VII SA/WA 20/07

VII SA/Wa 20/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Mariola Kowalska. /przewodniczący/
Paweł Groński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. S.A. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S.A. w M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.,) wstrzymał roboty budowlane obiektu nośnika reklamowego na działce nr [...] w I. wybudowanego po dniu 2 lipca 2003 r. oraz nałożył na inwestora firmę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. R. obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób nieupoważnionych i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B., w terminie do 20 stycznia 2005 r.:
1. zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego .
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż inwestor firma "[...]" Sp. z o.o. na działce nr [...] w I. w sąsiedztwie autostrady [...], w rejonie miejsca, w którym zlokalizowany był nośnik reklamowy, który uległa katastrofie budowlanej, wybudowała po dniu 2 lipca 2003 r. obiekt budowlany będący nośnikiem reklamy. Obiekt ten usytuowany jest w odległości 48,35 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Jak wynika z oględzin dokonanych na wskazanym terenie w dniu 6 października 2004 r. oraz kopii rysunku przedłożonego przez inwestora obiekt składa się z pionowej ściany frontowej o wymiarach osiowo: długość 30 m., wysokość 10 m. i ukośnej ściany tylnej o długości osiowo 30 m. podpierającej ścianę frontową razem z zabudowanymi między nimi prętami kratownic. Ściana frontowa, ściana tylna oraz skartowania między nimi wykonane są ze stalowych profili walcowanych. Dolna krawędź ściany frontowej znajduje się na wysokości ok. 1,5 m. nad poziomem skarpy, na której jest posadowiona. Na ścianie frontowej zainstalowane jest płótno z reklamą (baner reklamowy), która nie jest podświetlana. Ponadto, ściana frontowa opiera się na rzędzie sześciu żelbetowych stóp fundamentowych, rozstawionych osiowo co 6 m. a ściana tylna opiera się podobnie na rzędzie sześciu stóp rozstawionych osiowo co 6 m. Stopy fundamentowe tylnego rzędu są oddalone od stóp rzędu przedniego osiowo o 6 m. Stopy fundamentowe o wymiarach 2,1 m. x 2,1 m. i wysokości 0,9 m. oparte są na betonowej warstwie wyrównującej grubości ok. 0,1 m.
Organ podniósł, iż jak wynika z pisma z 12 października 2004 r. inwestor uznając, że obiekt jest obiektem małej architektury zlokalizowanym poza miejscem publicznym nie wystąpił o pozwolenie na budowę, nie złożył także zgłoszenia właściwemu organowi. Jednakże wbrew twierdzeniu inwestora organ uznał, że opisany obiekt budowlany będący nośnikiem reklamowym jest budowlą, która wymaga pozwolenia na budowę. Nie zgodził się z twierdzeniem inwestora, że jest to urządzenie niezwiązane trwale z gruntem, czyli jak wynikałoby z przedłożonych przez inwestora pism Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, urządzenie które mogłoby być potraktowane jako obiekt małej architektury, który poza miejscami publicznymi nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, że obiekt jest trwale związany z gruntem, zaś dla jego posadowienia wykonano roboty ziemne (pod cześć fundamentów wykonano nasyp, pod pozostałe wykopano w zboczu góry wcięcia). Organ nie uznał także, iż wykonane roboty budowlane są robotami wymienionymi w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czyli: instalowaniem i remontem tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonanie opisanego obiektu nośnika reklamowego nie było instalowaniem lub remontem, czyli robotą budowlaną inną niż budowa, lecz właśnie budową, czyli zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu.
W zakreślonym terminie inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) nakazał inwestorowi firmie "[...]" Sp. z o.o. rozbiórkę obiektu nośnika reklamowego wybudowanego po dniu 2 lipca 2003 r. na działce nr [...] w I. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2004 r.
Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi błędne ustalenia w stanie faktycznym, a szczególności niewłaściwą kwalifikację spornego obiektu jako trwale związanego z gruntem. Odwołujący się wskazał, że warunkiem niezwiązania trwałego z gruntem jest takie usytuowanie stopy fundamentowej, które pozwoli na jej usunięcie bez wykonywania robót ziemnych. Powołał się przy tym na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w pismach przekazywanych inwestorowi, który zwracał uwagę na możliwość potraktowania danego obiektu jako obiektu małej architektury. W konkluzji odwołujący się stwierdził, że do niniejszego przypadku nie ma zastosowania procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] działając w oparciu art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2004 r. oraz decyzji I instancji. Dodatkowo wskazał, że skoro dowiedziono bezspornie, iż sporny obiekt jest obiektem budowlanym to podstawowa zasada Prawa budowlanego regulującego między innymi proces inwestycyjny tego typu obiektów brzmi, że roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Dopiero od tej zasady ustanowiono wyjątki taksatywnie wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. inwestor wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W wyniku powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez S. S.A. oraz G. utrzymał w mocy swoją decyzję.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznał odwołanie inwestora od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nakazującej firmie "[...]" Sp. z o.o. rozbiórkę obiektu nośnika reklamowego wybudowanego po dniu 2 lipca 2003 r. na działce nr [...] w I. bez wymaganego pozwolenia na budowę, w rezultacie czego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową należy rozumieć jako budowlę. Ustawodawca nie zawęził tego przepisu tylko do fundamentów trwale powiązanych z gruntem. Tymczasem zdaniem skarżących obiekt budowlany, który nie jest powiązany z gruntem należy zaliczyć do obiektów małej architektury, którego to poglądu nie można podzielić. W myśl bowiem definicji zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymywaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki.
Organ wskazał, że stopy fundamentowe umiejscowiono na zboczu skarpy. Na znajdujących się w materiale dowodowym zdjęciach widoczne są wykopy pod te stopy, wprawdzie częściowe zamiast pełnych tj. na głębokość II strefy przemarzania, wynoszącej 1,0 m., tym niemniej dowodzą powiązania stóp fundamentowych z gruntem. Częściowe posadowienie stóp fundamentowych w ziemi wymusił spadek terenu, ponieważ zlokalizowanie tych stóp prostopadle do zbocza skarpy spowodowałoby ich przechył, a co za tym idzie brak stateczności. Zdaniem organu okoliczność, którą powołuje inwestor, a mianowicie brak trwałego powiązania fundamentu nośnika z gruntem, może stanowić wyłącznie próbę obejścia przepisów i dowodzi nieznajomości sztuki budowlanej. Z tych też powodów poprzedni nośnik reklamowy, wybudowany w tym samym miejscu, uległ katastrofie budowlanej. W konsekwencji stwierdził, iż nie można zaniechać postępowania w sytuacji istniejącego zagrożenia bezpieczeństwa życia i ludzi i mienia tylko dlatego, że inwestor nie wykonał wymaganych przepisami technicznymi robót budowlanych.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dowiedziono bezspornie, że posadowiono fundament pod urządzenie reklamowe, nadto trwale powiązane z gruntem. Tymczasem zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustanowiono wyjątki, taksatywnie wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, jednakże w wykazie tych wyjątków nie umieszczono fundamentów wraz z urządzeniem, czyli omawianej budowli, jako obiektu zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnienie takie uzyskały natomiast tablice i urządzenia reklamowe niezwiązane z gruntem, ale ani tablice, ani urządzenia reklamowe nie są przedmiotem tej decyzji.
Pismem z dnia [...] marca 2006 r. inwestor wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności cyt. wyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2006 r. nr [...]
W uzasadnieniu wniosku zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że pomimo stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] marca 2005 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. kwalifikując tym razem nośnik reklamowy jako fundament żelbetowy, do którego przytwierdzony jest stalowy nośnik reklamowy. W konsekwencji błędnie uznał, że budowlę stanowił fundament pod urządzenie, jako odrębna pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową. Za nieuzasadnione uznał wnioskodawca twierdzenie organu, iż ułożenie stóp fundamentowych na powierzchni terenu stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów przy jednoczesnym niedochowaniu wymaganej dla II strefy przemarzania głębokości posadowienia tych stóp. Podniósł, że jeżeli organ stwierdził nieodpowiednie zaprojektowanie nośnika reklamowego przez uprawnionego projektanta to powinien podjąć stosowne postępowanie karno-zawodowe.
