VII SA/Wa 2006/15

VII SA/Wa 2006/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 29 ust. 5
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
par. 21 ust. 1 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., reprezentowanej przez radcę prawnego A. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], stwierdzającą, na wniosek M. F. i J. F., nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., znak: [...] (udzielającej [...] Zakładowi Gazownictwa w [...] pozwolenia na budowę gazociągu w/c [...], odcinek od punktu początkowego do PZ-45), w części dotyczącej działek nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...], utrzymał własną decyzję.
Uzasadniając decyzje organ wskazał na okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie natomiast do treści § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm. wg stanu na dzień 1 kwietnia 1987 r.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Inwestor winien przedstawić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, dowód jednoznacznie świadczący o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunek ten był niezbędny do wydania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na budowę.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ww. przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną lub nie dysponującemu stosowną, wyraźnie wyrażoną zgodą właściciela nieruchomości inwestycyjnej, rażąco narusza art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1998r., sygn. akt IV SA 556/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 26 października 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/07).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 1986 r., sygn. akt IV SA 400/86, wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 list. 5 Prawa budowlanego należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, bowiem może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy, bądź też innych stosunków zobowiązaniowych, o ile wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W świetle powyższego stwierdzić należy, że warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością - stosownie do art. 29 ust. 5 prawa budowlanego - byłby spełniony, jeżeli inwestor wykazałby, na przykład, że posiada zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporna inwestycja polegała na budowie gazociągu w/c [...], odcinek od punktu początkowego do PZ-45 w [...] - [...] na terenach położonych w mieście [...]. Analiza dokumentacji projektowej inwestycji wykazała, że przebiega ona m.in. przez działki nr ewid. [...] i [...]. położone przy ul. [...] w [...].
Z analizy wydruku z elektronicznej księgi wieczystej (KW Nr [...]) wynika, że M. F. i J. F. są właścicielami działek nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W dniu wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., znak: [...]. właścicielami działek nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]), byli M. F. oraz E. F. Powyższe potwierdzają odpis z Księgi Wieczystej Repertorium Ksiąg Wieczystych Nr [...] oraz wykaz właścicieli gruntów objętych sporną inwestycją, znajdujący się w aktach sprawy organu stopnia podstawowego. Z akt sprawy wynika, że M. F. oraz E. F. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w przesłanych aktach organu stopnia podstawowego brak jest zgody M. F. oraz E. F. na dysponowanie ww. nieruchomością (tj. działkami nr ewid. [...] i [...]) w celu realizacji spornego gazociągu. Następca prawny inwestora - [...] S.A. przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., przysłał m.in. skan oświadczenia z dnia [...] lipca 1986 r. o wyrażeniu zgody na wejście na teren działek nr ewid. [...],[...] oraz [...]. Oświadczenie zostało opatrzone tylko jednym podpisem - "F.".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dla ustalenia czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną - tj. działkami nr ewid. [...] i [...] pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] zwrócił się do [...] S.A. o przesłanie oryginalnego egzemplarza bądź potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii oświadczenia E. F. i M. F. o wyrażeniu zgody na wejście na teren działek nr ewid. [...],[...] i [...].[...] S.A. w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wskazał, że nie posiada oryginału oświadczenia z dnia [...] lipca 1986 r. o wyrażeniu zgody na wejście na teren działek nr ewid. [...],[...] oraz [...], zaś przesłany dokument cyt. "stanowi skan ww. oświadczenia, które w oryginale znajdowało się niegdyś w Archiwum Zakładowym [...] S.A. w [...] w dacie sporządzenia ww. skanu, tj. w 2010 r.". Ponadto, zgodnie z pismem J. F. i M. F. z dnia [...] maja 2015 r., "podpis na oświadczeniu z dnia [...] lipca 1986 r. nazwiskiem F. nie jest podpisem żadnego z obecnych współwłaścicieli. Podpis ten nie jest podpisem (...) M. F. i E. F.".
