VII SA/WA 2010/21

VII SA/Wa 2010/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 967/22 - Wyrok NSA z 2023-06-15
II OSK 968/22 - Wyrok NSA z 2025-01-09
VII SA/Wa 954/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/20, po rozpatrzeniu odwołania M. (dalej: "Spółdzielnia") od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...].
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że 30 kwietnia 2015 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek inwestora - S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. przy ul. [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku IV-VIII kondygnacyjnego, 2-częściowego w części nadziemnej, mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W., na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...]. Decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2016 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia.
Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję Wojewody [...] skargę do WSA w Warszawie wniosła Spółdzielnia. WSA wyrokiem z 5 września 2017 r. oddalił powyższą skargę. Skargę kasacyjną od ww. orzeczenia wniosła Spółdzielnia. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej, wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3265/17 uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z 30 lipca 2018 r. WSA uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] Nr [...].
Prezydent [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z [...] maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] pismem z 23 lipca 2019 r. oraz z 29 lipca 2019 r. wezwał inwestora o uzupełnienie dokumentacji projektowej. Inwestor w odpowiedzi na powyższe wezwania uzupełnił wskazane braki pismem z 13 sierpnia 2019 r.
Z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy dalszych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, pismem z 23 października 2019 r. ponownie wezwano inwestora do ich usunięcia. Odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor udzielił pismem z 25 listopada 2019 r. W związku z nieuzupełnieniem projektu we wskazanym w ww. wezwaniu zakresie, decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł inwestor - S. Sp. z o.o. Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 368/20 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia. Wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2713/20 NSA oddalił ww. skargę kasacyjną.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Wojewodę, pismem z 5 lipca 2021 r, wezwano inwestora do złożenia aktualnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor odpowiedział na powyższe wezwanie pismem z dnia 14 lipca 2021 r.
Wojewoda [...] wyjaśnił rolę organu odwoławczego oraz treść art. 35 ust. 1 i 3 Pr. bud. Możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, zgodnie z art. 136 k.p.a.
Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/20, uchylającym decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2019 r.. należało ponownie rozpatrzyć przedmiotową sprawę.
Stosownie do oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, jak również w oddalającym skargę kasacyjną wyroku NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2713/20, Wojewoda w sposób nieuprawniony badał kwestię dotyczącą zgodności projektu budowlanego z wnioskiem z 30 kwietnia 2015 r. pod względem faktycznego zakresu inwestycji. Nie uwzględniono bowiem dotychczasowego przebiegu postępowania i zapadłych już w sprawie prawomocnych wyroków, które nie zawierały wskazań do dokonania oceny projektu budowlanego w powyższym zakresie. Tym samym Wojewoda [...], wydając decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2019 r. naruszył art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a.. Ponadto, odnosząc się w wyroku z 5 sierpnia 2020 r. do merytorycznej prawidłowości przyjętej przez organ oceny inwestycji, jako stanowiącej w istocie dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, WSA uznał ją za błędną, a co za tym idzie, stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji również z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy, w oparciu o ocenę prawną i wskazania zawarte w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, Wojewoda [...] stwierdził, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, a złożony przez niego projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy Pr. bud.
Zawarte w pismach inwestora z 13 sierpnia 2019 r. oraz z 14 lipca 2021 r. uzupełnienia dokumentacji i wyjaśnienia należało uznać za wystarczające. Przedłożono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię aktu notarialnego z [...] grudnia 2020 r. Rep. [...], zmieniającego umowę przedwstępną sprzedaży, w którym przedłużono termin umowy przedwstępnej sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości do [...] grudnia 2022 r. Dokument ten stanowi tytuł prawny inwestora do dysponowania działkami [...] z obrębu [...] na cele budowlane. Załączono również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie aktualnych warunków technicznych przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i do sieci ciepłowniczej. Ponadto w piśmie z 13 sierpnia 2019 r. Inwestor wyjaśnił, że charakterystyczne parametry budynku oraz zestawienie powierzchni znajdują się na stronach 195 i 236 projektu budowlanego oraz wskazał, że najbliższe drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...], będące drogami powiatowymi - znajdują się w odległości znacznie większej niż minimalna dopuszczalna przepisami art. 43 ust. I ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponieważ w samym projekcie budowlanym nie dokonano na tym etapie żadnych poprawek, nie zachodziła potrzeba aktualizacji zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Projekt budowlany został wykonany zgodnie z wytycznymi z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r. poz. 1935 ze zm.) oraz jest kompletny - zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Pr. bud., oraz aktualne na dzień dokonania ostatnich poprawek do projektu zaświadczenia, o których mowa wart. 12 ust. 7 ww. ustawy, wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W szczególności został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz do spraw sanitarnohigienicznych.
Inwestor przedłożył wymagane przepisami, poprawnie wypełnione, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] maja 2008 r., obowiązującego na terenie inwestycji. Zachowano wszelkie wskazane w powyższym planie parametry dotyczące zagospodarowania terenu dla terenów [...] i [...] maksymalną powierzchnię zabudowy 47,6 i 47,4 (60 w planie miejscowym); maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 2, 57 i 2,61 (2,7 i 3,2 w planie miejscowym), minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 25,27% i 25,64% (25% w planie miejscowym) oraz 17% dla terenu [...] (15% w planie miejscowym).
Spełniono wymogi planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej, w szczególności prawidłowo zaprojektowano wymaganą dla inwestycji liczbę miejsc parkingowych według wskaźników przedstawionych w § 15 ust. 9 uchwały, zarówno dla części mieszkalnej, jak i usługowej projektowanego budynku, tj. 87 miejsc postojowych dla 84 mieszkań i 16 miejsc postojowych na potrzeby lokali usługowych o powierzchni użytkowej 987,75 m2. Zapewniono przy tym zarówno miejsca w garażu podziemnym, jak i ogólnodostępne, na poziomie terenu, wśród nich przewidziano miejsca postojowe przeznaczone do korzystania przez osoby niepełnosprawne.
Wojewoda [...] stwierdził, że projekt zagospodarowania ternu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w szczególności nie pozbawia tych osób dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplej wody, środków łączności, dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie generuje uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewanie wodami opadowymi terenów sąsiednich, zanieczyszczenia powietrza, wody ani gleby.
Do projektu dołączono dokumentację geologiczno-inżynierską, na podstawie której zaliczono projektowany obiekt do drugiej kategorii geotechnicznej, a warunki gruntowo-wodne określono, jako złożone. Wykazano brak znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko gruntowo-wodne.
Projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m. od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Zgodnie z omawianym przepisem odległość między budynkami należącymi do klasy ZL (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie w stosunku do części nadziemnej budynku) wynosi ponad 8 m. Przedmiotowa inwestycja nie narusza również innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza analiza tego zagadnienia znajdująca się w projekcie budowlanym (str. 227-237 tomu I projektu) oraz uzgodnienie inwestycji z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia następujących przepisów rozporządzenia: § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym (analizach zacienia i przesłaniania zamieszczonych w projekcie budowlanym, str. 155-157) i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa.
Projektowany budynek zapewnia warunki niezbędne do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w tym komunikację na wszystkie piętra dźwigiem osobowym oraz miejsca postojowe przeznaczone do korzystania przez te osoby. Do projektu dołączono charakterystykę energetyczną budynku, wraz z analizą możliwości wykorzystania alternatywnych źródeł energii.
Zgodnie z art. 35 ust. I pkt 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiskom, tym samym nie było potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz stosownie do art. 35 ust. 4 Pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołującej, organ wyjaśnił, że inwestor dostarczył aktualne warunki techniczne przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej w toku postępowania odwoławczego. Przedwstępna umowa sprzedaży z [...] października 2014 r. zawiera zobowiązanie do ustanowienia na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działek [...] i [...] wszelkich niezbędnych służebności przesyłu do podłączenia projektowanego budynku, oraz innych służebności. Służebności te sprzedająca spółka zobowiązuje się ustanowić najpóźniej w dniu zawarcia umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na spółkę kupującą. Jako że nie jest to jeszcze umowa definitywna sprzedaży, nie zawiera samego ustanowienia służebności, a jedynie zobowiązanie sprzedającego do jej ustanowienia, co nie uniemożliwia wydania dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę.
Również w postępowaniu przed organem odwoławczym został dostarczony dokument, na którego podstawie inwestorowi przyznano prawo do dysponowania działkami [...] na cele budowlane. Zgodnie z ustawą, tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić stosunek zobowiązaniowy. Konieczne jest jedynie, aby z treści tego stosunku jasno wynikało, że taki tytuł jego stronie przysługuje. Dostarczona przez inwestora poświadczona za zgodność z oryginałem kopia aktu notarialnego z [...] grudnia 2020 r. Rep. [...], przedłużającego termin umowy przedwstępnej sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości do [...] grudnia 2022 r., w pozostałej części pozostawiającego bez zmian (w tym w zakresie postanowień dotyczących prawa do dysponowania na cele budowlane) umowę z [...] października 2014 r. (akt notarialny Rep. [...], zmieniona aktami notarialnymi: z [...] września 2015 r. Rep. [...], z [...] grudnia 2016 r. Rep. [...], z [...] grudnia 2017 r. Rep. [...], z [...] grudnia 2018 r. Rep. [...] oraz z [...] grudnia 2019 r. Rep. [...]) stanowi wystarczającą podstawę do przyznania Inwestorowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawiera bowiem postanowienia dotyczące uprawnienia Inwestora do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.
