VII SA/Wa 2005/19

VII SA/Wa 2005/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mariola Kowalska. /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Mirosława Kowalska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1266/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania H. R. (dalej: "skarżący"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "WINB") z [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] listopada 2017 r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu [...] października 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na działce nr [...] w miejscowości W., podczas których stwierdzono, że w wyniku katastrofy budowlanej został zniszczony budynek stodoły. Jak wynika z oceny uszkodzeń budynku zakres zniszczeń dachu - pokrycia wraz z konstrukcją - wyniósł 100%. Ściany szczytowe zostały zniszczone w całości, ściany podłużne spękane odchylone od pionu. Zniszczenie ścian oceniono na 90%. Zniszczone zostały obróbki blacharskie, rynny oraz wrota drewniane, uszkodzeniu uległy bramy stalowe (50% zniszczeń). Zgodnie z ww. oceną procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wyniósł 62%. Ustalono ponadto, że zniszczony budynek ewidentnie zagraża życiu i zdrowiu ludzi.
Postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], PINB powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności, zaistniałej w dniu [...] października 2017 r., katastrofy budowlanej. W dniu [...] listopada 2017 r., członkowie ww. komisji po zapoznaniu się materiałem dowodowym uznali, że powodem uszkodzenia - zniszczenia - budynku gospodarczego był poryw silnego wiatru, a w chwili obecnej część budynku, która nie uległa całkowitemu zniszczeniu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. Ustalono także zakres prac niezbędnych w celu wyeliminowania powstałego zagrożenia.
Następnie, ww. decyzją z [...] listopada 2017 r., PINB - na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm. dalej: "Prawo budowlane").) - nakazał H. R. oraz H.R. będących właścicielami budynku stodoły, położonej na działce nr [...] w W., wykonanie robót budowlanych (w terminie 30 dni od dnia odbioru decyzji) niezbędnych w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej, polegających na:
1) rozbiórce pozostałości zniszczonych ścian,
2) usunięciu zdemontowanych elementów oraz zalegających jeszcze w miejscu katastrofy poza jej miejsce,
3) wywozie zdemontowanych materiałów do miejsca utylizacji,
Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższej decyzji strony nie odwołały się.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. H. R., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zażądał stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB.
Decyzją z [...] maja 2019 r., WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2017 r.
Odwołanie na ww. rozstrzygnięcie złożył w ustawowym terminie skarżący.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, GINB podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1-7 k.p.a.
GINB wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego "Katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów." W myśl art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Po zakończeniu prac komisji organ nadzoru budowlanego niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego (art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego). Po zakończeniu postępowania, o którym mowa w art. 78 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany podjąć niezwłocznie działania niezbędne do usunięcia skutków katastrofy budowlanej (art. 79 Prawa budowlanego).
GINB poniósł, za organem I instancji, że przepisy dotyczące sposobu procedowania w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej nie mają na celu nakazanie rozbiórki obiektu, który uległ zniszczeniu, lecz jedynie uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego zależy od rozmiarów zniszczeń danego obiektu. Przy czym, wykonanie niezbędnych robót winno być rozumiane szeroko, jako zobowiązanie właścicieli budynku do takiego zachowania, które będzie konieczne i adekwatne do samego zdarzenia będącego katastrofą budowlaną.
W przedmiotowej sprawie ustalono, że powodem uszkodzenia budynku stodoły był poryw silnego wiatru – [...]. Powołana komisja wskazała, że część budynku która nie uległa całkowitemu zniszczeniu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. Obiekt nie nadaje się do remontu.
W konsekwencji, w ocenie GINB, nie jest zasadne żądanie strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Działania organu nadzoru budowlanego podjęte w tej sprawie miały bowiem na celu zabezpieczenie, poprzez rozbiórkę uszkodzonych części, miejsca katastrofy celem ochrony takich dóbr jako życie, zdrowie i mienie. Organ odwoławczy podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, oraz z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09).
W odniesieniu do zarzutów wskazanych w odwołaniu GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek zapis umieszony w decyzji PINB z [...] listopada 2017 r., mówiący z jednej strony o 30 dniowym terminie na wykonanie nałożonych obowiązków, jak wskazuje przepis art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, a z drugiej strony nadający decyzji na podstawie art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może budzić wątpliwości, to wskazać jednak należy, że nie można mówić tutaj o rażącym naruszeniu prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przejaw woli organu administracji publicznej związany z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może być bowiem różnorodnie umiejscowiony w czasie.
GINB wskazał ponownie, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie jest ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wbrew oczekiwaniom skarżącego postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.