Decyzją z dnia [...]września 2006 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 48 ust. 1 i 4 Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 kpa. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wojewódzki wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania był żelbetowy fundament wraz ze stalowym nośnikiem reklamowym. Jednocześnie dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu uznał, iż stanowi on fundament pod urządzenie reklamowe, o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem wybudowanie go bez pozwolenia na budowę musi skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwalifikacja obiektu dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa jako że nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązującego przepisu, którego językowa i funkcjonalna wykładnia jest jasna i nie może przysparzać żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Stwierdził, że faktem jest, że pozwolenia na budowę wymaga budowa fundamentów pod maszyny i urządzenia jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową – stanowiących budowle, niebędące budynkami lub obiektami małej architektury. Niemniej jednak nie można uznać za fundament pod maszynę stóp fundamentowych (żelbetowych), których funkcją jest stabilizowanie i utrzymywanie konstrukcji stalowej, na części której nałożone jest płótno z reklamą (baner reklamowy). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe nie stanowi również fundamentu pod urządzenie w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto podniósł, że należy odróżnić urządzenia reklamowe od innych urządzeń, a dodatkowo nie można uznać za odrębne pod względem technicznym stóp żelbetowych, w których osadzona została konstrukcja stalowa.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadnienie kontrolowanej decyzji zawiera niejednolite ustalenia, albowiem organ najpierw wskazuje że przedmiotem postępowania był żelbetowy fundament wraz ze stalowym nośnikiem reklamowym, a następnie – dokonując wyłącznie kwalifikacji stóp fundamentowych jako fundamentu stosuje zespolone częściowo i w dowolny sposób dwie odrębne hipotezy przepisów obowiązującego prawa tj. przepisu dotyczącego wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych oraz przepisu dotyczącego fundamentów pod maszyny i urządzenia jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Ponadto zwrócił uwagę na brak dokonania stosownych ustaleń i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego stanowi rażące naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa oraz niepodjęcie przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego żadnych ustaleń dotyczących prawidłowego określenia i ewentualnej weryfikacji na etapie postępowanie odwoławczego kręgu stron postępowania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2006 r. S. S.A. podniosła, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy naruszenie Prawa budowlanego spełniającego przesłanki zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości. W tej sytuacji nieuzasadnione było zarzucanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybień o charakterze językowym w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania, jako uzasadniających stwierdzenie nieważności. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie wykazał naruszenia art. 7 kpa przez organ stopnia wojewódzkiego.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 p[kt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało w żaden sposób przesądzone czy firma S. S.A. posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazane natomiast zostało, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych ustaleń dotyczących prawidłowego określenia i ewentualnej weryfikacji na etapie postępowania odwoławczego kręgu stron postępowania i nie wyjaśnił rozbieżności w ustaleniach dokonanych przez organ powiatowy a pozostałych, załączonych w aktach sprawy dotyczących odległości obiektu do krawędzi drogi międzynarodowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b Prawa budowlanego za obiekt budowlany, w tym budowlę uważa się między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Zwróciła uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne, m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98, w którym Sąd wyraził stanowisko, iż o kwalifikacji nie decyduje czy dana budowla ma fundamenty ale czy jest trwale związana z gruntem. Podniosła, że inwestor skutecznie obchodzi prawo. Podkreśliła, że nośnik reklamowy, którego dotyczy postępowanie jest bezsprzecznie konstrukcją przestrzenną, która musi stawiać czoło parciu wiatrów oraz innych czynników atmosferycznych i dla jej budowy konieczne jest wykonanie projektu budowlanego i obliczeń statycznych. Z racji rozmiarów konstrukcja ta powinna być w odpowiedni technicznie sposób powiązana z gruntem.
Skarżąca podniosła również, że nośnik reklamowy nie jest obiektem małej architektury, gdyż ustawodawca enumeratywnie określił, że należy przez to rozumieć niewielkie obiekty: kultu religijnego, posągi, wodotryski, czy obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Obiektem budowlanym są stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego także urządzenia reklamowe ale tylko pod warunkiem ich trwałego związania z gruntem. Opis konstrukcji spornego obiektu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że konstrukcja ta w ramach otoczenia, w którym się znajduje jest obiektem budowlanym dominującym i ukierunkowanym na autostradę w celu zwrócenia uwagi użytkowników autostrady.
S. S.A. zarzuciła także Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że zaskarżoną decyzją stwarza precedens w interpretacji art. 43 Prawa budowlanego i daleko idące konsekwencje otwierając drogę do swobodnego ustawiania nośników reklamowych przy drogach bez wymaganych prawem budowlanym zgłoszeń i pozwoleń na budowę, a zatem do realizacji obiektów w dowolnym miejscu, gdzie jedynym kryterium będzie brak powiązania z gruntem. Stanowi to w ocenie skarżącej niebezpieczne z punktu widzenia interesu społecznego usankcjonowanie samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie na sporze interpretacyjnym dotyczącym definicji trwałego powiązania obiektu z gruntem oraz zakwalifikowania stopy żelbetowej podtrzymującej nośnik reklamowy do fundamentów, których budowa wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji wskazał na rażące naruszenie prawa polegające na zastosowaniu niewłaściwej procedury naprawczej w sytuacji, gdy obiekt posadowiony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia (art. 49b). Taki spór nie może być uznany za będący podstawą do jednoznacznego uznania niewątpliwego i niedającego się pogodzić z zasadą praworządności naruszenia prawa przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy w tym miejscu wskazać m. in. na niejednolitość orzecznictwa zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego dotyczącego zasad kwalifikowania urządzeń reklamowych jako obiektów trwale związanych z gruntem, w odniesieniu do których wymagane jest pozwolenie na budowę. W szczególności zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii trwale powiązanego z gruntem nie tylko wymaga bardzo dokładnego przeanalizowania przez organ stanu faktycznego sprawy i wszystkich elementów materiału dowodowego ale również przeprowadzenia odpowiedniego procesu interpretacyjnego, który może wywoływać pewne wątpliwości.
