, należy nadawać wąskie znaczenie normatywne. Jakkolwiek zasada ciągłości postępowania nie została przez ustawodawcę wprowadzona do katalogu zasad ogólnych postępowania jako odrębna zasada ogólna, tym niemniej jednak podejmowane przez organ czynności procesowe powinny być nakierowane na ich podporządkowanie wymaganiu integralności (koncentracji, nieprzerywalności), ponieważ każda przerwa w postępowaniu przedłuża, a czasami udaremnia osiągnięcie jego celu, którym jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ bez zbędnej zwłoki sprawy indywidualnej (por. G. Ł. [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Tom II, Część 3. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J. P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 543 i n.). Jeżeli zatem postępowanie ma stanowić w ujęciu zakładanym przez ustawodawcę zwarty i konsekwentny ciąg czynności procesowych przeprowadzanych bez niepotrzebnych przerw, to istotną wadliwością jest obarczone działanie organu, który kierunkowy charakter podejmowanych czynności wyłącza poprzez wzięcie pod uwagę przy załatwianiu sprawy zagadnień, które nie pozostają w związku z nią, albo wykazują taki związek, niemniej ma on wyłącznie charakter pośredni, nieodpowiadający treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W treści zaskarżonego postanowienia GINB nie wyraził stanowiska, zgodnie z którym kwestia istnienia (trwania) stosunku dzierżawy leży w kognicji organów administracji publicznej. Zagadnienie to niewątpliwie ma charakter cywilny a nie administracyjny i leży we właściwości sądu powszechnego, czego nie zakwestionował w żaden sposób organ odwoławczy. Wbrew przyjmowanemu przez stronę skarżącą założeniu, to czy M. sp. z o.o. pozostaje w dalszym ciągu dzierżawcą nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego nie stanowiło zagadnienia prejudycjalnego rzutującego na dopuszczalność rozpatrzenia zażalenia. W ramach postępowania wpadkowego, w którym GINB rozpoznał zażalenie spółki na postanowienie MWINB z [...] października 2020 r., organ odwoławczy nie miał podstaw, by podważyć legitymację M. sp. z o.o. do wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na otwarty charakter postępowania sądowego toczącego się odnośnie do ustalenia bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Podzielenie wniosku strony kazałoby przyjąć, że zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno podlegać postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez stronę względem postanowienia zawieszającego postępowanie główne również na podstawie ww. przepisu. Wniosek ten jest jednakże nieuprawniony. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że uprawnienie strony do wniesienia zażalenia zakotwiczone jest w jej interesie prawnym określanym na podstawie art. 28 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 451). MWINB w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego, co wynika z treści podjętego rozstrzygnięcia, wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] lipca 2019 r. na wniosek M. sp. z o.o. w oparciu o przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydał nową decyzję (decyzja z [...] stycznia 2020 r. nr [...]), w której przesądził, że podana przyczyna wznowienia zaistniała, co doprowadziło do ponownego rozpatrzenia sprawy. Konstrukcja art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. nakazuje przyjąć, że zakresem związania tą decyzją objęta jest kwestia tego, czy M. sp. z o.o. przysługuje interes prawny w sprawie stanu technicznego kompleksu strzelnic. GINB nie mógł kwestii tej zatem ocenić odmiennie niż uczynił to MWINB. Jak trafnie wskazał E. I., każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, które wywodzone jest z zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 k.p.a. Decyzja tego rodzaju powinna być postrzegana jako "miarodajna" w stosunku do rozstrzygniętej nią kwestii (por. E. Iserzon, Moc obowiązująca aktu administracyjnego i domniemanie jego ważności RPEiS 1965, nr 1, s. 57-58). Konstrukcja powyższego domniemania opiera się na przyjęciu zasady, że do chwili wyeliminowania z obrotu, czy to na skutek uchylenia, czy na skutek stwierdzenia nieważności, ostateczna decyzja administracyjna ma moc obowiązującą i wywiera właściwe sobie skutki prawne, wobec czego organ nie może pominąć stanu prawnego wynikającego z decyzji, czy też inaczej ocenić określonych elementów stanu faktycznego, niż zostało w niej dokonane.
Kontrolowane postanowienie zawiera wymagane dyspozycją art. 124 § 2 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść nie uchybia w sposób istotny art. 11 k.p.a. Pozostaje ono zwięzłe, albowiem organ odwoławczy podzielił ocenę strony wnoszącej zażalenie odnośnie do wadliwości obarczającej postanowienie wydane przez organ I instancji. W ramach wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 w zw. z art. 101 § 1 i 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) GINB wskazał na wykładnię, jaka powinna być nadawana pojęciu "zagadnienia wstępnego", a następnie odniósł ją do ustaleń poczynionych w rozpatrywanej sprawie. Niewystarczające odniesienie się do kwestii pozostających nieoczywistymi lub spornymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak postrzega uzasadnienie zaskarżonego postanowienia strona skarżąca, może stanowić mankament uzasadnienia postanowienia administracyjnego, jednakże w rozważanym przypadku nie miał on wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.