VII SA/Wa 2001/18

VII SA/Wa 2001/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Kramek /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 3997/19 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "GINB") po ponownym rozpoznaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem A. S. oraz L. S. (dalej jako: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], na cele przedszkola prywatnego – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.
W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2186/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. i R. R., uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2007 r.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 261/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżących, uchylił powyższą decyzję GINB z dnia [...] listopada 2008 r. Ponownie rozpatrując sprawę, GINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 210/12, po rozpoznaniu skargi skarżących, uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2010 r.
Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r., wnieśli U. R. i R. R. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1662/13) oraz L. S. i A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1897/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13 oddalił skargę U. R. i R. R. na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r.
Natomiast, wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1897/13, WSA w Warszawie oddalił skargę L. S. i A. S. na wskazany powyżej akt Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3028/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej U. R. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2013 r.
W uzasadnieniu NSA podał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej zastosowaniem sankcji nieważności (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), jest zasadny. Dalej NSA stwierdził, że w rozpoznanej sprawie zmieniono sposób użytkowania domu jednorodzinnego, w części przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego. Nie doszło zatem do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych. Dla stwierdzenia, czy doszło do zmiany miało znaczenie ustalenie w jakim zakresie doszło do urządzenia przedszkola, skoro chodzi o prywatny oddział przedszkolny. Nie jest ustalona liczba dzieci uczęszczających do przedszkola. Trudno stwierdzić ten fakt na podstawie notatki służbowej instruktora ds. higieny szkolnej z dnia 2 lutego 1996 r. i protokołu kontroli sanitarnej z dnia [...] października 1995 r. Brak zatem pełnego ustalenia zakresu zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.
W dniu 30 grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II OSK 3028/14, zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r. uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1662/13, oraz uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania organ powołał podstawę wznowieniową z art. 273 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 8/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi GINB o wznowienie postępowania, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3028/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu NSA podał, że WSA w Warszawie błędnie wydał dwa wyroki w tej samej sprawie administracyjnej, na skutek czego doszło do wydania dwóch prawomocnych wyroków o sprzecznym rozstrzygnięciu i treści. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1897/13 i VII SA/Wa 1662/13 celem ich łącznego rozpoznania, jednak nie połączył ich w celu łącznego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1590/17 po połączeniu obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, uchylił decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. uznając, że była ona co najmniej przedwczesna.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podkreślił, że "GINB nie wyjaśnił, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku w części, dokonana przed wydaniem weryfikowanej decyzji (która to niewątpliwie miała miejsce i na którą wskazał) wypełniała definicję art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (...). Zdaniem Sądu należy przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane wskazanych w art. 5 ust. 1." (...) GINB nie ustalił, jaki był zakres prowadzonej przed wydaniem ww. decyzji działalności, jak również czy była to zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. (...)."
Ponadto Sądu uznał za niewystarczające dla stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania części budynku miała miejsce, powołanie się organu odwoławczego na pisma inspekcji sanitarnej, jak również na kserokopię zaświadczenia Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Sąd stwierdził, że dla weryfikacji sprawy w tym kontekście ważne są przede wszystkim dokumenty zgromadzone w postępowaniu zwykłym, w tym załączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania: dokumentacja techniczna złożona na tym etapie wskazuje zaś zakres przeznaczenia budynku pod działalność i projektowane zmiany przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych na przedszkole. W ocenie Sądu skoro dokumentacja została sporządzona w styczniu 1998 r., to należałoby przyjąć, że dopiero na tym etapie zmiany, o których mowa zaprojektowano. To z kolei zdaniem Sądu mogłoby oznaczać, że jeśli prowadzono przed tą datą w przedmiotowym budynku punkt przedszkolny, mógł mieć on zakres niewielki.
W ocenie Sądu zmiana sposobu użytkowania domu jednorodzinnego w części, z przeznaczeniem go w tej części na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego, nie stanowi zasadniczej zmiany sposobu użytkowania, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych.