Odnośnie zarzutów sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. z uwagi na przeznaczenie terenu [...] na rezerwę pod budowę sieci technicznych uzbrojenia terenu, wykluczające projektowane usytuowanie garażu podziemnego, Wojewoda [...] uznał je za bezzasadne. Ustalenia planu dla terenu [...] w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy odnoszą się do części nadziemnych obiektów budowlanych, a zakaz zabudowy nie obejmuje konstrukcji podziemnej. Spółdzielnia błędnie wywodzi, że część podziemna budynku stanowi w omawianym przypadku zabudowę w rozumieniu obowiązującego planu miejscowego. Wprawdzie plan nie zawiera w § 2 definicji pojęcia zabudowy, ale jego pkt 16, mówiący o "obowiązujących liniach zabudowy", odnosi się tylko do nadziemnych ścian budynków. Ponadto plan nie tylko nie zabrania lokalizowania garaży podziemnych, ale wręcz nakazuje ich lokalizację.
Niezależnie od powyższej argumentacji oraz faktu, iż istniejąca na omawianym terenie zabudowa zaopatrywana jest już w media z istniejących sieci uzbrojenia, a projektowany budynek również będzie do nich przyłączony, zgodnie z warunkami technicznymi, należy zauważyć, że przedmiotowy projekt budowlany zachowuje rezerwy terenu, które mogą być wykorzystane na ewentualne nowe sieci uzbrojenia. Jak wynika z przedstawionej przez inwestora opinii autorów obowiązującego na terenie [...] planu miejscowego, prof. dr. hab. arch. K. D. i mgr. inż. arch. M. S., lokalizacja garażu podziemnego nie narusza § 16 planu, zachowując niezabudowaną część gruntów (ok. 12%) w części podziemnej, jak również w warstwach gruntu nad stropem garażu, co jest wystarczające dla zachowania omawianej rezerwy. Powyższe potwierdza również oświadczenie projektanta, mgr. inż. arch. M. L., autora projektu. Prawo budowlane przewiduje szeroką odpowiedzialność projektanta za sporządzony projekt. Organ administracji nie jest w związku z tym uprawniony do kontroli projektu architektoniczno- budowlanego pod względem merytorycznym. Bada jedynie, czy Inwestor składający wniosek spełnił wymogi formalne, zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Argument odwołania dotyczący usytuowania tarasu na tym samym poziomie, co wjazd do garażu, co miałoby naruszać ustalenia planu miejscowego, organ odwoławczy uznał za bezzasadny - w projekcie nie przewiduje się budowy takiego tarasu.
Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zgodnie z oświadczeniem projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Pr. bud., projekt jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Badanie inwestycji pod kątem sposobu realizacji przyjętych założeń projektowych należy natomiast do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie podlega kontroli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W kwestii przepisów postępowania w I instancji, organ odwoławczy nie stwierdził, iż doszło do ich rażącego naruszenia. Fakt, że mimo prawidłowego wszczęcia z urzędu postępowania w związku z wyrokiem WSA z 31 lipca 2018 r., inwestor złożył odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi błędu organu. Odpowiedź na pytanie odwołania, w jakim celu złożono ten odrębny wniosek, nie leży w kompetencji organu administracji.
Według organu odwoławczego, nie zachodziło też naruszenie przepisów dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w związku z odstąpieniem Prezydenta [...] od zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji jest mowa o dokonaniu korekt projektu, ale są to poprawki wykonane jeszcze w 2016 r. i od tamtego czasu w projekcie nie dokonano żadnych modyfikacji. Jedyny dokument, z jakim nie miała faktycznie możliwości zapoznać się skarżąca przed wydaniem decyzji, jest wspomniana wcześniej opinia autorów planu miejscowego. Powyższa opinia odnosi się do kwestii, na temat których swoje stanowisko Odwołująca wyczerpująco przedstawiła w toku postępowania. Art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi.. Skarżąca nie wskazała w odwołaniu, w jaki sposób fakt, że nie zapoznała się ze wspomnianą opinią, wpłynął na treść decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r.
W uzupełnieniu odwołania z 4 czerwca 2019 r. skarżąca podnosi, iż w związku ze zmianą warunków technicznych w zakresie szerokości dróg manewrowych oraz wymiarów stanowisk postojowych, projekt powinien być zweryfikowany pod względem zgodności z nowymi przepisami. Jednak zgodnie z przepisem przejściowym, tj. § 330 pkt. 1 przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust, 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia obowiązującymi na dzień złożenia wniosku, a nie wydania decyzji. Przedmiotowy projekt został złożony w kwietniu 2015 r., zaś zmiany, o których mowa w odwołaniu, weszły w życie w styczniu 2018 r. Inwestor nie miał wobec tego obowiązku dostosowania projektu w toku postępowania do nowych przepisów rozporządzenia.
Wojewoda [...] stwierdził ponadto, iż projekt budowlany spełnia wymagania planu miejscowego, w tym w szczególności dotyczące przeznaczenia terenu, gdyż na terenie oznaczonym symbolem [...] na działce [...] zaprojektowano drogę wewnętrzną, jako funkcję podstawową z urządzeniami technicznymi związanymi z oświetleniem i odwodnieniem, co odpowiada przeznaczeniu terenu wskazanemu w planie, a lokalizacja garażu podziemnego nie narusza jego ustaleń.
Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 Pr. bud., zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 7 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie:
"a. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji rodzącej bezpośrednie i poważne zagrożenia dla budynków Skarżącej przy ul. [...] w [...], a tym samym niezapewniającej poszanowania uzasadnionych - prawnych interesów Skarżącej.
b. naruszenie przepisów § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie skarżonej decyzji bez uprzedniego sporządzenia specjalistycznej ekspertyzy w przedmiocie negatywnego oddziaływania i zagrożeń planowanej inwestycji dla ww. budynków Skarżącej przy ul. [...] w [...], pomimo że sporządzenie takiej ekspertyzy, było konieczne, na co wskazuje Opracowanie mgr inż. R.G. z dnia [...] maja 2021 r. ("Opinia"), a w konsekwencji również zatwierdzenie dokumentacji projektowej nieprzewidującej rozwiązań technicznych i technologicznych niezbędnych dla zapewnienia bezpieczeństwa ww. budynków Spółdzielni,
c. art. 10 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej jako "KPA") poprzez niezapewnienie czynnego udziału Skarżącej w postępowaniu i nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, a w konsekwencji wydaniu decyzji bez uwzględnienia stanowiska oraz będących w posiadaniu Skarżącej dokumentów (w szczególności ww. Opinii mgr inż. R.G.) mających istotne znaczenie w sprawie, jako że dokumenty te wskazują na konieczność opracowania w dokumentacji projektowej szczególnych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo ww. budynków Spółdzielni, a tym samym implikują konieczność podjęcia innego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...] niż objęte skarżoną decyzją,
d. naruszenia art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów z § 14 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji nieposiadającej dostępu do drogi publicznej,
e. art. 6 KPA w związku z przepisami intertemporalnymi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne zastosowanie w tym zakresie art. 330 pkt 1 ww. rozporządzenia niemającego zastosowania do zmian jego przepisów w okresie lat 2015 - 2021 (regulującego bowiem kwestie międzyczasowe w związku z jego wejściem w życie w 2002 r.), a pominięcie przepisów międzyczasowych z aktów nowelizujących ww. rozporządzenie w tym czasie ( 2015 r. - 2021 r.), co skutkowało dowolnym stosowaniem przez Wojewodę [...] przepisów ww. rozporządzenia, z różnych okresów jego obowiązywania,
f. naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa budynków Skarżącej przy ul. [...] w [...], dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, czy warunków technicznych mających zastosowanie w niniejszej sprawie".
Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła też "o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci Opracowania mgr inż. R.G. z dnia [...] maja 2021 r. (zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 2021 r.), pt. Wpływ realizacji inwestycji przy ul. [...] dz. ew. nr [...] na budynek przy ul. [...] dz. ew. [...] z obr [...] z uwzględnieniem zasięgu powstałego w wyniku odwadniania wykopów leja depresji oraz potencjalny wpływ przyszłej realizacji inwestycji na działkach ew. nr [...] na istniejące budynki Spółdzielni przy ul. [...] zlokalizowane na działkach ew. nr [...] i [...], w szczególności na okoliczność zagrożeń, jakie zatwierdzona skarżoną decyzją inwestycja rodzi dla budynków Skarżącej przy ul. [...] w W. i związaną z tym faktem konieczność zawarcia w dokumentacji projektowej dla tej inwestycji szczególnych rozwiązań, eliminujących ww. zagrożenia".
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła opis stanu sprawy i stwierdziła, że każde postępowanie administracyjne powinno być prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Przytoczyła treść art. 10 k.p.a. wskazując, że Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił Skarżącej o zebraniu materiału dowodowego (i zamiarze wydania decyzji kończącej sprawę), a tym samym nie dał możliwości skarżącej wypowiedzenia się, co miało znaczący wpływ na kształt wydanej przez organ decyzji.
To zaniechanie Wojewody [...] uniemożliwiło Spółdzielni złożenie dodatkowego materiału dowodowego, tj. ww. Opracowania mgr inż. R.G. z dnia [...] maja 2021 r. Wnioski tej opinii jednoznacznie wskazują, iż planowana budowa, w kształcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Wojewody [...], rodzi poważne i realne zagrożenia dla wielorodzinnych budynków Spółdzielni sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji S., nie tylko dla samej Spółdzielni, ale także dla wielu osób zamieszkujących te budynki i ich mienia.
Skarżąca wyjaśniła powody zlecenia sporządzenia przedmiotowej opinii i wyjaśniła, że z tej opinii wnika również, że niekorzystne skutki dla budynków Spółdzielni wywoła budowa budynku objętego inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody [...]. Opinia ta wskazuje także, że ze względu na określone warunki wodno-gruntowe, eliminacją tego zagrożenia wymaga szczególnych technologii i rozwiązań projektowych zastosowania tzw. "białej wanny" z oparciem ścianek szczelinowych na stropie warstw nieprzepuszczalnych. Tymczasem zagadnienia oddziaływania i zagrożenia przedmiotowej inwestycji na budynki sąsiednie pozostały poza zakresem wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym obydwu instancji. Nie wyjaśnił ich należycie także Wojewoda [...]. Tym samym, uniemożliwienie skarżącej przedstawienia swojego stanowiska oraz złożenia istotnych w sprawie dokumentów nie może zostać uznane za zgodne z zasadą zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu określoną w art. 10 k.p.a. i stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wnioski opinii mgr inż. R.G. wskazują również, iż Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art, 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Opinia zaprzecza bowiem wprost stanowisku przedstawionym przez Wojewodę [...], jakoby inwestycja nie naruszała interesów osób trzecich, w szczególności nie pozbawia tych osób dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i ciepłej wody, środków łączności, dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie generuje uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewanie wodami opadowymi terenów sąsiednich. zanieczyszczenia powietrza, wody ani gleby. Opinia wskazuje bowiem jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja, ze względu na związane z nią zagrożenia dla sąsiednich budynków narusza interesy osób trzecich (Spółdzielni i jej Spółdzielców).
Obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu. uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wynikają z tego określone obowiązki projektantów, inwestorów, ale również organów administracji architektoniczno - budowlanej, zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę. Gwarantują bowiem, iż budowa (i zatwierdzająca taką budowę decyzja administracyjna) nie będą rodzić negatywnych następstw dla osób trzecich.
W niniejszej sprawie obowiązki w tym zakresie nie zostały dopełnione. Kwestie związane z negatywnym oddziaływaniem planowanej budowy na budynki Spółdzielni nie zostały odpowiednio wyjaśnione. Dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją Wojewody [...], nie przewiduje rozwiązań postulowanych w Opinii mgr inż. R. G., które eliminowałyby takie zagrożenia, związane z naruszeniem stosunków wodnogruntowych.
Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie moje powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W myśl § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w $ 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyza techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.
Ustawodawca przewidział zatem dodatkowe, szczegółowe regulacje w analizowanym zakresie. Wynika z nich jednoznacznie, iż budowa nie może rodzić zagrożeń dla budynków sąsiednich. W niniejszej sprawie względy bezpieczeństwa budynków sąsiednich zostały zlekceważone, a specjalistyczna ekspertyza w tym względzie nie została sporządzona. Taki specjalistyczny materiał w postaci opinii musiała przygotować dopiero Spółdzielnia.
Świadczy to o zaniechaniach, jakich dopuściły się organy obydwu instancji, wydające pozwolenie na budowę dla S. sp. z o.o. Zaniechania te stanowią jednocześnie naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. oraz § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
W niniejszej sprawie, wydane zostało pozwolenie na budowę pomimo, że nie zostały spełnione ustawowe wymogi w tym względzie. Powyższy zarzut dotyczy przede wszystkim kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (a w zasadzie braku takiego dostępu).
Stwierdzenia Wojewody [...] wskazują, iż pozwolenie na budowę zostało wydane, pomimo że na chwilę wydania ostatecznej decyzji w tym względzie, inwestor nie posiadał prawnego dostępu do drogi publicznej. Prawo budowlane nie stanowi wprost wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Definicje dostępu do drogi publicznej zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 2 pkt 14 ww. ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną łub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ww. definicja znajduje zastosowanie również w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Działka budowlana) posiada dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy posiada dostęp bezpośredni (działka budowlana przylega do drogi publicznej), poprzez drogę wewnętrzną, przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej musi mieć charakter faktyczny i prawny. Inwestor musi posiadać faktyczną możliwość komunikacji z terenu budowy do drogi publicznej, a także prawo, które mu taką komunikację zapewni i pozwoli wyegzekwować.
Teren inwestycji S. Sp. z o. o. nie przylega do drogi publicznej i nie posiada dostępu do niej poprzez drogę wewnętrzną. Nie miał i nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej przez istniejąca - odpowiednia służebność drogową. Istnieje bowiem tylko zobowiązanie do ustanowienia takiej służebności. Dostęp do drogi publicznej, jako warunek wydania pozwolenia na budowę musi istnieć w chwili wydania decyzji oraz mieć charakter faktyczny i prawny.
Z tych względów, w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, samo zobowiązanie do ustanowienia służebności nie jest wystarczające do uznania, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Skarżąca przytoczyła szereg wyroków sądów administracyjnych w tym zakresie.
Zgodnie z § 14 ust 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych natęży zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W braku istniejącego dostępu do drogi publicznej w chwili zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w sposób oczywisty nie został spełniony warunek wynikający z ww. przepisu rozporządzenia.
Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] zawiera znaczące nieścisłości, a wręcz sprzeczności odnośnie kwestii obowiązujących przepisów, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Dotyczy to przede wszystkim przepisów technicznobudowlanych. W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę skarżąca wskazała, że w związku ze zmianą warunków technicznych (przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury) już po dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor powinien zweryfikować dokumentacje projektowa w zakresie dróg manewrowych oraz wymiarów stanowisk postojowych. Wojewoda [...] stwierdził, że biorąc pod uwagę przepis przejściowy § 330 pkt 1 ww. rozporządzenia, projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia obowiązującymi na dzień złożenia wniosku, a nie dzień wydania decyzji. Jednak w innej części uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy oceniając zgodność inwestycji z § 12 ust 1 pkt 2, §, 13, § 18, § 19, § 23, § 29, § 60 ust. 1 czy 271 - 273 ww. rozporządzenia, czyni to na podstawie ostatniej, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji wersji. Wojewoda [...] dowolnie stosuje przepisy sprzed oraz po nowelizacji rozporządzenia. Fragmenty wywodu opierają się bowiem na przepisach aktualnie obowiązujących, a za podstawę orzekania co do innych kwestii służą przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku przez inwestora. Z tych przyczyn decyzja narusza rażąco zasadę praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a.
Pomiędzy złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę (2015 r.). a wydaniem decyzji (2021 r.) przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zmieniły się istotnie co najmniej dwukrotnie. Takie istotne zmiany wprowadziło rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 14 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285). Przepisy ww. rozporządzenia zmieniającego zawierają w § 2 przepisy intertemporalne, wskazujące, jakie przepisy rozporządzenia należy stosować do poszczególnych spraw. Kolejne zmiany wprowadziło rozporządzenie Ministra Rozwoju, zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 16 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1608). Również to rozporządzenie w § 2 zawiera przepisy intertemporalne.
Wojewoda [...] nie zastosował ww. przepisów międzyczasowych rozporządzeń zmieniających. Zamiast tego, zastosował - całkowicie błędnie - § 330 pkt 1 rozporządzenia. Jest to jednak przepis, który w rozporządzeniu funkcjonował już w jego pierwotnej redakcji z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75 poz. 690) i regulował kwestie intertemporalne związane z wejściem w życie omawianego rozporządzenia i derogacją rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Nie odnosi się zatem w żaden sposób do zmian omawianego rozporządzenia w latach 2015 - 2021, bowiem kwestie te regulują przepisy międzyczasowe powołanych wyżej rozporządzeń zmieniających warunki techniczne tym czasie.
W konsekwencji takiego błędu, Wojewoda [...] oceniając sprawę zastosował przepisy rozporządzenia w różnych jego wersjach redakcyjnych, z różnych okresów jego obowiązywania, co oczywiście narusza zarówno same przepisy międzyczasowe jak i zasadę praworządności.
Mając na uwadze wszystkie powyżej opisane okoliczności w pełni zasadny staje się, zdaniem skarżącej, zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sprawa pozwolenia na budowę S. Sp. z o.o. nie została bowiem wyjaśniona należycie co do szeregu podstawowych aspektów stanu faktycznego i prawnego, mających zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia.
Niewyjaśnioną, czy też nienależycie (błędnie) wyjaśnioną kwestią jest kwestia dostępu do drogi publicznej. Nie wiadomo na podstawie, jakich przepisów technicznobudowlanych Wojewoda [...] rozstrzygał tą kwestię.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Pismem procesowym datowanym na 29 października 2021 r. pełnomocnik uczestniczki S. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając stanowisko prawne, będące odpowiedzią na skargę.
Podczas rozprawy 17 grudnia 2021 r. stawił się aplikant adwokacki B. C., który złożył upoważnienie od radcy prawnej I. K.do reprezentowania Spółdzielni. W związku jednakże z tym, że do akt sądowych nie wpłynęło pełnomocnictwo od ww. radcy prawnej, Sąd dopuścił aplikanta adwokackiego C. warunkowo do udziału w sprawie, zobowiązując go do złożenia w terminie 3 dni pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnej K. przez Spółdzielnię, pod rygorem pominięcia. W wyznaczonym terminie, jak również i po nim (do dnia sporządzenia uzasadnienia wyroku na wniosek złożony przez samą Spółdzielnię) nie wpłynęło pełnomocnictwo od Spółdzielni dla radcy prawnej I. K.do reprezentowania Spółdzielni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.
1. Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję działał w warunkach związania (art. 153 w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a.) ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyrokach WSA w Warszawie z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 oraz z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19 i 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/20 i wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3265/17 i z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 265/17.
Skarżąca nie przywiązała należytej wagi do skutków prawnych, jakie w sprawie niniejszej mają ww. wyroki, zawarta w nich ocena prawna i wskazania dla organu co do dalszego postępowania.
Jak jednoznacznie wskazał WSA w Warszawie w ww. wyroku z 5 sierpnia 2020 r., "ponownie orzekając w sprawie Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę, a także wytyczne – zalecenie co do dalszego postępowania wynikającego z prawomocnych wyroków tut. Sądu z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 oraz z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19".