W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, jak również uchybił konieczności zgłoszenia zamiaru posadowienia urządzenia reklamowego powołując się wyłącznie na interpretację przepisów prawa budowlanego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażoną w pismach kierowanych do inwestora. Nie dostosował się on również do procedury naprawczej i nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2004 r. W rezultacie należy stwierdzić, iż inwestor świadomie nie skorzystał z możliwości legalizacji urządzenia reklamowego polemizując w zakresie kwalifikacji tego urządzenia jako obiektu małej architektury, co sugerował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kierowanych do niego pismach lub urządzenia reklamowego niepowiązanego trwale z gruntem, co w niniejszym przypadku może powodować poważne wątpliwości interpretacyjne.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że organy nadzoru budowlanego powołane są do kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego i eliminowania sytuacji związanych z tzw. samowolą budowlana oraz zagrażających życiu i zdrowiu ludzi oraz mieniu w związku z nieprawidłowościami w procesie inwestycyjnym lub stanie technicznym obiektów budowlanych. W przypadku zatem stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować odpowiednią procedurę, co umożliwia podjęcie dalszych czynności w celu doprowadzenia do zgodności określonego stanu faktycznego, czyli realizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Umożliwia to bowiem zastosowanie odpowiednich, przewidzianych prawem środków naprawczych.
W świetle zebranego materiału dowodowego sprawy nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy Prawa budowlanego błędnie kwalifikując sporny obiekt do budowli. W szczególności nie można w rozstrzyganej sprawie przesądzić kategorycznie o trwałym powiązaniu z gruntem urządzenia reklamowego i zakwalifikowaniu tego obiektu do kategorii niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Dodatkowo, jakkolwiek można poddawać w wątpliwości zakwalifikowanie żelbetowych stóp fundamentowych, których funkcją jest stabilizowanie i utrzymywanie konstrukcji stalowej, na części której nałożone jest płótno z reklamą do kategorii fundamentów niestanowiących całości z banerem reklamowym to kwestie te w istocie stanowią właśnie problem interpretacyjny, podczas gdy – jak wskazano wyżej – rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w przypadku, gdy zastosowanie określonego przepisu nie nasuwa w określonym przypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Także ewentualna kwalifikacja spornego obiektu przez organ nadzoru budowlanego do kilku kategorii określonych w Prawie budowlanym w sytuacji, gdy istniała podstawa prawna do wydania decyzji, a stan faktyczny sprawy uzasadniał podjęcie odpowiednich działań nadzorczych, nie może przesądzać o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Warto także podnieść, że inwestor świadomie zrezygnował z trybu kontroli legalności weryfikowanej decyzji przez właściwy sąd administracyjny, zamiast tego korzystając z próby jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego. Należy jednak podkreślić, że zastosowanie nadzwyczajnej procedury przewidzianej w art. 156-159 kpa obwarowane jest szczególnymi przesłankami uzasadniającymi ingerencję w obrót prawny i naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Nawet ewentualne stwierdzenie naruszenia prawa przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może przesądzać o rażącym jego charakterze uzasadniającym zastosowanie nadzwyczajnego trybu, w szczególności w sytuacji, gdy to rażące naruszenie prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodzi z innej interpretacji przepisu prawnego i niedostatecznie wyjaśnionych okoliczności faktycznych.
Odnosząc się do przedstawionego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzutu nieprzeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz nieustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu odwoławczym należy uznać, że ewentualne uchybienia w tym zakresie mogłyby być wzięte pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o przepis art. 145 kpa. Pewne wady o charakterze proceduralnym, w szczególności dotyczące błędnego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa będącym przesłanką stwierdzenia jej nieważności.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.