VII SA/Wa 2000/24

VII SA/Wa 2000/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Paweł Konicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 803
art.217 par 1 i 2 , art. 218 par 1
Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Paweł Konicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M S na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. nr KOC/3510/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M S kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 czerwca 2024 r. (znak: KOC/3510/Zs/24), utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2024 r. (nr [...]) wydania zaświadczenia żądanej treści.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 2 kwietnia 2024 r. M. S. wystąpili o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy, na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W. na terenie Dzielnicy [...]. Zamierzonym sposobem użytkowania budynku będzie funkcja handlowo-usługowa (wnioskodawca nie uściślili profilu projektowanej działalności).
Na wezwanie organu, pismem z 17 kwietnia 2024 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek, informując, że zmianie sposobu użytkowania podlegać będzie całość powierzchni użytkowej budynku a jej realizacja nie pogorszy stanu środowiska naturalnego działek sąsiednich. Odnośnie rodzaju planowanej działalności wnioskodawcy określili profil projektowanej działalności handlowo- usługowej, jako mieszczący się w zakresie "handlu detalicznego, gastronomii, usług bytowych, sportu i rekreacji, oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej", "niezwiązany z wytwarzaniem bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych", mający charakter detaliczny oraz obsługujący lokalną społeczność. Wnioskodawca nie uszczegółowił profilu planowanej działalności w budynku podlegającym zmianie sposobu użytkowania.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Jak wskazał organ, obowiązujący w tym rejonie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...], poz. [...] – zwany dalej Miejscowym Planem), określa przeznaczenie terenu działki objętej wnioskiem jako "tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności" oznaczone symbolem MU3. Dla ww. terenów określa się:
1) jako podstawowe przeznaczenie - zabudowę mieszkalną jednorodzinną,
2) jako przeznaczenie uzupełniające - obiekty towarzyszące zabudowie mieszkalnej, służące obsłudze mieszkańców (§ 5 ust. 12,13 ww. uchwały),
3) jako dopuszczenie (wyjątek od reguły zabudowy mieszkalnej z towarzyszącymi usługami) - budynki gospodarcze, składowe i inne związane z działalnością rolniczą lub gospodarczą, ale jedynie w siedliskach istniejących gospodarstw rolniczych (§ 5 ust. 14 pkt 2 ww. uchwały).
Zdaniem organu istniejący budynek gospodarczy powstał jako budynek gospodarczy w ramach zabudowy siedliskowej. Zgodnie z § 5 ust. 14 Miejscowy Plan nie przewiduje lokalizowania usług w ramach siedlisk rolniczych. Działalność rolnicza nie jest tożsama z działalnością usługową. Lokalizowanie usług, które nie są towarzyszącymi zabudowie mieszkalnej i nie spełniają zapisów ww. planu miejscowego określonych w § 5, nie jest możliwe na terenach o symbolu MU3. Dla tego typu inwestycji wskazane są tereny o symbolach U i UT.
W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, powstałego w ramach zabudowy siedliskowej, na lokal usługowy, niezwiązany z działalnością rolniczą, nie spełniałby zapisów planu miejscowego w zakresie: § 5 ust. 8 dotyczącego kąta nachylenia połaci dachowych i pokrycie dachu oraz kolor elewacji oraz § 5 ust. 12, gdyż charakter budynku odbiega od charakteru otaczającej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
Natomiast w przypadku projektowanych usług innych niż: oświata, kultury, zdrowia i opieki społecznej istniejący budynek nie spełniałby również zapisów planu miejscowego w zakresie § 5 ust. 5 dotyczącego powierzchni zabudowana działki mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, gdyż niezależnie od powierzchni, nie może być większa niż 600 m2, z wyłączeniem usług oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej. Powierzchnia zabudowy istniejącego budynku przewyższa ww. wartość.
Z uwagi na powyższe w ocenie organu I instancji zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z obowiązującym w tym rejonie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. S.
Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji trafnie zwrócił uwagę, iż istniejący budynek gospodarczy powstał jako budynek gospodarczy w ramach zabudowy siedliskowej. Miejscowy Plan nie przewiduje natomiast lokalizowania usług w ramach siedlisk rolniczych. Działalność rolnicza nie jest tożsama z działalnością usługową. Lokalizowanie usług, które nie są towarzyszącymi zabudowie mieszkalnej i nie spełniają zapisów ww. planu miejscowego określonych w § 5, nie jest możliwe na terenach o symbolu MU3. Dla tego typu inwestycji wskazane są tereny o symbolach U i UT. Charakter budynku odbiega od charakteru otaczającej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (zob. § 5 ust. 12 uchwały).