Należy więc wyjaśnić, że w wyroku z 30 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 WSA w Warszawie przesądził wiążąco dla organu, że "okoliczność, że na dzień wydawania decyzji inwestor nie posiadał praw rzeczowych do nieruchomości, a związany był z użytkownikiem wieczystym nieruchomości umową przedwstępna sprzedaży oraz ustanowienia służebności, nie pozbawia możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na uwzględnienie nie zasługuje także, w ocenie Sądu zarzut, że działki nr [...], objęte planowaną zabudową, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z zatwierdzonej dokumentacji, włączenie do drogi ma się odbywać przez działkę o numerze ew. [...] - która ma dostęp do drogi publicznej, dzięki ustanowionej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego tej działki służebności polegającej na prawie przejścia i przejazdu od ulicy [...] ulicą [...]. Ulica [...], przy której bezpośrednio usytuowana jest działka [...] należąca do spółki J. sp. z o.o. jest drogą wewnętrzną". W wyroku tym Sąd stwierdził ponadto wiążąco, że oddzielenie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot, pozwala stwierdzić, iż nieruchomość, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi. Wskazał też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia.
Dlatego też organ nie naruszył art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie
W wyroku z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 317/19 WSA w Warszawie wskazał organowi, że powinien zastosować się do wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 30 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 (będącego konsekwencją wyroku NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3265/17). W ww. wyroku z 30 lipca 2018 r. WSA w Warszawie zaś wiążąco ocenił, że prawidłowe było rozstrzygnięcie Wojewody [...], odnoszące się do kwestii istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane (biorąc pod uwagę treść wyroku WSA w Warszawie z 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2930/15). Ocenił też prawnie, że inwestor zapewnił dostawę niezbędnych mediów dla przedmiotowego obiektu budowlanego.
Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane; ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, powodującej, że ocena prawna sądu stanie się nieaktualna. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
Żadna z tych okoliczności, czyniąca oceną prawną zawartą w wyroku WSA z 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 i w wyroku WSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19 oraz w wyroku WSA z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/20 nieaktualną, nie wystąpiła. Dlatego też oceny te wiązały Wojewodę [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i wiążą również tut. Sąd.
Należy też wyjaśnić, co również uszło uwadze skarżącej, że ww. wyrok WSA z 30 lipca 2018 r. zapadł na skutek wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3265/17, którym NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2202/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie rozważył, czy lokalizacja projektowanego podziemnego garażu budynku na terenie oznaczonym w uchwale Rady Miasta z maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] jest zgodna z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tej uchwały.
To uchybienie WSA stanowiło jedyną przyczynę uchylenia wyroku tego Sądu oddalającego skargę Spółdzielni na skutek jej merytorycznego rozpoznania i uznania zarzutów skierowanych pod adresem kontrolowanej decyzji Wojewody z sierpnia 2016 r. (pozytywnej dla inwestora) za niezasadne. WSA w Warszawie, uwzględniając art. 190 p.p.s.a. orzekł 30 lipca 2018 r., uchylając decyzje organów obu instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienie zgodności projektu budowlanego z ww. zapisami planu miejscowego, jednocześnie za niezasadne uznając pozostałe zarzuty skargi. W ten też sposób Sąd wskazał organom zakres postępowania w sprawie z wniosku inwestora z 30 kwietnia 2015 r., wskazując wyraźnie na to, że sprawa wymaga wyjaśnienia w jednym aspekcie, związanym z koniecznością zachowania rezerwy terenu przewidzianej w prawie miejscowym. Takie same wytyczne znalazły się w wyroku WSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 317/19, którym uchylono decyzję Wojewody z października 2015 r. i decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku, miało to na celu umożliwienia wykonania zaleceń sformułowanych w ww. orzeczeniach Sądów, ale też w wyroku NSA z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 265/17.
W ww. wyroku NSA wskazano na konieczność ponownej weryfikacji projektu budowlanego w kontekście powyżej przytoczonych zapisów planu miejscowego. Żadna inna (dodatkowa) okoliczność nie została podniesiona.
We wszystkich wymienionych przez tut. Sąd wyrokach WSA w Warszawie i NSA żadne inne okoliczności wymagające analizy organu nie zostały wskazane. Dlatego też – wbrew stanowisku skarżącej - żadne inne kwestie nie mogły być przez organa w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym rozważane, co wprost wynika z art. 134 § 1, art. 153 i art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a.
Skarżąca, ponownie podnosząc w skardze zarzuty dotyczące rzekomego braku dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycyjnego i braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, podejmuje więc niedozwoloną – i w związku z tym procesowo nieskuteczną - polemikę z wiążącą nie tylko organa administracji architektoniczno budowlanej, ale również orzekający w niniejszej sprawie Sąd prawną oceną sądową, dokonaną w ww. wyrokach.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na rozprawie 17 grudnia 2021 r. wniosek skarżącej "z dokumentu w postaci Opracowania mgr inż. R.G. z dnia [...] maja 2021 r. (zatwierdzonego w dniu [...] sierpnia 2021 r.), pt. Wpływ realizacji inwestycji przy ul. [...] dz. ew. nr [...] na budynek przy ul. [...] dz. ew. [...] z obr.[...] z uwzględnieniem zasięgu powstałego w wyniku odwadniania wykopów leja depresji oraz potencjalny wpływ przyszłej realizacji inwestycji na działkach ew. nr [...] na istniejące budynki Spółdzielni przy ul. [...] zlokalizowane na działkach ew. nr [...], w szczególności na okoliczność zagrożeń, jakie zatwierdzona skarżoną decyzją inwestycja rodzi dla budynków Skarżącej przy ul. [...] w [...] i związaną z tym faktem konieczność zawarcia w dokumentacji projektowej dla tej inwestycji szczególnych rozwiązań, eliminujących ww. zagrożenia", wskazując na treść art. 106 § 3 p.p.s.a.
