VII SA/WA 2017/19

VII SA/Wa 2017/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 1533/20 - Wyrok NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1 i 2, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "u.p.e.a.") nałożył na [...] grzywnę w wysokości 800 zł (osiemset złotych) w celu przymuszenia do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka [...], określonych w tytule wykonawczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] i wezwał do zapłaty wskazanej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, nakazał pobrać od [...] opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 80 zł (osiemdziesiąt złotych), wezwał do zapłaty wskazanej opłaty.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ustalił, że [...] ur. [...] sierpnia 2010 r., objęta jest profilaktyczną opieką lekarską sprawowaną przez NZOZ Rodzinna Przychodnia Lekarska w [...]. Lekarz pediatra określił szczepienia, którymi powinno zostać poddane dziecko, tj.: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, WZW B, Haemophilus influenzae typ b, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 151) w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku szczepień ponosi osoba sprawująca pieczę nad osobą małoletnią. Ojciec dziecka, nie wypełnił obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] czerwca 2014r. wydał upomnienie nr UP [...], w którym wezwał [...] do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki [...], w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Upomnienie było bezskuteczne.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystawił tytuł wykonawczy numer [...].
Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając z upoważnienia Wojewody [...] na mocy porozumienia Nr rej. [...] z dnia [...] września 2010 r., wskazał na związanie wnioskiem wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2014 r..
W dniu [...] listopada 2014 r. tytuł wykonawczy, wystawiony przez wierzyciela, został opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji. Tytuł wykonawczy skutecznie doręczono stronie dnia 17 listopada 2014 r. Skarżący nie zgłosił zarzutów do tytułu wykonawczego.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka [...] określonych tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] w wysokości 500 zł.
Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r.
Wierzyciel pismem z dnia 21 listopada 2018 r. poinformował, że ojciec nadal nie wypełnił obowiązku szczepień ochronnych dziecka [...] określonego tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...].
Obowiązek szczepień ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 151), zobowiązuje on osoby przebywające na terytorium RP do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w stosunku do dziecka odpowiedzialność za wypełnienie tych obowiązków ponoszą rodzice. Zgodnie z art. 68 ust 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych.
Obowiązek szczepień wynika z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi bez konieczności jego konkretyzowania poprzez decyzję administracyjną, a niewykonanie tego obowiązku powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela i na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Natomiast zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie był uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W sytuacji uchylania się [...] od wypełnienia omawianego obowiązku szczepień ochronnych, organ egzekucyjny jest zobowiązany do kontynuowania czynności w celu przymuszenia ojca dziecka [...] do wypełnienia tego obowiązku. Stosuje środki egzekwowania ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym, określone w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] mając na względzie powyższe, nałożył kolejną, drugą grzywnę - w celu przymuszenia do wypełnienia obowiązków w zakresie szczepień ochronnych dziecka.
Stosownie do art. 121 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.
Organ egzekucyjny po raz drugi w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia, uznając że jej wysokość będzie skutecznie przymuszała do wykonania obowiązku.
Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r, poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...], uchylił postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie zobowiązania [...] do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 80 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny; zobowiązał [...] do uiszczenia opłaty w wysokości 68 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2019 r.
Minister Zdrowia wskazał, iż uchylił zaskarżone postanowienie jedynie w części dotyczącej nałożenia na skarżącego opłaty za wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny, w związku z błędnym wskazaniem opłaty w wysokości 80 złotych zamiast 68 złotych.
Podstawą pobrania ww. opłaty jest przepis art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny pobiera opłatę 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 złotych. W związku z powyższym Minister Zdrowia na podstawie art. 64 a § 1 pkt 1 nałożył na skarżącego opłatę w wysokości 68 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister Zdrowia podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. zaszczepienia małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.
Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPiS w [...] i zakończyło się wydaniem tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o numerze: [...]. Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2014r. PPiS w [...] wezwał skarżącego do wykonania obowiązku oraz do zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 1 lipca 2014 r.
Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. PPIS wniósł do PWIS w [...] o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy.
PWIS w [...] pismem z dnia 12 listopada 2014 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, o możliwości wypowiedzenia się, załączając odpis tytułu wykonawczego. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 listopada 2014 r.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ wojewódzki nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500 zł.
W związku z dalszym uchylaniem się przez skarżącego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, PWIS postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nałożył na skarżącego drugą grzywnę w wysokości 800 zł.
Odnosząc się do zarzutów, Minister Zdrowia wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle rodzice).
Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy obowiązku, tj. podmiot, na którym ciąży, okoliczności, w których się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, organ II instancji zauważył, iż wskazane okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2. Tym samym były chybione, gdyż nie podlegały kontroli w toku niniejszego postępowania.
Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia.
Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto Minister wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej szczepieniem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.
Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku szczepienia przeciwko Haemophiius influenzae typu b. Minister Zdrowia wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. PWIS umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania szczepienia przeciwko Haemophilus Influenzae
typu b.