Nadto organ II instancji stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, powstałego w ramach zabudowy siedliskowej, na lokal usługowy, niezwiązany z działalnością rolniczą, nie spełniałby zapisów Miejscowego Planu w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych, pokrycia dachu, koloru elewacji oraz powierzchni zabudowany działki mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej.
Kolegium nie podzieliło również zarzutów zażalenia, że objęty wnioskiem budynek już istnieje, a zatem badanie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod względem "odpowiadania charakterem otaczającej zabudowie jednorodzinnej" oraz powierzchni zabudowy, jest niezasadne. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego ocena planowanego przyszłego sposobu użytkowania odbywa się tak, jak gdyby obiekt ten miał być zrealizowany od początku, chyba że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują w tym zakresie rozwiązania szczegółowe. Tak jednak nie jest na gruncie niniejszej sprawy.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 219 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji bezpodstawnie odmawiającego wydania zaświadczenia o zgodności wniosku skarżącego z Miejscowym Planem.
Zdaniem skarżącego nietrafne jest stanowisko, iż Miejscowy Plan nie dopuszcza możliwości lokalizowania usług w ramach siedlisk rolniczych. § 5 ust. 14 pkt 2 Planu wskazuje, że plan dopuszcza na terenie siedlisk istniejących gospodarstw rolniczych "działalność rolniczą lub gospodarczą prowadzoną na terenie działki", a zatem dopuszcza prowadzenie w ramach siedlisk rolniczych zarówno działalności rolniczej, jak i działalności gospodarczej innej niż rolnicza. Zdaniem skarżącego, szereg czynności w ramach działalności rolniczej może mieć charakter usługowy i zgodnie z Miejscowym Planem prowadzenie działalności gospodarczej nierolniczej jest dopuszczalne w ramach istniejących siedlisk. Nadto skarżący zauważył, że pomimo upływu 20 lat od uchwalenia Miejscowego Planu teren wokół jego działki ma charakter wielofunkcyjny z przewagą pól uprawnych. Intencją planu miejscowego nie było, a także nie jest do dzisiaj, ograniczanie aktywności zarobkowej właścicieli siedlisk rolniczych, co znalazło wyraz m.in. w dopuszczeniu kontynuacji na obszarze planu działalności rolniczej, jak również prowadzenia w siedliskach działalności gospodarczej innej niż rolnicza. Przepisy § 5 ust. 14 pkt. 2 uchwały regulują w sposób szczególny zabudowę w siedliskach istniejących gospodarstw rolniczych i pozwalają nie stosować wobec niej zasad wyrażonych w § 5 ust. 5 , ust. 12 i ust. 13.
Z kolei zarzuty organów obu instancji, że budynek skarżącego nie spełnia wymogów kształtowania zabudowy w postaci kąta nachylenia połaci dachowych, pokrycia dachu, koloru elewacji, powierzchni zabudowy max 600 m2 itd. nie znajdują podstawy w przepisach planu miejscowego. Budynki służące działalności gospodarczej wybudowane w ramach siedlisk rolniczych nie muszą spełniać wymogów planu w powyższym zakresie.
Skarżący podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego wyraźnie oświadczył, że zamierza prowadzić wyłącznie usługi przewidziane w planie miejscowym dla terenu MU3, to jest usługi, których celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, niezwiązane z wytwarzaniem bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych, świadczone w formie i zakresie nieuciążliwym, to jest takim, który spełnia wymogi sanitarne właściwe dla podstawowego przeznaczenia obiektu lub terenu. Przedmiotem działalności mają być usługi lokalne, czyli obsługujące lokalną społeczność, przy czym ich wielkość nie przekroczy w znacznym stopniu wymaganego dla określonej liczby mieszkańców normatywu urbanistycznego. Plan dopuszcza na terenie MU3 realizację usług wolno stojących, tzn. niewbudowanych w budynki mieszkalne jednorodzinne i nie znajdujących się na tej samej posesji. Skarżący również wyraźnie oświadczył, że wyklucza prowadzenie na swojej nieruchomości usług technicznych.