W związku z tym, że Spółdzielnia podniosła w skardze zarzut naruszenia przez organ II instancji § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez wydanie decyzji zezwalającej na budowę bez wymaganej ekspertyzy i art. 10 § 1 k.p.a., polegający na uniemożliwieniu jej złożenia ww. opracowania, co stanowić miało uniemożliwienie wypowiedzenie się Spółdzielni co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, wyjaśnić należy, jak następuje.
Opracowanie mgr inż. R. G. z [...] maja 2021 r. nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną należy traktować nie tyle w kategoriach procesowych, ile ściśle technicznych, jako obowiązek poddania analizie stanu techniczno-budowlanego istniejącego obiektu z punktu widzenia dopuszczalności wzniesienia w jego bezpośrednim sąsiedztwie innego budynku. Innymi słowy, ustanowienie wymagania w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczy wprost zagadnień natury techniczno-budowlanej, a nie proceduralnej i odnosi się do obowiązków projektanta na etapie sporządzania projektu budowlanego, a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2356/14 – CBOSA).
Ekspertyza techniczna jest wymagana tylko wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca stosowne uprawnienia, nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna (wyrok NSA z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 906/12 – CBOSA).
Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Pr. bud. obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. To projektant zapewnia sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.
Organ architektoniczno-budowlany nie bada prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą one zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Po zmianie dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) art. 35 ust. 1 Pr. bud. wprowadził zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej.
Nietrafnym był więc zarzut naruszenia § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z powyższej oceny prawnej tut. Sądy wynika też, że nie można uznać, że wskazywana przez skarżącą okoliczność braku wiedzy o zakończeniu postępowania przez Wojewodę [...] i zamiarze wydania decyzji uniemożliwiła jej dokonanie takiej czynności (złożenia ww. opracowania), która rzeczywiście miałaby wpływ na treść rozstrzygnięcia organu. Z tej przyczyny tut. Sąd uznał, że wprawdzie Wojewoda [...] uchybił obowiązkowi zawiadomienia stron o zamiarze wydania decyzji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag, ale nie miało to wpływu na treść wydanej decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy do uchylenia decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. To strona zaś musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to takie naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę (por. wyroki NSA z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4262/21, z 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3302/18, CBOSA).
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia art. 6 k.p.a. przez organ wyjaśnia, że Wojewoda [...], powołując się na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie wskazał (s. 5 decyzji) na publikator, zawierający jednolitą treść rozporządzenia - Dz.U. z 2019 r., poz. 1065. Nie jest to błędem organu, ale stosowaną praktyką, polegającą na wskazaniu publikatora tekstu jednolitego.
Organ natomiast przywołał treść § 330 pkt 1 ww. rozporządzenia odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji – zmian ww. rozporządzenia w zakresie szerokości dróg manewrowych oraz wymiarów stanowisk postojowych i tego, że zdaniem skarżącej projekt powinien być zweryfikowany pod względem zgodności z nowymi przepisami. Prawidłowo w tym zakresie wyjaśnił organ, że projekt budowlany powinien być zgodny z przepisami rozporządzenia obowiązującymi w dniu złożenia wniosku, a nie w dniu wydania decyzji. Skoro więc wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego został złożony w kwietniu 2015 r., a ww. zmiany weszły w życie w styczniu 2018 r. to rzeczywiście inwestor nie miał obowiązku dostosowania projektu do nowych przepisów rozporządzenia. Dlatego też organ nie naruszył art. 6 k.p.a.
4. Z przyczyn omówionych w pkt. 1 uzasadnienia nie został też naruszony przez Wojewodę [...] art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Organ – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – rozpoznawał ponownie sprawę w warunkach związania sądowymi wskazaniami co do dalszego postępowania. Te tzw. wytyczne zakreślały granice rozpoznania sprawy i organ nie mógł poza nie prawnie wykroczyć.
5. Nie został też z ww. przyczyny naruszony ani art. 7, ani art. 77 § 1 k.p.a., gdyż ponownie – na skutek wyroków sądowych – orzekający organ miał obowiązek rozpoznać sprawę, ale w sposób określony ocenami prawnymi i wskazany przez sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, co też Wojewoda [...] poprawnie uczynił.
6. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.