Kolejny zarzut podniesiony przez skarżącego stanowiła okoliczność przewidziana w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Skarżący zarzucił niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Zarzut ten został uznany za niezasadny, nie podlegający kontroli w toku niniejszego postępowania.
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli.
Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej.
W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są rodzice.
Jednak w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.
Skarżący podnosił, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Brak zaświadczenia wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny.
Na rodzicu małoletniego dziecka spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.
Skarżący nie zgłosił się do lekarza, ani na badanie, ani szczepienie dziecka, zatem słuszne było wydanie postanowienia o nałożeniu na skarżącego obowiązku wykonania szczepień u dziecka. W aktach brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący prowadził konsultacje lekarskie mające na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.
Skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, nie zgłosił się na badania kwalifikacyjne. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi tylko wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku.
Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z działaniami adresatów obowiązku. Badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń skarżącego - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień.
Szczepieniu może zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Faktem nieprzeprowadzenia badania kwalifikacyjnego dziecka, nie można uzasadniać niewykonalności szczepienia.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 20 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, podważając zasadność prowadzenia egzekucji przez PWIS w [...] na mocy porozumień zawartych z Wojewodą [...]. Zarzut ten stanowi okoliczność przewidzianą w art. 33 § 1 pkt 9, a tym samym jest niezasadny, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postepowania.
Na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień, Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega, jakiego szczebla ma to być jednostka.
Z tego względu brak było podstaw do uznania, że Wojewoda nie może przekazywać Wojewódzkiemu Inspektorowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ. Jeżeli takie porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie mogło być stosowane.
Minister Zdrowia podkreślił, iż szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych.
W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.
Organ nie stwierdził zarzuconego przez skarżącego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia na skarżącego grzywny. Kwestia niewykonania badania kwalifikacyjnego została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skarżący był informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Fakt, iż skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również nie wykonał wcześniej badania kwalifikacyjnego, wskazuje na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.
Minister Zdrowia podkreślił również, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Została nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pkt 2 i 3 postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2019 r. wniósł [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewskazanie aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania dziecku poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie;
- art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego;
- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności.
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Przeprowadzenie dowodów z załączonych badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań wskazanych brytyjskich naukowców.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Minister Zdrowia nie odwołał się do ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ powołując się na wymagalność obowiązku poddania małoletniej córki szczepieniom nie wskazał przeciwko którym chorobom ma być zaszczepiona, kiedy obowiązek stał się wymagalny.
Organ nie ustalił czy lekarz informował skarżącego o obowiązku szczepień, nie ustalił czy wzywał do stawienia się w przychodni celem przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego. Nie wskazał w oparciu o jakie dowody przyjął zasadność nałożenia grzywny. Zaskarżone postanowienie wskazuje jedynie podstawy prawne, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stanowiska organu.
Postanowienie nie spełnia wymogów w art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co powoduje konieczność jego uchylenia.
Dalej skarżący wywodził, że przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość odmowy poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki, wiążącą się z nakazem poszanowania godności ludzkiej, z prawem decydowania przez o świadczeniach zdrowotnych, którym chce się ona poddać.
Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie, m. in. z uwagi na ochronę zdrowia i moralności.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Istotą wolności i praw jest godność człowieka. Godność ta jest odbierana poprzez przymusowe poddawanie ryzyku utraty zdrowia i życia w wyniku szczepień, bez stworzenia odpowiedniego sytemu zabezpieczeń, wsparcia ze strony Państwa w przypadku powikłań.
Szczepienie jest procedurą medyczną, obarczoną ryzykiem (o czym świadczy lista skutków ubocznych z ulotek preparatów szczepionkowych oraz Załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania). Firmy farmaceutyczne unikają podawania pełnego składu szczepionek, co w sposób dodatkowy narusza prawa i wolności obywatelskie. Skład jednej ze szczepionek dostępnych na terytorium Polski - lnfanrix Hexa - odbiega od składu deklarowanego przez producenta w treści ulotki. Badania laboratoryjne wykazały, iż szczepionka zawierała dwa razy więcej aluminium oraz rtęć, której producent nie wymienia w składzie.
Aluminium jest substancją neurotoksyczną, która łączona jest z zaburzeniami ze spektrum autyzmu. Możliwość tego związku wykazały badania brytyjskich naukowców.
Obawa o wystąpienie powikłań poszczepiennych jest przyczyną wstrzymania się skarżącego z poddaniem córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co jest istotne wobec braku w Polsce systemu odszkodowawczego za powikłania poszczepienne.
Choć obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to lista chorób przeciwko którym należy zaszczepić dziecko wynika z Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - aktu prawnego o randze niższej niż ustawa.
Ilość dawek poszczególnych szczepionek jak również lata i miesiące w których należy podać dziecku szczepionkę wynikają z Programu Szczepień Ochronnych - komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego i nie można na jego podstawie nakładać obowiązku na obywateli.
Organy przyjmują, iż niedotrzymanie przez opiekunów prawnych terminów wynikających z Komunikatu oznacza niedopełnienie obowiązku zaszczepienia dziecka, mimo iż akt ten nie jest źródłem prawa.