Również zdaniem skarżącego wielkości powierzchni zabudowy i ukształtowania obiektów usługowych nie mają zastosowania wobec obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza w siedliskach istniejących gospodarstw rolniczych.
Skarżący podkreślił także, że istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt wydania przez ten sam organ, w identycznych warunkach prawnych i faktycznych, przy tej samej ulicy, na tej samej jednostce planistycznej MU3, na podstawie tego samego planu miejscowego, postanowienia z [...] sierpnia 2012 r., w którym Prezydent [...] potwierdził zgodność z ustaleniami Miejscowego Planu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. w Dzielnicy [...] [...] na cele handlowo-usługowe.
W ocenie skarżącego, Miejscowy Plan z uwagi na powolne przekształcanie funkcji obszaru, miał na celu pogodzenie interesów dotychczasowych mieszkańców - rolników prowadzących również pozarolniczą działalność gospodarczą - oraz osiedlających się stopniowo mieszkańców zabudowy jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu rozpoznawana skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż w niej podniesionych.
Wskazać należało, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulowane jest przepisami zamieszczonymi w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 – 220). Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a.: "[o]rgan administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie". "Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego" (art. 217 § 2 K.p.a.). Z kolei stosownie do art. 218 § 1 K.p.a.: "[w] przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. W trakcie tego postępowania dokonywane są wyłącznie czynności materialno – techniczne polegające w szczególności na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Zaświadczenie traktować należy jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zaś jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Zauważyć również należy, że wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych, czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest jednocześnie organem planistycznym (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – por. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 504/21 oraz NSA z 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1659/20 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.
W okolicznościach niniejszej sprawy, wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczył planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. B. w W. na budynek handlowo-usługowy. Powyższa działka położona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., opubl. Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie udzielonego decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r. pozwolenia na budowę, przeniesionego następnie na rzecz skarżącego decyzją z [...] września 2021 r., zaś działka znajduje się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie symbolem MU3, a więc terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności (§ 2 ust. 3 pkt 2 Miejscowego Planu). Ustalenie to nie budziło w sprawie sporu i znajduje swoje odzwierciedlenie w serwisie mapowym Urzędu Miasta [...] (https://mapa.um.warszawa.pl/mapaApp1/mapa?service=plany_zagospodarowania&L=pl).
Stwierdzić należy, że regulacje dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności MU3 zostały zawarte w § 5 Miejscowego Planu. Zgodnie z § 5 ust. 2 na terenach tych jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą, jedno lub dwulokalową i zabudowy bliźniaczą, jednolokalową. Jako przeznaczenie uzupełniające ustano zabudowę usługową, o funkcjach lokalnych, nieuciążliwą. Dopuszcza się łączenie funkcji mieszkalnej z usługową. Z kolei jako przeznaczenie dopuszczalne może być realizowana:
a) zabudowa wielorodzinna na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] zabudowa wielorodzinna o wysokości do 12m. Obowiązuje warunek odprowadzenia ścieków do układu kanalizacji miejskiej i zachowania minimum 70% powierzchni terenu inwestycji jako biologicznie czynnej;
b) zabudowa wielorodzinna w obszarze położonym na południe od ulicy P., budowa budynków wielorodzinnych komunalnych do 8 mieszkań w jednym budynku, o wysokości do 12m, o długości frontu nie przekraczającej 12m i współczynniku intensywności zabudowy do 0,5. Obowiązuje warunek odprowadzenia ścieków do układu kanalizacji miejskiej i zachowania minimum 40% powierzchni terenu inwestycji jako biologicznie czynnej;
c) w obszarze położonym pomiędzy ulicą G., ulicą S., trasą N. oraz linią elektroenergetyczną 400kV wraz z zasięgiem jej potencjalnego oddziaływania dopuszcza się realizację usług technicznych według ustaleń § 9.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawę odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści stanowiło ustalenie organu I instancji, podtrzymane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że istniejący budynek gospodarczy, którego przeznaczenie skarżący zamierza zmienić, powstał jako budynek gospodarczy w ramach zabudowy siedliskowej. Żaden jednak z organów nie wyjaśnił z czego wynika to ustalenie, zaś w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego można byłoby wyprowadzić taki wniosek. Z pewnością ustalenia takiego nie da się wywieźć z załączonej do akt sprawy decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z wewnętrzną instalacją, ale również taki charakter działki nie da się wywieźć z Miejscowego Planu. I chociaż sam skarżący nie kwestionował go, a nawet przychylał się do tego stanowiska w ramach polemiki prowadzonej odnośnie wykładni § 5 Miejscowego Planu, to jednak ustalenie to w ocenie Sądu winno zostać wyraźnie udokumentowane. Samo twierdzenie organu, bez oparcia go o stosowny materiał dowodowy nie poddaje się kontroli sądowoadministracynej.
