VII SA/Wa 1993/20

VII SA/Wa 1993/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1722/21 - Wyrok NSA z 2024-05-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 71 a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę
Uzasadnienie
1. Przedmiotem skargi W. S. (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") z [...] września 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych.
2. W dniu 30 kwietnia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wpłynęło pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], przekazujące pismo mieszkańców domów przy ulicy M. w W. dotyczące uciążliwości związanych z zakłócaniem spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz naruszaniem warunków sanitarnych w związku z prowadzeniem nielegalnego hostelu w obiekcie przy ul. M. w W.
Zawiadomieniem z 9 maja 2018 r. PINB powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W., na cele obiektu zamieszkania zbiorowego.
Pismem z 17 maja 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa [...] poinformował PINB o braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o innej funkcji.
Dnia 1 czerwca 2016 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku w trakcie których ustalono, że budynek ten w całości wykorzystywany jest na potrzeby mieszkalne dla pracowników (kwatery pracownicze).
Pismem z 15 czerwca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS") poinformował, iż zmiana sposobu użytkowania polegająca na przekształceniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obiekt zamieszkania zbiorowego – hostel, zmienia warunki zdrowotne oraz higieniczno – sanitarne.
Pismem z 21 czerwca 2018 r. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej [...] stwierdziła, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku zakwalifikowanego do kategorii budynków mieszkalnych ZL IV na hostel, kwalifikowany jako obiekt zamieszkania zbiorowego ZL V, powoduje istotną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego.
Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...], PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji.
3. Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W., wykorzystywanego obecnie jako obiekt zamieszkania zbiorowego, bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Określono jednocześnie, że obowiązek powyższy podlega wykonaniu, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna.
Po przytoczeniu art. 71 ust. 2 i ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 5 ust. 2 i ust. 1 p.b. organ I instancji podkreślił, że organ dokonując kwalifikacji prawnej konkretnego przypadku projektowanego i budowanego obiektu budowlanego oraz zmiany sposobu użytkowania, odnosi się zarówno do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów i warunki ich użytkowania, ale także winien ocenić dokonaną zmianę przez pryzmat innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Przy dokonywanie tej oceny należy pamiętać, że zmianie sposobu użytkowania może podlegać cały obiekt lub jego część, a art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie określa w jakim stopniu powinna być dokonana zmiana, aby mogła zostać uznana za relewantną w świetle wskazanego przepisu. Powołując się na orzecznictwo, PINB wskazał, że chodzi o każdą zmianę w sposobie użytkowania obiektu, która prowadzi do zmiany warunków użytkowania, mających głównie znaczenie dla bezpieczeństwa dalszego użytkowania obiektu lub jego części. Ponadto organ I instancji podkreślił, że art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania. W rezultacie, jeżeli w wyniku przeprowadzonej analizy okazałoby się, że wskazane wyżej warunki uległy zmianie na skutek podjęcia, zaniechania lub zintensyfikowania określonego rodzaju działalności, zaś badane zmodyfikowane użytkowanie jest nielegalne, to należy stwierdzić że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części.
PINB podkreślił, że wobec faktu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b., właściwy organ zobowiązany jest w drodze postanowienia wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów. Wobec powyższego, organ I instancji poinformował, że postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji. Organ I instancji podkreślił, że pomimo upływu 2 lat od wydania ww. postanowienia właściciel nie przedłożył wymaganej postanowieniem dokumentacji.
Następnie organ I instancji wskazał, że przeprowadzona 4 czerwca 2020 r. kontrola przedmiotowego budynku wykazała, że pomimo wstrzymania użytkowania postanowieniem z [...] lipca 2018 r., budynek nadal jest użytkowany. Wobec powyższego, zastosowano tryb przewidziany w art. 71a ust. 4 p.b.
4. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2020 r.
Na wstępie uzasadnienia swego rozstrzygnięcia organ II instancji ocenił, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, w konsekwencji czego zastosował właściwy tryb postępowania, a decyzja z [...] lipca 2020 r. nie narusza przepisów, na podstawie których została wydana.
Po przytoczeniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 p.b. organ II instancji przedstawił, że z analizy protokołu oględzin z 28 września 2018 r. oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.
[...]WINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest przeznaczenie budynku na cele mieszkalne – jednorodzinne. Następnie przedstawiono definicję mieszkania, określoną w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie").
Na podstawie akt sprawy organ II instancji ocenił, że pokoje przedmiotowego budynku użytkowane są do czasowego pobytu ludzi, czyli w celu innym, niż wynika z jego przeznaczenia. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną – odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że przedmiotowy budynek w istocie pełni funkcję zamieszkania zbiorowego.