Na podstawie powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]) na cele budowlane. Nawet gdyby przyjąć, że pomimo braku oryginalnego egzemplarza ww. oświadczenia z dnia [...] lipca 1986 r. jeden z ówczesnych właścicieli działek nr ewid. [...][...] wyraził zgodę na realizację spornej inwestycji (chociaż nie wiadomo który, ponieważ pod oświadczeniem znajduje się jeden podpis - "F."), to brak jest zgody drugiego małżonka. Budowa gazociągu na nieruchomości stanowiącej wspólność majątkową małżeńską jest czynnością wykraczającą poza zwykły zarząd majątkiem wspólnym. Zatem zgoda na wykonanie inwestycji musi być wyrażona przez obojga małżonków. Udzielenie zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość gazociągu winno być wyrażone w jednoznaczny sposób i przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę. Brak tego rodzaju oświadczenia oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, takie stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 2494/03 z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1358/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 913/07; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1252/04; z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1087/97). Zgoda właściciela lub współwłaściciela powinna być wyraźna, nie może mieć formy domniemania. Stosownie do treści art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym. Do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Realizacja gazociągu na działkach stanowiących współwłasność ustawową małżeńską wymaga zgody obojga małżonków.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie inwestor nie posiadał zaś zgody obojga małżonków, tj. M. F. i E. F. - ówczesnych współwłaścicieli działek inwestycyjnych nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]). Tym samym badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., znak: [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistycznego, co z kolei implikuje konieczność zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej w rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 556/96).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie Rażąco naruszone przepisy art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Ponadto skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wymaga podkreślenia, że rażąco naruszony przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego dotyka sfery szczególnie wrażliwej - ingerencji w zakres uprawnień właścicieli nieruchomości. Prawo własności, jako najszersze prawo rzeczowe, może być ograniczone tylko wyjątkowo oraz tylko w przypadkach przewidzianych wprost w przepisach prawa. Wskazane powyżej naruszenie bezspornie godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Bezprawna ingerencja we własność nieruchomości ówczesnych właścicieli działek nr ewid. nr ewid. [...] i [...], jaka została usankcjonowana kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., znak: [...], nie może być uznana za akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skutki gospodarcze dla odbiorców gazu oraz przydatność spornego gazociągu nie konwalidują w żaden sposób nieuprawnionego wkroczenia w prawo własności ówczesnych właścicieli działek nr ewid. [...] i [...].
Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących zaniechania wyjaśnienia czy dokumentacja administracyjnoprawna dotycząca przedmiotowego procesu inwestycyjno-budowlanego została zachowana oraz niepodjęcia czynności odtworzenia akt organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy w sprawie ocenie ma zostać poddana okoliczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez osobę, która nie jest jej właścicielem, szczególnie istotne znaczenie należy nadać istocie prawa własności. Inaczej mówiąc, to osoba, która korzysta z cudzej własności musi wykazać, iż w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę rzeczywiście dysponowała zgodą właściciela nieruchomości. Jeżeli tego nie uczyni, a nadto jeżeli brak jest stosownych dokumentów w aktach administracyjnych, to negatywne konsekwencje tych zdarzeń obciążają właśnie tą osobę. Inwestor wiedząc, że nie jest właścicielem nieruchomości, powinien był dochować aktów najwyższej staranności i jeżeli dysponował zgodą właściciela np. odpowiednim dokumentem, winien był go zachować choćby na potrzeby takiego postępowania. W związku z tym, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie przedstawił stosownego dokumentu, to nie ma innej możliwości jak tylko przyjąć, iż zgody właściciela w ogóle nie było. Próba przerzucenia odpowiedzialności za "brak zgody w dokumentach" na organy administracji publicznej, nie może skutecznie podważyć obowiązków, jakie obciążają właśnie inwestora, który buduje na nieruchomości nie będącej jego własnością, (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1188/10).