Przypomnieć należy, że jak wyjaśniał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1173/11, przywoływanym następnie przez kolejne składy orzekające tego Sądu, przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "działki siedliskowej", czy też "siedliska". Odwołując się do słownikowego rozumienia pojęcia siedlisko NSA stwierdził, że pod pojęciem tym rozumie się teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia, mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69 (OSNC 1970 r., nr 3, poz. 39), za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, a korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Samo jego przeznaczenie w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza też towarowej produkcji rolnej. Przyjąć zatem trzeba, że siedliskiem jest zatem działka gruntu, na której znajdują się użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Dla wyjaśnienia pojęcia "siedliska rolnego" można posiłkować się również pojęciem "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie statuujący, iż należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16 i 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1452/21).
W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek odniesień lub ustaleń, z których można byłoby wywnioskować, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest częścią gospodarstwa rolnego przeznaczonego pod zabudowę działalności rolniczej i stanowi siedlisko.
Po drugie w ocenie Sądu samo odwołanie się do § 5 ust. 14 pkt 2 Miejscowego Planu nie jest przesądzające, że w ramach zabudowy siedliskowej nie została przewidziana możliwość lokalizacji usług. Zgodnie z tym przepisem: "[w] obszarze terenów MU3 dopuszcza się w siedliskach istniejących gospodarstw rolniczych przebudowę rozbudowę i budowę budynków gospodarczych, składowych i innych, związanych z działalnością rolniczą lub gospodarczą prowadzoną na terenie działki", pod warunkami, że: a) budynki i działalność z nimi związana nie mogą być uciążliwe lub szkodliwe dla mieszkańców terenów otaczających, b) wzdłuż jej granic działki zrealizowany zostanie pas wysokiej zieleni, tak aby nie degradowała ona widokowo terenu zabudowy mieszkalnej. W planach zagospodarowania działek wymagane jest uwzględnienie możliwości realizacji tej zieleni wzdłuż ogrodzenia, c) maksymalna wysokość nowo realizowanych budynków gospodarczych nie przekroczy wysokości 5m do gzymsu i 10m do kalenicy.
Zwrócić należy uwagę, że posłużenie się przez miejscowego prawodawcę sformułowaniem "dopuszcza się" oznacza możliwość realizacji innej zabudowy niż przewiduje to przeznaczenie podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne określone w § 5 ust. 2 Miejscowego Planu, na zasadzie regulacji szczególnej (lex specialis), ale w odniesieniu jedynie do siedlisk istniejących gospodarstw rolnych i to w sytuacji, gdy realizacja budynków gospodarczych jest co do zasady zabroniona (§ 5 ust. 10). W żadnym razie nie oznacza modyfikacji reguły ogólnej określonej w § 5 ust. 2 i z pewnością nie może prowadzić do wniosku, że zakazuje innego rodzaju zabudowy niż przebudowa, rozbudowa i budowa budynków gospodarczych, składowych i innych, związanych z działalnością rolniczą lub gospodarczą przeznaczoną na terenie działki. Podkreślić należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów, jednak zakazy takie powinny wynikać z obowiązujących przepisów, ale przede wszystkim być jasno sformułowane (por. wyroki NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2132/12 i 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1087/17). Skoro zaś w § 5 ust. 14 pkt 2 Miejscowego Planu takiego zakazu nie sformułowano, to jako błędne należy ocenić stanowisko organów, że nie jest możliwe w obszarze terenów MU3, w siedliskach istniejących gospodarstw rolniczych lokalizowanie usług, bez względu czy na to, czy są one zgodne z pozostałymi przepisami § 5 Miejscowego Planu.