Kalendarz szczepień nie zmienił się zasadniczo od tego, który obowiązywał w poprzednim ustroju, w sytuacji gdy w wielu krajach Unii Europejskiej zrezygnowano z przymusowego szczepienia oraz obowiązkowego "kalendarza szczepień" na rzecz podawania ich jedynie do określonych grup ryzyka.
W branży medycznej podnoszone są głosy za odstąpieniem od prowadzenia szczepień. Obowiązek szczepień prewencyjnych został zniesiony w innych państwach.
Szczepienia noworodków przeciwko gruźlicy i wzw typu b w pierwszej dobie życia prowadzone są jedynie w dwóch krajach europejskich - w Bułgarii i Polsce. Skarżący twierdził, że wprowadzenie obowiązku szczepień nie było niezbędne, gdyż ryzyko wystąpienia epidemii chorób zakaźnych nie jest realne, a istnieją inne środki, które również pozwalają na zapobieżenie ich występowaniu (np. szczepienia akcyjne).
Również art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nakazujący władzom publicznym zwalczać choroby epidemiczne nie przesądza czy środki zwalczania chorób epidemicznych powinny być stosowane na zasadzie dobrowolności, zgodnie z zasadą prawa do samostanowienia art. 47 Konstytucji RP, czy przymusu leczniczego.
Obowiązkowe szczepienia ochronne są zabiegiem medycznym obarczonym ryzykiem, m. in. drgawki gorączkowe i niegorączkowe, porażenie wiotkie wywołane wirusem szczepionkowym, zapalenie mózgu, zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych itd. Ustawodawca polski ma świadomość istnienia poważnych (i często nieodwracalnych) skutków ubocznych prowadzenia szczepień prowadzących do znacznego uszczerbku na zdrowiu, a niekiedy śmierci osoby szczepionej. Mimo tego wprowadził obowiązek ich stosowania, wyłączając możliwość odmowy przeprowadzenia tych świadczeń medycznych.
Równocześnie w polskim systemie prawnym nie ma przepisów, które powoływałyby specjalny fundusz, z którego możliwe byłoby wypłacanie odszkodowań dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi.
W państwach europejskich, w których pozostał obowiązek szczepień ochronnych istnieją specjalne fundusze dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepiennymi.
Skarżący wywodził, iż wprowadzenie bez uzasadnienia medycznego, obowiązkowych szczepień ochronnych, bez powołania funduszu odszkodowawczego, bez spełnienia warunków z art. 8 ust. 2 Konwencji, stanowi jej naruszenie, jak również naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Minister Zdrowia zaskarżanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., w istocie utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2019 r., nakładające na skarżącego [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki ([...]) obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "u.p.e.a."), stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, czyli przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu uodpornienia się przeciwko nim, zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) jest tego rodzaju czynnością. W niniejszej sprawie obowiązek dotyczy osoby małoletniej, dlatego odpowiedzialność za niewykonanie zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa.
Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 151), osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych.
W wykonaniu delegacji ustawowej, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2014r. [...]. Jednocześnie skarżący został wcześniej upomniany o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniej córki.
W ocenie Sądu, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.
Nie budzi wątpliwości, że zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia, przesłanka faktyczna postanowienia o nałożeniu grzywny, to jest brak dobrowolnego zrealizowania nałożonego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.).
Ustalona wysokość grzywny jest zgodna z art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów by przyjąć, że grzywna w kwocie 800 zł (druga) wyznaczona przez organ egzekucyjny była nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia do wykonania obowiązku szczepienia.
Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel zasadniczo spełnia, jej wysokość w świetle granic wymiaru nie jest zbyt dolegliwa.
Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym, wskazuje podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia, wskazuje się choroby przeciwko którym córka skarżącego nie została zaszczepiona.
Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku.
Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego, muszą brać pod uwagę art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznający zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.).
Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku.
Takie stanowisko wynika z piśmiennictwa (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Sąd w pełni aprobuje (wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r. sygn. II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10).
Dlatego okoliczności przemawiające za niedopuszczalnością egzekucji obowiązku szczepienia lub też braku jego wymagalności zostały uznane za chybione.
Powyższa ocena obejmuje także zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji i art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 68).
Niezależnie od tego jakie znaczenie przypisywać powyższemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem objęte są te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy (por. J. Barcik, Międzynarodowe prawo zdrowia publicznego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). W jego skład, wchodzi wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi, stanowiącego dobro publiczne.
Obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz podnoszone przez skarżącego prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została odporność populacyjna.
Wskazuje się, że regulacja z art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej, wynikającym z ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotnej, Warszawa 2016, s. 190 i n.).
Obowiązkowe szczepienie może stanowić ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, niemniej na gruncie Konwencji prawo to nie jest prawem absolutnym. Wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę w demokratycznym społeczeństwie, z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.
Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień, zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi, które są szczególnie niebezpieczne ze względu na ryzyko epidemii.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi były bezpodstawne, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.