VII SA/Wa 200/06

VII SA/Wa 200/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska.
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Piekarnia sp. z o.o. w [...] [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skargę oddala
Uzasadnienie
sygn. akt VII SA/Wa 200/06.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. zezwalającą na użytkowanie budynku piekarni w [...] [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzję tę zaskarżył do sądu pełnomocnik [...] Piekarnie s-ka z o.o. Jak wynika z uzasadnienia decyzji WINB, decyzja Wójta została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 1999 r. poprzednia bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. tegoż organu, została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak [...], ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku piekarni. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] znak z dnia [...] października 2001 r. Obecnie zaś WINB uchylił po raz kolejny decyzję Wójta Gminy [...] nr [...].
W toku postępowania przedmiotem analiz organów obu instancji stały się zarzuty nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 103 Prawa budowlanego bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego odnośnie możliwości legalizacji wybudowanego obiektu, a także do kwestii, iż decyzja na rozbudowę piekarni, którą użytkownik przedłożył bez projektu budowlanego Nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. jest sfałszowana, ponieważ nie była wykazana w spisie wydanych decyzji. Rozważeniu podlegały również zgłaszane w toku postępowania zarzuty dotyczące realizacji budowy piekarni bez wymaganej dokumentacji budowlanej, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez dokumentów potwierdzających jednoznacznie czas realizacji obiektu (np. dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy, oświadczenia inspektora nadzoru budowlanego) oraz że przedłożona przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzacja architektoniczna piekarni z maja 1999 r. nie zawiera opracowań części branżowych. W kwestiach tych ustalono, że zachowany niepełny rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę dla osób fizycznych pod nr 27 z 1991 r. nie zawiera istotnie pozwolenia na rozbudowę piekarni. Pozostałe rejestry pozwoleń na budowę są zdekompletowane i nie ma możliwości na ich podstawie jednoznacznie podważać autentyczność zachowanej decyzji nr [...] z dnia [...].03.1991. Stwierdzono też, że fakt sfałszowania decyzji administracyjnej powinien zostać potwierdzony w wyniku przeprowadzenia postępowania przez właściwe organy. [...] Piekarnie Sp. z o.o. została wezwana do dostarczenia opracowań części branżowych inwentaryzacji budynku piekarni oraz dokumentów potwierdzających czas realizacji tego obiektu np. dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy, oświadczenia inspektora nadzoru inwestorskiego. W odpowiedzi podano informację o zrealizowaniu nowego przyłącza elektrycznego i stacji transformatorowej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...]. i niemożności dostarczenia reszty żądanych dokumentów.
Następnie organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] celem zajęcia stanowiska w sprawie możliwości wydania zezwolenia na użytkowanie piekarni. W dniu [...] maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie znak [...] potwierdził zasadność zastosowania do rozstrzygnięcia w sprawie art. 103 ustawy Prawo budowlane wypowiedział się także odnośnie możliwości zastosowania w tej sprawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał [...] Piekarnie Sp. z o.o. do przedłożenia książki obiektu budowlanego oraz protokołów badań i sprawdzeń potwierdzających wykonanie okresowych kontroli budynku piekarni. Na podstawie dostarczonych przez firmę dokumentów nie stwierdzono, aby obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że wszelkie zalecenia wynikające z oceny stanu sprawy zostały wykonane, a budynek piekarni w [...] [...] przy ul. [...] [...] nadaje się do użytkowania. Nie znaleziono również podstaw do nakazania właścicielowi w wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a ponieważ budynek piekarni został zrealizowany przed uchwaleniem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], brak było podstaw do badania zgodności zabudowy z tym planem
Organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta uznał, że twierdzenia sfałszowania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę piekarni nie zostały poparte prawomocnym orzeczeniem sądowym, wobec czego nie można uznać tego zarzutu odwołania, natomiast stanowisko PINB dotyczące lokalizacji budynku budzi wątpliwości w świetle regulacji ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). skoro bowiem w czasie budowy piekarni nie istniał zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], to oceny prawidłowości lokalizacji piekarni należało dokonać w oparciu o materiały do planu i inne niezbędne do jego opracowania dane w oparciu.