Odnośnie zarzutu, jakoby kontrolowana decyzja została wydana przez niewłaściwy organ oraz przez pracownika nieposiadającego stosownego upoważnienia organu Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby badana decyzja była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołując się do ustawy o samorządzie terytorialnym Sąd wskazał, że decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisywał wójt lub burmistrz. Tym samym brak jest podstaw do podważania kompetencji burmistrza do wydania kwestionowanej decyzji. Tym niemniej Sąd wskazał, że akta sprawy, przy ponownym jej rozpatrywaniu winny być uzupełnione o upoważnienie dla pracownika, którego podpis widnieje pod treścią weryfikowanej decyzji.
Sąd zwrócił również uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu.
Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.
W uzasadnieniu decyzji GINB po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.
Dalej wyjaśnił, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja obejmuje swym zakresem zmianę przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym budynku jednorodzinnym, usytuowanym na działce nr. [...] w [...], przy ul. [...], na przedszkole. Planowane przedsięwzięcie nie powoduje zmian konstrukcyjnych oraz wyglądu zewnętrznego budynku. Jedyna przewidywana zmiana w istniejącym układzie pomieszczeń spowodowana jest realizacją ściany (o grubości 12,00 cm) oddzielającej kuchnię od jadalni dla dzieci. Projektowany zakres prac nie wpływa na usytuowanie istniejącego budynku, jak również jego wysokość oraz powierzchnię zabudowy.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a także wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do zarzutu, że zatwierdzoną kontrolowaną decyzją zmianę sposobu użytkowania dokonano przed wydaniem tej decyzji, GINB wyjaśnił, że w celu zweryfikowania tego zarzutu przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe, w ramach którego zwracał się m.in. do Urzędu Miasta i Gminy [...], Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...], a także organów państwowej inspekcji sanitarnej, jednakże zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie w tym zakresie tj., czy rzeczywiście doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, która wyczerpywałaby kryteria określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy wynika jedynie, że w ramach prac związanych z zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń zaprojektowano minimalne zmiany wewnątrz części budynku oznaczonej na mapie ewidencyjnej numerem 1. Potwierdza to zdaniem GINB dokumentacja projektowa związana z budową i przebudową budynku przy ul. [...], realizowanych w latach 1983 - 1994 r. Z porównania ww. projektów wynika, że nawet gdyby faktycznie między rokiem 1994 a 1998 r. w budynku prowadzona była działalność przedszkola prywatnego, to nie wiązała się ona z wprowadzeniem zmian konstrukcyjnych, czy też innych, wpływających na funkcjonowanie tego budynku. Nie stanowiłaby zatem istotnej zmiany sposobu użytkowania, która mogłaby stanowić zagrożenie dla wartości określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.
W konsekwencji GINB stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Tym samym nie można również uznać, by ewentualne naruszenie było "oczywiste", co zaś stanowi warunek wstępny do oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
GINB wskazał również, że znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 tj. 20 lat od wydania kwestionowanej decyzji musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. W tym też kontekście stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa.
Skargę na powyższą decyzję GINB złożył L. S. domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy;
- art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego decyzji argumentów, które przemawiałyby za utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja Wojewody [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię poprzez uznanie, że w sposób jednoznaczny nie można stwierdzić, że organ stopnia podstawowego naruszył art.71 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia nakazywała przyjąć, że przed wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu;
- art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie;
- art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie wskazał żadnej argumentacji na poparcie tezy, że skutki jakie wywołuje kwestionowana decyzja są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wstanie faktycznym sprawy zastosowanie mają tezy z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące brania pod uwagę znacznego upływu czasu, przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wskazał na niezgodność weryfikowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak wykonania zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 13 listopada 2017 r. w zakresie uzupełnienia akt sprawy o upoważnienie dla pracownika, którego podpis widnieje pod weryfikowaną decyzją.
Zdaniem skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku była zmianą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wymagającą uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego organu, doszło bowiem do przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a poprzez podjęcie działalności przedszkolnej doszło także do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych i higieniczno – sanitarnych.
