VII SA/Wa 2010/22

VII SA/Wa 2010/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zabytki
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 710
art. 31 ust. 1a pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2022 r. znak KOA 2293/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 9 sierpnia 2022 r., znak: KOA 2293/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania G. P. – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] maja 2022 r. nr [...], ustalającą na wniosek strony warunki zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej o nawierzchni utwardzonej (zbudowanie nawierzchni na całej drodze, wykonanie odwodnienia i drenażu dla zagospodarowania wód opadowych) na dz. ew. nr [...] we wsi F.w Gminie R.
Do wydania ww. decyzji SKO doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.
Wójt Gminy R. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji"), decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3-5, ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), ustalił na wniosek G. P. warunki zabudowy dla realizacji drogi wewnętrznej o nawierzchni utwardzonej (zbudowanie nawierzchni na całej drodze, wykonanie odwodnienia i drenażu dla zagospodarowania wód opadowych) na dz. ew. nr [...] we wsi F. w Gminie R.
Odwołanie - z zachowaniem ustawowego terminu - od ww. decyzji organu I instancji złożył G. P. ("wnioskodawca", "skarżący"). Podniósł, że w decyzji Wójta została podana nieprawidłowa podstawa prawna. Wobec tego, wniósł o uchylenie rzeczonej decyzji w zakresie punktu 2.4. dotyczącego ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz poprawienie nazwy inwestycji poprzez zmianę określenia "droga wewnętrzna" na "droga prywatna".
Rozpoznając odwołanie SKO w pierwszej kolejności wskazało na treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w rasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek skarżącego dotyczył "drogi", niemniej tego rodzaju drogi, zgodnie z wyżej cyt. przepisem zaliczane są do dróg wewnętrznych, zatem organ I instancji nie zrobił błędu nazywając wnioskowaną drogę "drogą wewnętrzną", jakkolwiek droga ta ma być zbudowana na gruntach prywatnych.
SKO dostrzegło, że w podstawie prawnej decyzji Wójta wskazano m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), pomimo niestosowania jego przepisów w decyzji organu I instancji. Jednakże SKO uznało, że zapis ten należy traktować wyłącznie jako informacyjny, jakkolwiek jest on zbędny.
Natomiast wskazanie w pkt. 2.4 decyzji Wójta ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej było zasadne, pomimo stanu istniejącego na nieruchomości, skoro teren inwestycji podlega ochronie archeologicznej. W ocenie SKO, nie ma przy tym znaczenia, że uprzednio, jak twierdzi wnioskodawca, Gmina przekopała ten teren, kładąc media.
Mając powyższe na uwadze, wspomnianą na wstępie decyzją z 9 sierpnia 2022 r., znak: KOA 2293/Ar/22, SKO utrzymało w mocy orzeczenie Wójta z [...] maja 2022 r. nr [...], ustalające na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej o nawierzchni utwardzonej (zbudowanie nawierzchni na całej drodze, wykonanie odwodnienia i drenażu dla zagospodarowania wód opadowych) na dz. ew. nr: [...] we wsi F. w Gminie R.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się wnioskodawca, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Decyzji SKO zarzuca przewlekłość postępowania oraz rażące naruszenie prawa, tj. przepisów od art. 6 do art. 11 k.p.a.
Ze względu na sformułowane zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości, uchylenie decyzji organu I instancji w części punktu 2.4 w jakiej dotyczy ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, stwierdzenie, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w sposób przewlekły, stwierdzenie że również postępowanie przed organem odwoławczym prowadzone było w sposób przewlekły, a także stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto w skardze zawarty został wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze zawarty został także wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: będących w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. potwierdzających faktyczne zrealizowanie przez Gminę R. budowy na podstawie pozwolenia na budowę z 2015 r.; decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych - jeżeli Gmina R. działała zgodnie z prawem to powinna dysponować taką decyzją i wnosi o zobowiązanie Wójta Gminy R. do złożenia takiej decyzji do akt sprawy. Poza tym skarżący domaga się dopuszczenia dowodu z protokołów przeprowadzonych badań archeologicznych – jeżeli Gmina R. działała zgodnie z prawem to powinna dysponować takimi protokołami - wnosi o zobowiązanie Wójta Gminy R. do złożenia takich protokołów do akt sprawy.
Uzasadniając skargę jej autor wskazał m.in., że postępowanie w przedmiotowej sprawie przed organem I instancji zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2022 r., a zakończyło się dopiero z dniem doręczenia mu decyzji Wójta, co nastąpiło 10 maja 2022 r. Tak więc termin na wydanie decyzji został przekroczony trzykrotnie.