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1,80 i 86 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne czynności, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł [...] SA w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (całej k.p.a.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę gazociągu [...] odcinek od punktu początkowego do PZ-45 w części dotyczącej działek nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...],
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i uznanie, że ww. decyzja Wojewody [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa,
- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się o wydanie opinii przez biegłego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych oraz dokonując - w oparciu o oświadczenie obecnych właścicieli nieruchomości - ustalenia, iż podpis pod oświadczeniem z dnia [...] lipca 1986 r. o wyrażeniu zgody przez E. i M. F. na ułożenie gazociągu na parceli nr [...],[...] i [...] - od nich nie pochodzi,
- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia całokształtu istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności poprzez: a/ zaniechanie wyjaśnienia czy dokumentacja administracyjnoprawna dotycząca procesu inwestycyjno-budowlanego przedmiotowego gazociągu została zachowana w całości czy też do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została częściowo zagubiona, utracona czy zniszczona, jak również poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy podpis złożony przez jednego ze współwłaścicieli na oświadczeniu o wyrażeniu zgody na ułożenie przedmiotowego gazociągu nie został złożony także w imieniu drugiego współwłaściciela - na zasadzie udzielonego pełnomocnictwa, które mogło znajdować się w aktach w/w sprawy (które mogły zostać zagubione, utracone czy zniszczone) oraz poprzez uznanie, że skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji w/w dokument nie znajduje się ani w aktach organu administracji publicznej, który wydał zaskarżona decyzję ani w posiadaniu skarżącego, to dokumentu takiego nigdy nie było, a zatem inwestor nie przedstawił go, ubiegając się o wydanie pozwolenia na budowę - pomimo faktu znajdowania się w aktach sprawy dokumentu, stanowiącego skan oświadczenia, zezwalającego na ułożenie gazociągu, które wg jego treści pochodzi od współwłaścicieli M. F. i E. F., a które w oryginale znajdowało się niegdyś w Archiwum Zakładowym następcy prawnego ówczesnego inwestora w dacie sporządzenia w/w skanu, tj. w 2010 r. oraz pomimo faktu, że ich przedłożenie przez ówczesnego inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę potwierdził organ wydający decyzję pozwolenia na budowę, który w uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. jednoznacznie stwierdził, że inwestor przedstawił zgody właścicieli na wejście w teren, wymagane przepisami prawa, spełniając warunki wydania pozwolenia na budowę w/w odcinka gazociągu, b/ zaniechanie przeprowadzenia czynności odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę gazociągu [...] odcinek od punktu początkowego do PZ-45 w części dotyczącej działek nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...] - w przypadku ustalenia, źe w/w akta postępowania zostały zniszczone lub zaginęły, którego to jednakże ustalenia organ nadzorczy zaniechał, c/ nieuzasadnione pominięcie treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono, mianowicie stwierdzenia organu, wydającego decyzję, że uzyskano zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na wejście w teren z siecią gazową, d/ przyjęcie, że stwierdzenie braku dokumentu poświadczającego cywilnoprawny tytuł ówczesnego inwestora w zachowanych dokumentach kontrolowanego postępowania sprzed blisko 30 lat wystarczy dla ustalenia, że ówczesny inwestor takim tytułem nie dysponował;
- naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 21 ust.l pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - poprzez uznanie, że ówczesny inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, przez które przebiega przedmiotowy gazociąg.
Skarżący wniósł uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organy naruszają przepisy prawa w zakresie uzasadniającym ich uchylenie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji na ustaleniu, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę wydana została z wadą rażącego naruszenia prawa - art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistycznego - uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ocenił, że inwestor nie dysponował konieczną zgodą obojga małżonków, tj. M. F. i E. F. - ówczesnych współwłaścicieli działek inwestycyjnych nr ewid. [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie [...]).
Stanowisko organu nie może spotkać się z akceptacją Sądu. Nie zostało poparte wyczerpującą ocena materiału dowodowego, którym mógł dysponować organ wydając decyzje o pozwoleniu na budowę.
Decyzja badana przez organ w postępowaniu nieważnościowym wydana została przed blisko trzydziestu laty. Organ obecnie dysponował fragmentarycznie pozyskiwanymi dokumentami. Nie ustalił, czy stanowią w pełni tę dokumentację administracyjno-budowlaną, którą dysponował organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie podniosła skarżąca spółka obowiązki archiwizacyjne organów administracji, w okresie wydawania tej decyzji obligowały do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Powyższe potwierdzą pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., w którym stwierdza się - w odpowiedzi na pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, że: "i...całość akt w przedmiotowej sprawie, będących w Archiwum Zakładowym niniejszego Urzędu, została przekazana do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego za pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Innymi dokumentami w tej sprawie Archiwum Zakładowe nie dysponuje". Istotne jest i to, że dokumentacja w sprawie dotyczy inwestycji w zakresie infrastruktury gazowej, realizowanej pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku, przez przedsiębiorstwo państwowe, majątek którego przeszedł w latach dziewięćdziesiątych tego wieku odpowiednio na [...] S.A., a dopiero z dniem [...] października 2010 r. na rzecz skarżącej spółki. Tymczasem zgodnie z § 34 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - obowiązującego w dacie wydania decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania - właściciel lub zarządcę obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu jedynie planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych.