Skarżący wskazał, że oprócz formalno – prawnych uchybień decyzji, nie bez znaczenia jest również fakt ewidentnej uciążliwości dla okolicznych sąsiadów budynku państwa R., w którym mieści się przedszkole.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., którą organ ten po ponownym rozpoznaniu odwołania A. S. oraz L. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole prywatne.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] była już kilkakrotnie przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd. Ostatnim, prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 1590/17 uchylona została decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylająca decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. i stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale, i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
W uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 1590/17 Sąd przesądził kwestię zgodność weryfikowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że "zmiana sposobu użytkowanie budynku mieszkalnego na cele prywatnego przedszkola nie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że wydając decyzję zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania budynku w części na przedszkole, organ nie musiał badać zgodności tej inwestycji z obowiązującym wówczas na tym terenie planem miejscowym (art. 71 ust. 1, odsyłający do art. 32, art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415). Niemniej jak wynika z akt działka, na której zlokalizowano przedszkole znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym (wówczas obowiązującym) symbolem [...], to jest w terenie zabudowy mieszkaniowej niskiej na działkach zalesionych, w którym przewidziano adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Przy takim zapisie planu miejscowego, nie sposób zaś stwierdzić, aby przeznaczenie w części budynku mieszkalnego na prywatne przedszkole było na tym terenie "oczywiście" niedopuszczalne.
W konsekwencji argumentacja skarżącego odnosząca się do niezgodności kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna służy do realizacji celów mieszkalnych, a nie do celów usługowych jakim jest przedszkole, nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie w powołanym wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu będzie ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, dokonana przed wydaniem weryfikowanej decyzji wypełniała definicję art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. czy była to zmiana w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (wymagająca uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego organu). Dopiero bowiem poczynienie bezspornych ustaleń w tej materii, mogłoby stanowić podstawę do unieważnienia badanego orzeczenia z 20 stycznia 1998 r. Ponadto Sąd dokonując wykładni art. 71 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 1998 r.) nakazał ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu była istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i wyważenia interesów związanych z ochroną wartości, o których mowa w tym przepisie z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.
Sąd podziela ocenę GINB, że zebrany w toku postępowania zwykłego materiał dowodowy (bo to ten był istotny dla weryfikacji sprwy), w tym dokumenty załączone do wniosku o udzielenie pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania nie pozwoliły na jednoznaczne stwierdzenie, czy przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. [...], która wyczerpywałaby kryteria określone w art. 71 Prawa budowlanego. Odpowiedzi na to pytanie nie dały w rezultacie ani wyjaśnienia inspekcji sanitarnej, w szczególności protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] października 1995 r., ani też zaświadczenie Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa [...], Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...] w [...].
Sąd podziela jednocześnie ocenę organu, że z porównania dokumentacji projektowej dotyczącej prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania z dokumentacją projektową związaną z budową i przebudową budynku przy ul. [...] realizowanych w latach 1983 – 1994 r. wynika, że nawet gdyby w budynku prowadzona była działalność przedszkola przed wydaniem kwestionowanej decyzji tj. przed rokiem 1998 r. to nie wiązała się ona ze zmianami konstrukcyjnymi budynku wpływającymi na jego funkcjonowanie. Jedyną bowiem zmianą w układzie pomieszczeń było postawienie ściany o grubości 12 cm oddzielającej kuchnię od jadalni dla dzieci, co w oczywisty sposób nie wpływało na ani na usytuowanie budynku, ani na jego wysokość, czy powierzchnię zabudowy. Nie była to zatem istotna zmiana sposobu użytkowania, która mogłaby stanowić zagrożenie dla wartości określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie mogła być tym samym podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie można bowiem pominąć, zwłaszcza przy ocenie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, że zmiana sposobu użytkowania domu jednorodzinnego w części z przeznaczeniem go w tej części na miejsce gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego, nie stanowi zasadniczej zmiany sposobu użytkowania, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych – takie stanowisko na tle niniejszej sprawy zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. o sygn. akt II OSK 3028/14, wprawdzie następnie uchylonym wyrokiem tego Sądu z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 8/17 wydanym po wznowieniu postępowania sądowego, ale jedynie z przyczyn formalnych.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również, że skarżący w toku prowadzonego nie przedstawił dowodów, które mogłyby zakwestionować ustalenia organu, tj. przemawiających za przyjęciem, że zmiana sposobu użytkowania wyczerpywała definicję art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, brak jest zaś podstaw, by kwestionować te ustalenia.