[...] Piekarnie s-ka z o.o. złożyła skargę na tę decyzję ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, w szczególności podnosząc zarzut naruszenia art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., a także podnosząc zarzut naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja, aczkolwiek zawiera niewłaściwe wytyczne do dalszego postępowania, przez co zarzuty skargi są zasadne, to jednak nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kwestionowana decyzja podjęta został w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w tej sprawie, a zatem rozstrzygnięcie organu II instancji, co do zasady, jest zgodne z prawem. Dalsza część przepisu stwarza możliwość udzielenia organowi I instancji (w okolicznościach tej sprawy, będzie to obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...[) wytycznych, co do dalszego postępowania. Wskazówki te nie wiążą jednak organu I instancji w tym znaczeniu, że ma on ograniczyć się jedynie do wykonania wskazanych czynności dowodowych. Gdyby tak było, wystarczyłoby zastosowanie przez organ II instancji art. 136 k.p.a. bez konieczności uchylania decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi natomiast podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w części uzasadnionej przekazaniem sprawy organowi I instancji. Przy tym organ ten, w zależności od poczynionych ustaleń i wniosków może i powinien podejmować takie działania i czynności nie wymienione w decyzji organu II instancji, które prowadzą do zakończenia sprawy w zgodzie z prawem. W przypadku uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy, kończy się bowiem kompetencja do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uzyskana w drodze dewolucji, a organ I instancji odzyskuje w pełni uprawnienia do załatwienia sprawy.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że sprawa pozwolenia na użytkowanie jest odrębną od pozwolenia na budowę sprawą administracyjną i jest załatwiana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wszczęcia (złożenia wniosku), chyba że w jej toku nastąpią dalsze zmiany prawa.
W tym stanie rzeczy zarzut skargi co do wadliwego zastosowania art. 103 Prawa budowlanego jest uzasadniony, gdyż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został złożony [...] marca 1999 r., a więc w dacie, kiedy obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.), a sprawa o wydanie pozwolenia na użytkowanie piekarni nie została wszczęta przed wejściem w życie tej ustawy.
Wadliwa ocena prawna dokonana w sprawie rzutuje na trafność wskazówek co do dalszego postępowania, szczególnie, że w postępowaniu wszczętym na wniosek, zakres tego wniosku określa przedmiot sprawy. Nie było więc podstaw do mieszania trybu postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, z trybem ewentualnej legalizacji obiektu. Okoliczności te, przeoczone przez organy we wcześniejszych stadiach sprawy, miały wpływ na wadliwy zakres udzielanych wskazówek przez organ II instancji. Jednakże, jak wskazano wyżej, organ I instancji po przekazaniu mu sprawy jest zobowiązany do własnej analizy jej aspektów prawnych, a ostateczna kwalifikacja prawna zdarzeń nastąpi po ponownym przeprowadzeniu postępowania.
Wobec powyższego dostrzeżone przez Sąd uchybienia nie mogą jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia i dokonywania ocen prawnych według przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania. W szczególności należy dokonać oceny, czy postępowanie takie prowadzone na wniosek inwestora ma podstawy prawne, a zatem czy jest przedmiotowe i czy nie zachodzą inne przypadki opisane w przepisach związanych z użytkowaniem obiektów, realizowanych w oparciu o pozwolenie budowlane z dnia [...] marca 1991 r.
Jest też oczywiste, że organy administracji nie mogą rozstrzygać czy pozwolenie to jest prawdziwe czy fałszywe, mają natomiast obowiązek, w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia ewentualnego popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, poinformowania o tym organów ścigania (art. 304 § 2 k.p.k.).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.