Z kolei postępowanie przed organem odwoławczym zostało wszczęte 17 maja 2022 r., zaś decyzja SKO datowana jest na dzień 9 sierpnia 2022 (prawie trzy miesiące od daty wpływu odwołania do organu).
Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. SKO powołuje się na ustawę o drogach publicznych, choć jednocześnie w treści decyzji wskazuje, że droga będąca przedmiotem planowanej przez skarżącego inwestycji nie jest drogą publiczną. Tymczasem, sam tytuł ww. ustawy wskazuje, że ustawa reguluje kwestie związane z drogami publicznymi. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie ustawy o drogach publicznych do dróg prywatnych.
Skarżący nie zgadza się także z oceną SKO, że podanie w podstawie prawnej decyzji Wójta przepisu prawa nie mającego zastosowania w sprawie nie jest wadą decyzji. Jego zdaniem, stanowi to naruszenie art. 6 k.p.a.
W przekonaniu skarżącego, organ I instancji nałożył na niego obowiązek przeprowadzenia i sfinansowania badań archeologicznych nie analizując w ogóle czy istnieje sensowne uzasadnienie prowadzenia takich badań. Teren inwestycji był wcześniej przedmiotem robót prowadzonych przez Gminę - głębokich wykopów pod budowę kanalizacji. Inwestycja ta została zrealizowana na podstawie decyzji Wójta z [...] czerwca 2013 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której kopia została załączona do skargi. W punkcie 2.4 tej decyzji nakazano inwestorowi uzyskanie zezwolenia i przeprowadzenie badań archeologicznych na tożsamym terenie będącym przedmiotem również obecnej inwestycji skarżącego. Nie jest wiadome (przynajmniej skarżącemu) czy Gmina R. w toku budowy kanalizacji sanitarnej uzyskała wymagane zezwolenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zleciła i przeprowadziła wymagane ww. decyzją badania. Jeżeli Gmina zleciła i przeprowadziła badania archeologiczne to wymaganie ich powtarzania jest już bezprzedmiotowe, podobnie jak rozstrzyganie w decyzji o warunkach zabudowy o obowiązku ich przeprowadzenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem Sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja SKO jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.
W pierwszej kolejności wyjaśnić jednak przyjdzie, że jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pamiętać jednak należy, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, nie zaś dokonywanie ustaleń faktycznych, jako podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Trafnie co do reguły wskazuje się zatem w orzecznictwie, że postępowanie dowodowe na etapie sprawy sądowoadministracyjnej ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zwężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2331/13, LEX nr 1754715). Chodzi tu przede wszystkim o wyjaśnienie istotnych wątpliwości na użytek samego sądu, na potrzebę wydania wyroku w sprawie, a nie rozstrzygnięcia samej sprawy administracyjnej. Innymi słowy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek dowodowy pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wnioski zgłoszone w skardze, zmierzają w istocie do przerzucenia na Sąd konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, co – zdaniem Sądu – wykracza poza dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim jednak Sąd uznał, że zgłoszone wnioski dowodowe dotyczą okoliczności (ustalenie, że badania archeologiczne terenu inwestycji były już lub powinny były być prowadzone wcześniej przez Gminę w związku z innym zamierzeniem budowlanym), które nie mogły mieć wpływu na ocenę kontrolowanych w sprawie decyzji organów administracji. Z tej przyczyny wnioski skarżącego - w przekonaniu Sądu - nie mogły zostać uwzględnione, o czym Sąd postanowił na rozprawie w dniu 17 marca 2023 r.
Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w sprawie, Sąd czuje się także w obowiązku wyjaśnić, że sygnalizowane w skardze zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego, której dopuścić miały się organy orzekające, nie mogą podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Jest tak dlatego, że potencjalne naruszenie terminów rozpoznawania spraw administracyjnych określonych w normach prawnych zamieszczonych w art. 35 k.p.a. podlega kontroli sądowej w ramach ewentualnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), po wyczerpaniu przez stronę środków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a. (ponaglenie). Z powyższego uprawnienia skarżący nie skorzystał, natomiast tego rodzaju zagadnienie pozostaje bez wpływu na ocenę merytoryczną decyzji SKO, objętej skargą do tutejszego Sądu.
Kontrolowaną decyzją z 9 sierpnia 2022 r., znak: KOA 2293/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy R. z [...] maja 2022 r. nr [...], ustalające na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla budowy drogi wewnętrznej o nawierzchni utwardzonej (zbudowanie nawierzchni na całej drodze, wykonanie odwodnienia i drenażu dla zagospodarowania wód opadowych) na dz. ew. nr: [...] we wsi F. w Gminie R.
Jak wynika ze stanowiska skarżącego, nie zgadza się On z treścią pkt 2.4 decyzji organu I instancji, w której określone zostały "Ustalenia dot. ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". Postanowienia te przewidują, że:
"• Teren inwestycji podlega ochronie archeologicznej.
• Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
• Planowana inwestycja przeznaczona jest do realizacji na obszarze zabytku archeologicznego nr [...], ujętego w wykazie do gminnej ewidencji zabytków Gminy R.
• Ww. stanowisko zostało odkryte w 1972 r. w trakcie badań powierzchniowych przeprowadzonych przez S. W., a następnie zweryfikowane i zinwentaryzowane w 1984 r. zabytek ten stanowią zachowane w ziemi (poniżej współczesnej warstwy użytkowej) pozostałości osady i miejsca produkcji żelaza tzw. kultury przeworskiej z okresu rzymskiego oraz ślady osadnictwa wczesnośredniowiecznego.
• W latach 1998 - 2016 na obszarze zabytku zostały przeprowadzone liczne badania archeologiczne związane z realizacją inwestycji prywatnych, których wyniki potwierdziły obecność substancji zabytkowej na badanym terenie.
• Wykonanie robót ziemnych (wykopów) związanych z realizacją ww. inwestycji na terenie stanowiska może doprowadzić do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego.
• Zgodnie z treścią art. 31, ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności w terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.
• Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych ustala Wojewódzki Konserwator Zabytków w drodze decyzji wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności w terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Do wniosku o określenie zakresu badań archeologicznych inwestor winien dołączyć projekt budowlany lub też program planowanych prac, aby MWKZ mógł ocenić stopień i rodzaj ingerencji w zabytek archeologiczny i właściwie określić niezbędny zakres i rodzaj badań archeologicznych."
Należy wyjaśnić, że powyższe zapisy stanowią oczywistą konsekwencję obowiązku uwzględnienia przez organ ustalający warunki zabudowy dyspozycji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z.o.z.").
W sprawie nie jest bowiem sporne, że teren działek ew. nr: [...] we wsi F. w Gminie R., na których skarżący zamierza prowadzić roboty budowlane, położony jest na obszarze zabytku archeologicznego nr [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków Gminy R.
Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest m.in. zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, która to sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Co istotne, przepis art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy stanowi, że ww. uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i przysługuje na nie zażalenie, z tym, że wyłącznie inwestorowi.
Należy w tym miejscu podkreślić, że jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie zasadnicze. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1489/18, CBOSA). Nie można przy tym rozciągać na postępowanie główne wad proceduralnych, jakimi jest dotknięte postępowanie uzgodnieniowe (teza trzecia wyroku NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2030/11, LEX nr 1298167).
Postępowania główne i incydentalne są zatem autonomiczne względem siebie. Skutkiem tego jest wniosek, iż organ prowadzący postępowanie główne nie może dokonywać weryfikacji (np. uchylenia lub zmiany) postanowienia w sprawie zajętego stanowiska – zapadłego w trakcie postępowania incydentalnego. Weryfikacja postanowienia incydentalnego przez organ prowadzący postępowanie główne nie jest możliwa; sprzeciwiają się temu bowiem fundamentalne zasady postępowania administracyjnego – zasada praworządności i legalności, które zakazują dokonywania czynności niewskazanych wyraźnie w przepisach prawa. Przepisy prawa zaś nie przewidują możliwości wzruszenia postanowienia incydentalnego przez organ prowadzący postępowanie główne. Co więcej, postanowienie incydentalne wiąże organ główny, nawet jeżeli jest wadliwe. Postanowieniu temu służy bowiem domniemanie legalności. Domniemanie legalności obowiązuje aż do momentu wyeliminowania takiego ostatecznego postanowienia z obrotu prawnego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie główne musi respektować postanowienie incydentalne nawet wówczas, gdy jest ono wadliwe (tak. G. Krawiec, Brak stanowiska innego organu jako podstawa wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego, dostępne na: https://www.humanitas.edu.pl).