Natomiast co do braku w aktach sprawy upoważnienia dla pracownika, który podpisał kwestionowaną decyzję, to Sąd stwierdza, że istotnie wskazania zawarte w wyroku z dnia 13 listopada 2017 r. nie zostały w tym zakresie wykonane tj. nieuzupełniono akt sprawy o takie upoważnienie dla Zastępcy Burmistrza. Tym niemniej nie ma w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że osoba, której podpis widnieje pod decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. działała bez takiego upoważnienia. Złożenie przez pracownika oświadczenia woli "z upoważnienia", a taka sytuacja zachodzi w sprawie, należy traktować, jako oświadczenie woli organu administracji publicznej, nawet jeśli po 20 latach od wydania decyzji organ ma trudność z przedstawieniem jego formy pisemnej.
Niezależnie jednak od powyższego Sąd zwraca uwagę, że rażące naruszenie prawa, a taki zarzut formułował skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. Akt I OSK 90/17, CBOSA; z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt i OSK 2049/16, CBOSA; z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, Lex nr 2441440; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, Lex nr 2395598). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 257/17, CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z dnia 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 1998 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu; przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio (ust. 1). W myśl art. 71 ust. 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
W ocenie Sądu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga stosowania wykładni prawa. Wyjaśnić należy, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te, przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że przy stosowaniu tych przepisów konieczne jest uwzględnienie celu regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż literalne odczytanie art. 71, nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie, jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej.
I tak w zapadłym w rozpoznawanej sprawie wyroku z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1590/17 Sąd stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1998 r., jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez ustawę - Prawo budowlane. Sąd ten wskazał również, odwołując się do wyroku NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3028/14 wydanego w niniejszej sprawie, że przy wykładni art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Przy czym wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane.
Z kolei w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 530/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga wykładni, gdyż sens tego niefortunnie sformułowanego przepisu może być całkowicie różnie pojmowany.
Sąd ten wskazał, że "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń można z jednej strony rozumieć jako podjęcie (zaniechanie) takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy mającej wpływ na obciążenia konstrukcyjne budynku. Powyższemu ujęciu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można przeciwstawić odmienny sposób wykładni, wedle której zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Wykładnię tę można oczywiście odpowiednio zastosować także do zmiany sposobu użytkowania przez "zaniechanie" określonego sposobu użytkowania".
Skoro zatem przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, którego prawidłowa wykładnia, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 13 listopada 2017 r., miała prowadzić do ustalenia, czy przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, budzi wątpliwości interpretacyjne, to ta okoliczność już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia powołanego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zaskarżona decyzja nie mogła być uchylona także z tego powodu, że organ prawidłowo ocenił, że znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji tj. 20 lat musi być wzięty pod uwagę przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które taka decyzja wywołuje.
Przyjmując takie stanowisko organ jako jego źródło wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 z czym nie zgadza się skarżący.
Przypomnieć w związku z tym należy, że Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.
Mimo, że od wydania powyższego wyroku upłynęło cztery lata, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 – publ. CBOSA) przyjmuje się, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym NSA stwierdził, że "brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". I dalej: "Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie – podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej".
Sąd orzekając w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w powołanym wyżej wyroku uznając tym samym za niezasadne argumenty skarżącego wskazujące, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma w sprawie zastosowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontekście przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego trafnie ocenił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., wskazując okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1301 ze zm.) skargę oddalił.