Powołując się na art. 71 ust. 2 p.b. [...]WINB stwierdził, że przepis ten zawiera przykładowe i najczęściej występujące w praktyce elementy na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności". Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika natomiast, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającą pozwolenia właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 p.b. Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Organ II instancji podkreślił, że w tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 p.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu lub jego części. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy bowiem oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu.
Kolejno organ II instancji stwierdził, że przeznaczenie budynku mieszkalnego na potrzeby zamieszkania zbiorowego stanowi o zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu mającym wpływ na warunki pracy, higieniczno-sanitarne oraz ochrony przeciwpożarowej. [...]WINB na podstawie § 209 ust. 2 rozporządzenia stwierdził, że budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii ZL V. Przedstawione rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek winien spełnić dla bezpieczeństwa jego użytkowania, co znajduje odzwierciedlenie w § 212 i n. rozporządzenia. W związku z tym zmiana sposobu użytkowania z mieszkalnego na zamieszkania zbiorowego w sposób oczywisty zmienia warunki pożarowej.
Powołując się na art. 71 ust. 2 p.b. organ II instancji podkreślił, że zmiana polegająca na prowadzeniu działalności hostelu w miejscu przeznaczonym na cele mieszkaniowe może się odbyć jedynie po uzyskaniu akceptacji właściwego organu. Brak dokonania zgłoszenia przez skarżącego w przedmiotowej sprawie, uzasadniał prowadzenie przez organy postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.
Biorąc pod uwagę art. 71a p.b. oraz niewykonanie przez skarżącego obowiązków, nałożonych na niego postanowieniem organu I instancji z [...] lipca 2018 r., [...]WINB stwierdził, że stosownie do ust. 4 powołanego przepisu koniecznym było wydanie niniejszej decyzji.
5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji z [...] września 2020 r., uchylenie decyzji PINB z [...] lipca 2020 r., uchylenie postanowienia PINB z [...] lipca 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 10 i art. 15 w zw. z art. 77 § 1 i § 2, z art. 79, z art. 80 oraz z art. 127, art. 136 i z art. 138 k.p.a. poprzez:
- wydanie decyzji bez adekwatnej podstawy prawnej;
- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby w stosunku do przedmiotowego budynku podjęte zostały działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa, zdrowia, higieny, przeciwpożarowe, a w szczególności, że działaniami takimi było zamieszkiwanie budynku przez najemcę wraz ze swymi pracownikami w stałych celach mieszkalnych, gdy tymczasem stanowisko to nie znajduje żadnego poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym przez organy w sposób wykraczający poza granice swobody oceny, bo nielogiczny, pobieżny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego;
- brak współdziałania organów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu skarżącego, jak również interesu najemcy budynku oraz partykularnych interesów osób stale zamieszkujących budynek;
- niepodjęcie kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- dokonywanie oceny sprawy nie na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego, a jedynie na wybranych jego elementach i swoistą "drogą na skróty";
- zanegowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ II instancji nie skontrolował w żaden sposób ustaleń poczynionych przez organ I instancji a de facto przyjął ustalenia organu I instancji – z założenia – za wiarygodne i zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, nie dokonując jakichkolwiek uzupełniających czynności dowodowych ani wyjaśniających w zakresie istotnym dla oceny i kierunku rozstrzygnięcia sprawy, o które skarżący wniósł w odwołaniu od decyzji PINB;
- brak przeprowadzenia dowodu ze świadków niezbędnego dla wyjaśnienia rzeczywistego stanu sprawy, co stanowi o naruszeniu szeregu zasad postępowania administracyjnego, w postaci zasady praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pogłębiania zaufania do działania organów administracji publicznej;
- utrzymanie w mocy decyzji i postanowienia organu I instancji;
b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- art. 71 i art. 71a p.b. poprzez: błędną interpretację tych przepisów, a w tym pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do stanu faktycznego sprawy; nieuzasadnione i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie (tzw. błąd w subsumpcji), albowiem nigdy nie doszło do żadnych działań lub zaniechań, które spowodowałyby zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków sanitarnych/higieniczno-zdrowotnych itp., która to zmiana stanowi konstytutywną przesłankę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; błędne uznanie, iż w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o innej funkcji (obiekt zamieszkania zbiorowego – hostel); bezpodstawne wstrzymanie użytkowania budynku w sprawie; bezpodstawne nałożenie na skarżącego obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. pod rygorem nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku; bezzasadne nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku podczas, gdy faktycznie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;
- § 3 pkt 5 oraz 3 pkt 9 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię tych przepisów i zawartych w nich definicji budynku zamieszkania zbiorowego oraz mieszkania, a także nieuzasadnione i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w przedmiotowej sprawie, polegające na mylnym przyjęciu, że przedmiotowy budynek można uznać za budynek zamieszkania zbiorowego w sytuacji, gdy faktycznie budynek w żadnym razie nie spełnia walorów takiej kategorii obiektu.
6. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których nakazano Skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W., wykorzystywanego obecnie jako obiekt zamieszkania zbiorowego. Zmiana ta nastąpiła bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowanej zmiany sposobu użytkowania.
2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:
- do PINB wpłynęło pismo mieszkańców domów przy ul. M. w W. dotyczące uciążliwości związanych z zakłócaniem spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz naruszeniem warunków sanitarnych w związku z prowadzeniem nielegalnego hostelu w obiekcie przy ul. M. w W.;
- przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej;
- pismem z 17 maja 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa [...] poinformował o braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o innej funkcji (hostel);
- zawiadomieniem z 9 maja 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele obiektu zamieszkania zbiorowego;
- w dniu 1 czerwca 2018 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny budynku; ustalono, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny z 2017 r., który jest w całości wykorzystywany przez L. L. na potrzeby mieszkalne dla pracowników (kwatery pracownicze); okazano umowę najmu z [...] maja 2017 r. pomiędzy Skarżącym a L. L. (obywatelką Ukrainy) z której wynika, iż najemca budynek będzie wykorzystywał budynek w celach mieszkalnych dla pracowników (kwatery pracownicze - por. § 1 ust. 4 umowy); stwierdzono, że na parterze znajdują się 4 pokoje, jadalnia w holu, 2 łazienki, natomiast na piętrze znajdują się 4 pokoje i 2 łazienki; dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu przedstawia m.in. wnętrze pokoi, w których znajdują się łóżka piętrowe (nawet po trzy w jednym pokoju), łazienki, które oznakowane są na drzwiach plakietkami "WC", hol oraz kuchnię z jadalnią;
- pismem z 11 czerwca 2018 r. Straż Miejska [...] przekazała protest mieszkańców z prośbą o objęcie ulicy szczególną kontrolą i prewencją w związku z działalnością prowadzoną w budynku przy ul. M. w W.;
- w dniach 21 i 26 czerwca 2018 r. do organu powiatowego wpłynęły stanowiska PPIS oraz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...];
- PINB postanowieniem z [...] lipca 2018 r. wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W., w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku zakwalifikowanego do kategorii budynków mieszkalnych na hostel (kwalifikowany jako obiekt zamieszkana zbiorowego) bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz nałożył na właściciela (W. S.) obowiązek przedstawienia w PINB w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia odpowiednich dokumentów;
- kolejne oględziny budynku dokonano 4 czerwca 2020 r. i stwierdzono dalsze użytkowanie budynku; wykonano dokumentację zdjęciową przedstawiającą wnętrze budynku przy ul. M. w Wa. m.in. biuro, ponumerowane pokoje z łóżkami piętrowymi;
- inna dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach organu dostarczona przez mieszkańców ulicy M. prezentuje parkujące pod budynkiem busy z reklamą o treści "obsługa cudzoziemców, hostel, praca w W., zatrudnienia" (karta 11 akt);
- PINB decyzją z [...] lipca 2020 r. nakazał Skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W., wykorzystywanego obecnie jako obiekt zamieszkania zbiorowego, bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej;
- po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, [...]WINB decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB a Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę.
W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego. W konsekwencji zastosowano również w sposób poprawny odpowiedni tryb postępowania administracyjnego. W związku z tym, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze.
3. Przypomnieć należy, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając wymienione w przepisie wymagania (por. art. 5 ust. 1 p.b.). Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (por. art. 5 ust. 2 p.b.).
Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. Użytkowanie zaś obiektu budowlanego zgodnie z zasadami powyższego przepisu to użytkowanie zgodne z przeznaczeniem obiektu budowlanego. Każdego zatem rodzaju działalność zmieniająca pierwotną funkcję (przeznaczenie) obiektu budowlanego będzie przejawem zmiany sposobu jego użytkowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 895/13).
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na użytkowanie spornego budynku w sposób inny niż wynikający z jego legalnego przeznaczenia, tj. jako obiekt zamieszkania zbiorowego zamiast jednorodzinnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikają kluczowe dla sprawy ustalenia:
a) przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej;
b) podstawowym przeznaczeniem spornego budynku są cele mieszkalne, jednorodzinne;
c) wydzielone i ponumerowane pokoje, wyposażone w piętrowe łóżka, są wynajmowane osobom obcym na różne okresy; są użytkowane do czasowego pobytu ludzi, czyli w celu innym, niż wynika z jego przeznaczenia; budynek w istocie pełni funkcję zamieszkania zbiorowego;
d) z umowy najmu wynika, że najemca będzie wykorzystywał wynajętą nieruchomość w celach mieszkalnych, jako kwatery pracownicze;
e) w piśmie z 3 sierpnia 2018 r. Skarżący podniósł, że przedmiotowy budynek został wynajęty dla zapewniania kwaterunku zatrudnionym przez najemcę pracownikom.
4. Zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mieszkaniem jest zespól pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na wynajmie poszczególnych pokoi spowodowało, że lokal ten stracił charakter lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną - odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że przedmiotowy lokal w istocie stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Definicja budynku zamieszkania zbiorowego wynika z § 3 ust. 5 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 459/19).
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności odjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 607/19).
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki polegające na zmianie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1559/19). Nie ulega też wątpliwości, co wynika wprost z przepisów p.b., że zmiana taka wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, a jej samowolne dokonanie bez wymaganego zgłoszenia skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a p.b. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 22/20).
Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 227/13).
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie budynku mieszkalnego na potrzeby zamieszkania zbiorowego stanowi o zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu mającym wpływ na warunki pracy, higieniczno - sanitarne oraz ochrony przeciwpożarowej. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadzi do wniosku, iż budynek mieszkalny i zamieszkania zbiorowego zostały zakwalifikowane do innych kategorii zagrożenia ludzi. Zgodnie bowiem z § 209 ust. 2 budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii ZL V. Powyższe rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek winien spełnić dla bezpieczeństwa jego użytkowania, co znajduje odzwierciedlenie w przepisie § 212 i następnych tego rozporządzenia. W związku z tym zmiana sposobu użytkowania z mieszkalnego na zamieszkania zbiorowego w sposób oczywisty zmienia warunki pożarowe.
Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W. z 21 czerwca 2018 r. informujące, iż zmiana kwalifikacji budynku z ZL IV na ZL V powoduje istotną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego.
Z kolei pismo PPIS z 9 kwietnia 2020 r. informuje, iż w omawianym przypadku można stwierdzić zmianę warunków higieniczno - sanitarnych.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Dlatego też zmiana polegająca na prowadzeniu działalności "hostelu" w miejscu przeznaczonym na cele mieszkaniowe może się odbyć jedynie po uzyskaniu akceptacji właściwego organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz brak dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej uzasadnione było prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W. wykorzystywanego obecnie jako obiekt zamieszkania zbiorowego.
5. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, iż w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania. W związku z powyższym organy w sposób właściwy prowadziły postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 71a p.b.
W tym celu zasadnie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. wstrzymano użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W. samowolnie zmienionego na budynek zamieszkania zbiorowego oraz nałożono na właściciela obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych w/w przepisami (obowiązek należało wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia). W toku czynności kontrolnych stwierdzono dalsze użytkowanie budynku pomimo wydanego przez organ nakazu wstrzymania użytkowania.
Zatem nie ulega wątpliwości, że w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajduje art. 71a p.b. Regulacja zawarta w art. 71a ust. 4 p.b., wskazuje w sposób jednoznaczny, że: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".
W związku z dalszym użytkowaniem obiektu pomimo wydania postanowienia z [...] lipca 2018 r. organ nadzoru budowlanego zobowiązany został przez ustawodawcę do obligatoryjnego nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Ponadto trzeba zauważyć, że zobowiązany pomimo upływu terminu na wykonanie omawianego postanowienia nie przedstawił wymaganych prawem obowiązków. W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1260/14).
6. Zdaniem Sądu, wszelki podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego są bezzasadne. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczynione przez organ są prawidłowe. Podobnie również należy ocenić zastosowanie odpowiednich (właściwych) przepisów prawnych w sprawie. Wskazywane w skardze rzekome "pobudki obyczajowe i dyskryminacyjne" oraz "nieodwracalne skutki ekonomiczne" (utrata czynszu przez Skarżącego) nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Istota sprawy sprowadzała się bowiem wyłącznie do oceny decyzji organów, w których nakazano Skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. w W., wykorzystywanego jako obiekt zamieszkania zbiorowego. Zmiana użytkowania budynku nastąpiła bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowanej.
W orzecznictwie podkreśla się, że: "(...) nie można przyjąć, aby przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem, w którym może przebywać 25 osób, pozostawało bez znaczenia dla oceny wymogów higieniczno-sanitarnych i przeciwpożarowych. Nie chodzi też o przyjęcie, że przepisy prawa reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Mieszkanie służy do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Takiemu celowi nie służą pomieszczenia w budynku zamieszkania zbiorowego" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 763/18). W jednym z wyroków NSA uznał (w podobnej sprawie), że w następstwie oferowania przez właściciela pokoi do wynajęcia w budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Należy przy tym zauważyć, że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel/hostel musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel domu jednorodzinnego (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 204/20). Stąd też, w ocenie Sądu, decyzje podjęte przez organy należy uznać za prawidłowe.
7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.