Reasumując stwierdzić trzeba, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3905/19, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd zobowiązany jest zauważyć, że pismem z 13 kwietnia 2022 r., znak: WA..5151.7.4.2022.AO, któremu nadano rangę postanowienia, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił w zakresie konserwatorskim przedłożony mu przez Wójta projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego. W rzeczonym postanowieniu organ ochrony zabytków jednoznacznie sprecyzował zagadnienia związane z obowiązkiem ewentualnego przeprowadzenia na terenie inwestycji badań archeologicznych. Mazowiecki Konserwator Zabytków uczynił tak, gdyż powyższe wynika wprost z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z dyspozycją art. 31 ust. 1a pkt 2 u.o.z.o.z., osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Z kolei przepis ust. 2 przewiduje, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny.
W tym stanie rzeczy nie można zarzucić decyzji Wójta obrazy przepisów postępowania, w tym art. 106 k.p.a., w sytuacji, gdy w chwili orzekania przez ten organ postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określające obowiązki inwestora, było ostateczne i wskazywało ono na możliwą potrzebę przeprowadzenia i pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji przez inwestora, w związku z planowanym zamierzeniem budowlanym. Obowiązek ten kształtują wprost przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy czym bez znaczenia jest już to, czy teren objęty ochroną konserwatorską był już poddany badaniom archeologicznym w związku z wcześniejszymi inwestycjami, czy też badania takie mają być prowadzone po raz pierwszy. Nie można bowiem wykluczyć, że w trakcie ponownych robót budowlanych dojdzie do naruszenia niezidentyfikowanych wcześniej obiektów mogących mieć wartość zabytkową.
Niemniej, Sąd w składzie tu orzekającym zobowiązany jest zauważyć, że ustalenia zamieszczone przez organ I instancji w pkt 2.4 decyzji – poza wskazaniem niespornych ustaleń faktycznych w zakresie objęcia terenu ochroną konserwatorską i przytoczeniem mających w związku z tym zastosowanie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w żadnym razie nie przesądzają, że przeprowadzenie badań archeologicznych ostatecznie okaże się konieczne, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Przywołane wyżej przepisy art. 31 ust. 1a pkt 2 i 3 u.o.z.o.z., a za nimi także ustalenie zamieszczone w pkt 2.4. decyzji organu I instancji, wskazują bowiem wyraźnie, że o tym, czy prowadzenie takich badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków, decyduje wojewódzki konserwator zabytków, który w swojej decyzji ustala także zakres i rodzaj tych badań. Oznacza to, że postanowienia zamieszczone w pkt 2.4 decyzji Wójta nie rozstrzygają o bezwzględnym obowiązku przeprowadzenia przedmiotowych badań archeologicznych przez skarżącego, gdyż decyzję o tym podejmie dopiero właściwy wojewódzki organ ochrony zabytków w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3 u.o.z.o.z.
Na aprobatę nie zasługują ponadto te zarzuty skargi, w których podnoszona jest wadliwość powołania się w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy na przepisy ustawy o drogach publicznych.
W tym względzie wypada odnotować, że SKO przywołując definicję drogi wewnętrznej, zamieszczoną w art. 8 ust. 1 u.d.p. słusznie wyjaśniło, że przepis ten pozwala uznać za taką drogę, każdą drogę przeznaczoną do ruchu pojazdów, która nie została zaliczona do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych i nie jest zlokalizowana w pasie drogowym tych dróg.
Dla takiej kwalifikacji bez znaczenia jest zatem to, czy droga taka stanowi własność gminy bądź Skarbu Państwa i jest ogólnodostępna, czy też szlak komunikacyjny pozostaje we współwłasności osób prywatnych, co ma niewątpliwie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro przedsięwzięcie, dla realizacji którego skarżący wnioskuje o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ma na celu umożliwienie ruchu pojazdów i skomunikowanie nieruchomości do niej przyległych, to stanowi ono drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych.
Jedynie na marginesie można zauważyć, że sam skarżący we wniosku z dnia 4 lutego 2022 r. złożonego do Urzędu Gminy w R. określił planowaną inwestycję, jako budowę "drogi wewnętrznej" na działkach nr: [...] we wsi F. w Gminie R.
Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego dotyczącej skutków wadliwego powołania w osnowie decyzji organu I instancji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia rację ma bowiem również i w tym zakresie SKO stwierdzając, że błąd ten nie miał żadnego wpływu na merytoryczną prawidłowość wydanego przez Wójta Gminy R. orzeczenia.
Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia innych przepisów postepowania, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.