W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja PINB z [...] listopada 2017 r., nie jest obarczona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji, ani żadna inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na decyzję GINB z [...] lipca 2019 r. złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WINB z [...] maja 2019 r. oraz o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 108 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na popełnieniu błędu subsumcji; GINB niewłaściwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez PINB (na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 108 § 1 k.p.a.) w zakresie obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego jest decyzją nadal ważną, a nie, jak tego chce skarżący - decyzją nieważną; w ocenie skarżącego decyzja PINB z [...] listopada 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności wskazać należy (na co zwracał uwagę także organ odwoławczy), że zaskarżona decyzja GINB z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję WINB z [...] maja 2019 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z ww. przepisu, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wiążąc ten przepis z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 108 § 1 k.p.a.
I tak, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym (jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie) naruszenie prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym kolidować z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965).
W rozpatrywanej sprawie postępowanie w trybie zwykłym przeprowadzone zostało w związku z zaistniałą (w dniu [...] października 2017 r.) katastrofą budowlaną. Wystąpienie katastrofy budowlanej determinuje organ nadzoru budowlanego do działania w oparciu o wyjątkowy tryb postępowania określony przepisami rozdziału 7 ustawy Prawo budowlane, tj. w oparciu o przepisy art. 73 - art. 79 tej ustawy. Tak też postąpiono w przedmiotowej sprawie.
W dniu [...] października 2017 r. sporządzono ocenę uszkodzeń budynku stodoły, z której wynika, że procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wyniósł 62%. Następnie, PINB powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z protokołu posiedzenia komisji wynika, że część budynku, która nie uległa całkowitemu zniszczeniu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. W celu jego wyeliminowania ustalono zakres prac polegający na: 1) rozbiórce pozostałości zniszczonych ścian, 2) usunięciu zdemontowanych elementów oraz zalegających jeszcze w miejscu katastrofy poza jej miejsce, 3) wywozie zdemontowanych materiałów do miejsca utylizacji. W protokole także wskazano, że po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego - komisja zostanie automatycznie rozwiązana.
Przepis art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji PINB z [...] listopada 2017 r. obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do niezwłocznego, po zakończeniu prac komisji, wydania decyzji administracyjnej określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu po katastrofie jak też czasowego zabezpieczenia obiektu budowlanego objętego katastrofą, tj. tylko do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, czyli odpowiadającego normom prawnym a także warunkom techniczno-budowlanym. W niniejszej sprawie taka decyzja - zgodna z ustaleniami komisji - została wydana.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, PINB nie nadużył uprawnień przysługujących mu z art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego a tym samym nie naruszył rażąco tego przepisu. Zakres prac mających bowiem doprowadzić do uporządkowania terenu po katastrofie jak też czasowego zabezpieczenia obiektu budowlanego objętego katastrofą, zależy od konkretnej sprawy. Skoro więc komisja stwierdziła, że pozostała część stodoły, która nie uległa całkowitemu zniszczeniu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, zadaniem organu nadzoru budowlanego było wyznaczenie takiego zakresu prac, w wyniku którego dojdzie do uporządkowania terenu po katastrofie a jednocześnie do zapobieżenia zawalenia się pozostałych ścian. W tym przypadku, osiągnięcie tego rezultatu możliwe było tylko poprzez rozbiórkę pozostałych zniszczonych elementów stodoły (ścian). Takie tez wytyczne wypływały z ustaleń komisji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, decyzja wydana w takim kształcie nie narusza rażąco art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponadto, opinia skarżącego, że rozbiórka obiektu nie była i nie jest konieczna gdyż ściany nie stanowią zagrożenia a właściciel zamierza wykorzystać je przy odbudowie przedmiotowego budynku, nie może przesądzać o braku podstaw do wydania kwestionowanej decyzji PINB. Sąd ponownie podkreśla, że zakres prac wskazany w decyzji jednoznacznie wynika z protokołu komisji.
Sąd nie podzielił także zarzutu rażącego naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. (...). Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna. Przyjmuje się także, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem jej wydania decyzji. W myśl natomiast art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Jak wskazuje się w doktrynie, z przywołanych przepisów wynika, że przejaw woli organu administracji publicznej związany z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może być różnorodnie umiejscowiony w czasie. Może on się dokonać w ramach kreowania treści rozstrzygnięcia w sferze prawa materialnego, czyli być związany z wydaniem aktu administracyjnego. Wtedy element ten powinien pojawić się w treści decyzji administracyjnej (ta sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie). Jeżeli jednak organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zaobserwuje spełnienie się przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności już po jej wydaniu, może zastosować ten mechanizm poprzez wydanie postanowienia (por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017r., s. 826).
Niewątpliwie, umieszczenie przez PINB w decyzji z [...] listopada 2017 r. przedmiotowego rygoru a z drugiej strony wskazanie, że obowiązki nałożone na H. R. i H. R. mają być wykonane w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, może budzić wątpliwości w zestawieniu z istotą tej instytucji. Nie mniej jednak, jak prawidłowo wskazał GINB i na co zwracał uwagę także wyżej Sąd, aby wyeliminować z obrotu decyzję z powodu rażącego naruszeniu muszą zachodzić zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ta sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę.