VII SA/Wa 1990/25

VII SA/Wa 1990/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Wojciech Białogłowski
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
art. 19
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2025 r. znak: WP-I.4131.112.2025, WP-I.4131.113.2025 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 18 lipca 2025 r. Miasta S., zwanego dalej Skarżącym lub Miastem, na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 24 czerwca 2025 r. Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej Organem lub Wojewodą.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na sesji, która odbyła się w dniu 3 czerwca 2025 r. Rada Miasta S.podjęła uchwały: Nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli, rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, którym powierzono stanowisko kierownicze oraz zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli dla których plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, obowiązujących w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest miasto S. i Nr [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych dyrektorów szkół i przeszkoli prowadzonych przez Miasto S. Uchwały powyższe zostały doręczone Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu 11 czerwca 2025 r. Pismami z dnia 16 czerwca 2025 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta S. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał, po czym w dniu 24 czerwca br. Wojewoda Mazowiecki wydal rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające ich nieważność. W ocenie organu nadzoru uchwały Nr [...] i Nr [...] naruszały w sposób istotny art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 440), zwanej dalej "u.o.z.z." W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że ww. uchwały nie były przedstawione do zaopiniowania przez organizacje związkowe, reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego.
Miasto S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2025 r., zarzuciło organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art 86 u.s.g.. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu normy zrekonstruowanej na podstawie tych przepisów jest sytuacja, w której ten sam projekt aktu prawnego nie zostaje poddany dwukrotnie procedurom opiniodawczym określonym w przepisach odrębnych. W kolejnym zarzucie skarżący wskazuje również na naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 u.o.z.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie takiego rozumienia przepisu, który prowadzi do przyjęcia aktu prawa miejscowego, w tym do unicestwienia dokonanych z organizacjami związkowymi czynności opiniowania i konieczności ich powtórzenia pomimo braku normy, która by tego wymagała oraz że założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w normie zrekonstruowanej na podstawie tych przepisów muszą być każdorazowo odrębnie poddawane procedurze opiniowania niezależnie od tego, czy ich treść uległa zmianie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Treść art. 98 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. 142, póz. 1591 ze zm.) wskazuje, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zatem usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Art. 134 § l tejże ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym, naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Sąd w całości podziela argumentację Wojewody, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Istotnie, z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe uchwały nie zostały poddane właściwej procedurze w zakresie ich zaopiniowania przez właściwe związki zawodowe.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.o.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Ponadto na podstawie art. 19 ust. 3 u.o.z.z. w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię odpowiednio na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.
Podjęte uchwały należą niewątpliwie do aktów, których projekt podlega opiniowaniu przez związki zawodowe, w trybie art. 19 u.o.z.z., mają one bowiem określoną podstawę prawną i stanowione są zgodnie z obowiązującą procedurą uchwałodawczą. Tryb opiniowania projektu należy uznać za wyczerpany, jeżeli przed podjęciem uchwały jej projekt zostanie przedłożony do opiniowania organizacjom związkowym i mają one możliwość przedstawienia swojego stanowiska, z którego to też prawa mogą nie skorzystać w terminie określonym art. 19 ust. 2 u.o.z.z. Powyższy mechanizm ma charakter obligatoryjny, a jego zaniechanie przez organy samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, iż brak opinii bądź nieprzedstawienie jej przez związku zawodowe lub nieuwzględnienie przedstawionej opinii, nie wpływa na ważność aktu. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu samorządu terytorialnego. Organ ten ma jednak obowiązek zachowania procedury, o której mowa w art. 19 u.o.z.z., a w szczególności zawartej w ust. 3 tego przepisu. Rada Miasta Sulejówek podejmując przedmiotowe uchwały bez wystąpienia o przedstawienie opinii organizacji związkowych naruszyła ustawowy obowiązek zapewnienia prawa udziału związków zawodowych w procesie legislacyjnym. Stanowi to istotne naruszenie prawa, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktów normatywnych.
Z akt administracyjnych wynika tymczasem, że do tych konkretnych uchwał opinii takich nie pozyskano. W uzasadnieniach kwestionowanych uchwał zawarto jedynie informację o opiniowaniu przez związki projektów uprzednio podjętych uchwał Nr [...] oraz Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r.. wobec których zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] maja 2025 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane z uwagi na niedochowanie wymagań wynikających z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 440), zwanej dalej "u.o.z.z." i podjęcie uchwał z pominięciem 30-dniowego terminu na wydanie opinii.
Zasadnie Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu podkreślił, że zgodnie z prawem prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Natomiast tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej i wywołującej skutki prawne uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom wraz zachowaniem terminu na wyrażenie stanowiska. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Białymstoku z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 807/21). Nie przekazując projektu uchwały do konsultacji związkom zawodowym, organ samorządu terytorialnego narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy, polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym. Pomimo iż opinia związków zawodowych nie jest wiążąca dla organów administracji, niemniej jednak stanowi ważny element w podejmowaniu przez nie decyzji co do kształtu danego aktu prawnego.
Ustawa o związkach zawodowych wprowadza sformalizowany i zakreślony przez dokładnie określone terminy tryb konsultacji aktów prawnych związanych z działalnością związków zawodowych. Celem tak skonstruowanego trybu konsultacyjnego jest zapewnienie, aby związki zawodowe, pełniące ważną rolę w ochronie praw pracowniczych, miały realny wpływ na proces legislacyjny związany z uchwalaniem aktów prawnych dotyczących pracowników, a jednocześnie miały możliwość kontroli na ile organy władzy publicznej wykonały ciążący na nich obowiązek konsultacyjny.
Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe mają prawo oczekiwać uprzedniego przedłożenia im projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 u.o.z.z. Obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych, nie jest uzależniony od tego, czy bezpośrednio dotyczy członków związku zawodowego (por. wyrok NSAz dnia 28 marca 2019 r., I OSK 1435/17).
Podstawowym zagadnieniem jest zatem prawidłowe ustalenie podmiotu uprawnionego do wyrażenia opinii. Na organie ciąży obowiązek dochowania procedury z art. 19 ust. 1-3 ustawy o związkach zawodowych. Z uwagi na spór, jaki powstał w sprawie, należy wskazać, że art. 19 ust. 1-3 ustawy o związkach zawodowych wymaga zaopiniowania projektu aktu prawnego przez reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o radzie Dialogu Społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 397/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 807/21),
Nie budzi zdaniem sądu wątpliwości fakt, że sporne uchwały mieszczą się w kategorii aktów prawnych podlegających opiniowaniu związków, bowiem oddziałują na sferę stosunków pracy, wpływają na sytuację pracowników (nauczycieli szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Miasto Sulejówek), dotyczą ich praw, a więc związane są z przedmiotem działania związków zawodowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/OI 1344/14 procedura opiniowania nie powinna być traktowana jako zbyteczna formalność, którą można pominąć bez poważniejszych konsekwencji. Jej zachowanie ma gwarantować rzeczywisty udział odpowiedniej, reprezentatywnej organizacji związkowej w kształtowaniu przyszłej regulacji prawnej dotyczącej interesów zawodowych i socjalnych pracowników, których związek reprezentuje. Działania Miasta muszą być zgodne z obowiązującym prawem, a interpretacja przepisów nie może prowadzić do ominięcia tub zmiany ich podstawowego sensu. Uchybienie w postaci pominięcia procedury konsultacji stanowi istotne naruszenie prawa. Stanowisko to zawarte zostało również w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 7 czerwca 1993 r. sygn. akt: I PZP 2/93, w której przyjęto, że uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie o samorządzie.
Wo cenie Sądu zatem niedopełnienie procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy stanowiło naruszenie przez Miasto ciążącego na nim ustawowego obowiązku zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Stanowisko to, wywodzi się z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności oznaczającej, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Zarzuty skargi prezentujące w powyższym zakresie stanowisko odmienne od stanowiska organu nadzoru, nie zasługują zatem na uwzględnienie.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.