Po trzecie, nie można uznać, że Miejscowy Plan dopuszcza jedynie obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, służące obsłudze mieszkańców. Przeznaczenie uzupełniające, do którego nawiązuje organ I instancji, to zabudowa usługowa o funkcjach lokalnych, nieuciążliwych (§ 5 ust. 2 pkt 1). I chociaż § 5 ust. 12 stanowi o dopuszczeniu na działkach zabudowy mieszkaniowej realizacji jako towarzyszących obiektów obsługi mieszkańców, to § 5 ust. 13 rozszerza możliwość realizowania obiektów usługowych wymienionych w ust. 12 na cały obszar terenów MU3. Nie można natomiast przyjąć, aby dotyczyło to jedynie obiektów towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, ponieważ taki zabieg legislacyjny należałoby ocenić jako zbędne powtórzenie ust. 12 tym bardziej, że łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej stanowi przeznaczenie dopuszczalne (§ 5 ust. 2 pkt 1 i § 3 pkt 6 Miejscowego Planu), zaś stanowi zabudowa usługowa stanowi przeznaczenie uzupełniające, a więc takie które wzbogaca lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe (§ 3 ust. 5).
Po czwarte, w ocenie Sądu organy w sposób nieuprawniony błędnie dokonały analizy zgodności budynku z wymaganiami dotyczącymi kątów nachylenia połaci dachowych, pokrycia dachu, koloru elewacji, charakteru budynku i zachowania powierzchni zabudowy, o których mowa w § 5 ust. 8, 12 i 5 Miejscowego Planu. Przypomnieć należy, że wnioskiem o zmianę przeznaczenia objęto budynek gospodarczy zrealizowany legalnie, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i tak długo jak udzielone pozwolenie pozostaje w obrocie prawnym (co nie było w sprawie w żaden sposób podważanie) wywołuje ono skutek w postaci uznania, że jeżeli budynek gospodarczy został zrealizowany zgodnie z nim jest on legalny (art. 16 K.p.a.). Natomiast organy sprawdzające zgodność zmiany sposobu użytkowania zakładanego przez inwestora nie mogą dokonywać ponownej oceny legalności, w tym również zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniejącego już budynku. Nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że ocena planowanego przyszłego sposobu użytkowania budynku odbywa się tak jak gdyby obiekt miał być zrealizowany od początku, bowiem organ nie może ignorować faktu legitymowania się przez wnioskodawcę ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto zwrócić należy uwagę, że zmiana sposobu użytkowania z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego (lub jego części), który został zrealizowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i nie ma żadnych wątpliwości, że jego stan jest legalny. To dotychczasowy sposób użytkowania obiektu jest punktem wyjścia do oceny dopuszczalności zmiany sposobu jego użytkowania rozumianej, zgodnie z art. 71 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, jako podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń lub działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W konsekwencji, aby organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności obiektu budowlanego podlegającego zmianie sposobu użytkowania, musi uprzednio ustalić stan prawny obiektu budowlanego podlejącego zmianie sposobu użytkowania. Oceniając możliwość kolejnych działań inwestycyjnych, bierze się pod uwagę stan istniejącej zabudowy zgodny z prawem, co oznacza, że warunkiem dopuszczalności zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu jest jego zgodność z prawem.
Z przyczyn powyżej wskazanych, w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem § 5 ust. 14 pkt 2 w związku z § 5 ust. 1 Miejscowego Planu oraz § 5 ust. 5, 8 i 12 Miejscowego Planu poprzez błędne uznanie, że ich wykładnia i zastosowanie winny skutkować odmową wydania zaświadczenia żądanej treści.
Odnośnie podnoszonej przez skarżącego kwestii, że w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] zostało wydane przez Prezydenta [...] zaświadczenie zgodne z treścią jego żądania, stwierdzić należy, że nie może ono samo w sobie uzasadniać wydania takiego samego zaświadczenia w odniesieniu do przedmiotowego budynku na działce nr [...]. Treść tego zaświadczenia poza przytoczeniem regulacji § 5 i § 19 Miejscowego Planu nie pozwala na przyjęcie, że odnosi się ono do takiego samego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie tym bardziej, że analiza przepisów Miejscowego Planu ogranicza się w nim do ogólnikowego stwierdzenia, ze zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele handlowo – usługowe spełnia warunki wynikające z ustaleń Miejscowego Planu, bez żadnej analizy wskazanych przepisów.
Ponownie rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, właściwy organ dokona oceny zasadności jego wydania z uwzględnieniem argumentacji wynikającej z uzasadnienia niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.