Kluczowym dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym okazała się fotokopia oświadczenia opatrzonego podpisem "F". Organ zaniechał jednak niezbędnego ustalenia czy w związku ze złożeniem podpisu pochodzącego od jednego z małżonków, udzielone było przez drugiego pełnomocnictwo upoważniające do złożenia oświadczenia w imieniu obojga wymienianych w piśmie małżonków, współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Wskazać należy, że kwestionowanie własnoręczności podpisu złożonego na oryginale ww. oświadczenia, poparte prawomocnym wyrokiem świadczącym o sfałszowaniu tego dokumentu, mogłoby stanowić nie o wadzie nieważności ww. decyzji a o przesłance do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem w oparciu o przepis art. 145 § 1pkt 1 k.p.a.
W okolicznościach badania decyzji wydanej przed blisko trzydziestu laty, nie jest uzasadniona teza organu, że cyt. "w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zgodzie właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a inwestor nie przedstawił stosownego dokumentu, to nie ma innej możliwości jak tylko przyjąć, iż zgody właściciela w ogóle nie było". Teza ta pomija fakt istnienia dokumentu, zachowanego w formie kopi - oświadczenia wmówionego powyżej. Przywołany w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1188/10.zapadł w nie przystających do sprawy niniejszej okolicznościach. Tu bowiem mamy dowód oświadczenia właściciela co do zgody na realizację inwestycji na jego działkach, oraz brak pełnomocnictwa do o złożenia tego oświadczenia woli w imieniu drugiego z nich.
Sąd w pełni podziela wywody organu co do ugruntowanego w orzecznictwie charakteru przesłanki rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste, naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Zdaniem Sądu ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, ocenianego wg ww. kryteriów, jest jednak nie uzasadniona skoro nie przeprowadzono pogłębionej analizy okoliczności wydania badanej decyzji.
Badania w opisanym powyżej zakresie wymaga to, czy zachowana fotokopia oświadczenie woli, potwierdza prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Ponadto, istotne dla oceny tej decyzji z punktu widzenia wady kwalifikowanej może okazać się nie tylko ustalenie istnienia pełnomocnictwa ale i to czy inwestycja faktycznie już istniejąca była w jakikolwiek sposób kwestionowana przez ówczesnych właścicieli małżonków F., czy też oboje akceptowali jej realizację a następnie funkcjonowanie na działkach stanowiących ich własność.
Utrwalone stanowisko orzecznictwa, że nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa staje się szczególnie istotne wówczas gdy do chodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po kilkudziesięciu latach pozostawania w obrocie prawnym. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego – rażącego naruszenia prawa. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015r., w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702); który uznał art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Sądu ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno gospodarczych, jakie decyzja wywołała. Nie można podzielić jednoznacznej oceny, że skutki gospodarcze dla odbiorców gazu oraz przydatność spornego gazociągu podkreślmy po jego "spokojnym" funkcjonowaniu przez 30 lat nie powinno wpłynąć na ważenie interesu następcy prawnego inwestora oraz ówczesnych właścicieli, którzy nie kwestionowali inwestycji a i obecnych, którzy dopiero po kilkunastu latach od nabycia tego prawa podjęli starania o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na tę inwestycję. Niezbędne w tym kontekście jest także dokonanie oceny, podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu kolizji gazociągu z możliwością wykorzystania nieruchomości obecnych właścicieli, jak podają, zgodnie z jej przeznaczeniem. Tu konieczna może się okazać analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ oceni w jakim zakresie inwestor dysponował prawem do wykonania inwestycji na działkach poprzedników skarżących, czy pochodziło ono od obojga w związku z udzielonym pełnomocnictwem czy też było ograniczone do zgody tylko jednego ze współwłaścieli zatem wadliwe. Organ na wypadek ustalenia tej wadliwości oceni czy ta może w okolicznościach sprawy, mając na uwadze wskazania przystawione powyżej, zostać uznana za wadę kwalifikowaną, która wywołuje w szczególności skutki społeczno gospodarcze nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).