VII SA/Wa 1986/20

VII SA/Wa 1986/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 2378/21 - Postanowienie NSA z 2022-10-27
II GZ 321/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-12
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Umorzono postępowanie administracyjne w sprawie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 145 par 1 pkt 2, art 156 par 1 pkt 2, art 145 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1239
art 46b pkt 12, art 46a pkt 2, art 46 ust 4 pkt 1
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2020 poz 792
par 18 ust 1 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 2020 poz 256
art 156 par 1 pkt 2, art 61 par 4, art 105 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T.Ś. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
1. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...] PWIS") decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania T. A. Ś. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") nr [...] z [...] maja 2020 r. w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu 12 maja 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] (PPIS) wydał decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby.
Decyzja PPIS została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.; dalej: "u.p.i.s."), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym") oraz § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792; dalej: "rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r."), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii chorób zakaźnych. Wskazane upoważnienie ustawowe zostało wykonane poprzez wydanie rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.
Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, w przypadku gdy poszczególne osoby przemieszczają się pieszo, mogą się jednocześnie poruszać w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. Ograniczenie to jest obowiązkiem obywatela, chyba że zachowanie wskazanej odległości nie jest możliwe ze względu na następujące okoliczności: opiekę nad dzieckiem, które nie ukończyło 13. roku życia albo opiekę nad osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, bądź osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie.
Zdaniem PPIS skarżący nie podporządkował się powyższym przepisom, co zostało stwierdzone w postaci notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy służb porządkowych, którzy byli naocznymi świadkami zdarzenia. Z notatki wynika, że 10 maja 2020 r. o godz. 15:00 skarżący nie przestrzegał nakazu sposobu przemieszczania się z zachowaniem minimalnego dystansu.
Uzasadniając wysokość wymierzonej kary pieniężnej PPIS podkreślił, że wziął pod uwagę okoliczności naruszenia prawa oraz społeczne znaczenie czynu skarżącego, a w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem skarżącego zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone. Organ uwzględnił również poważny uszczerbek dla interesu publicznego, jaki stanowi bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt ze skarżącym, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Organ miał na uwadze również to, że skarżący dotychczas nie dopuścił się naruszenia obowiązków prawnych w zakresie opisanym w decyzji z [...] maja 2020 r. Ze względu na wskazane okoliczności, organ uznał, że zachowanie skarżącego przyczyniło się w wysokim stopniu do powstania stanu naruszenia prawa. Dlatego organ uznał potrzebę nałożenia kary oraz jej wysokość za uzasadnione.
W ocenie PPIS wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł jest jedyną właściwą konsekwencją działania skarżącego. PPIS stwierdził, że działanie skarżącego stanowiło rażące lekceważenie wysiłków państwa polskiego i poszczególnych obywateli narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). Organ podkreślił też wyraźnie, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).
3. Od decyzji PPIS z [...] maja 2020 r. odwołanie złożył skarżący. Skarżący zarzucił decyzji nr [...]:
I. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie dotyczyło:
– zasady, według której na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ przeprowadza dowody potrzebne w tym celu (art. 7 k.p.a.), przy czym organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.);
– zasad, zgodnie z którymi organ gromadzi kompletny materiał dowodowy, a na organie tym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.);
– zasady, zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.),
– zasady, że organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), a także
– zasady, zgodnie z którą w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz to dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.);
II. błędne ustalenia faktyczne mające bezpośredni i rozstrzygający wpływ na sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuwzględnieniu faktów i okoliczności kluczowych dla prawidłowego rozpoznania i oceny niniejszej sprawy, w szczególności:
a) faktu spaceru ze współlokatorami oraz posiadania maseczki ochronnej,
b) sposobu działań funkcjonariuszy Policji, którzy uniemożliwili rozejście się grupy osób oraz zachowanie 2 metrów odległości.
Mając na względzie powyższe skarżący (odwołujący się) wniósł o:
a) uchylenie skarżonej decyzji w całości, względnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji,
b) uchylenie rygoru jej natychmiastowej wykonalności.
Skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 maja 2020 r. przebywał, wspólnie ze znajomymi na Placu [...] w W. zachowując przepisową odległość od innych osób. W pewnym momencie podeszło do niego kilku policjantów ograniczając przestrzeń wokół skarżącego i znajomych. Policjanci poinformowali skarżącego, że jest poszukiwany za niezapłacony mandat, po czym odprowadzili go do policyjnego samochodu i odwieźli na komisariat policji. Na miejscu skarżący został zakuty w kajdanki i odprowadzony do aresztu, po czym sporządzono odpowiednie notatki służbowe. Kolejno, skarżący został przewieziony na pocztę celem uregulowania długu. Następnie ponownie przywieziono skarżącego na komisariat, gdzie zobowiązano go do podpisania notatki i zwolniono do domu. Współlokatorzy skarżącego nie zostali ukarani.
4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego [...] PWIS decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego z [...] maja 2020 r.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji PPIS z [...] maja 2020 r. zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Organ drugiej instancji uznał za ustalony fakt, że w dniu 10 maja 2020 r. skarżący przebywał na terenie Placu [...] w W. w grupie trzech osób w odległości mniejszej niż 2 m od drugiej osoby (a także bez ochrony ust i nosa). Zostało to odzwierciedlone w notatce urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez posterunkowego 6 KP OPP w W. z dnia 10 maja 2020 r. (dalej: "notatka urzędowa"). Takim zachowaniem skarżący naruszył § 17 ust. 1 pkt 1 (a także § 18 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z tego względu nałożenia kary pieniężnej było w pełni zasadne.
Ponadto [...] PWIS wskazał, że zachowanie skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cele, dla których wprowadzono powołane regulacje prawne, w tym rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r., nie zostaną osiągnięte.
Organ wyjaśnił również, że notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji jest dokumentem wiarygodnym i stanowi istotne kluczowe źródło ustalenia stanu faktycznego. W świetle wyroku składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izby Karnej z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt II KRN 178/95, fakt oparcia orzeczenia na zeznaniach tylko jednego świadka, nie może sam przez się stanowić podstawy zarzutu dokonania błędnych czy dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem organ sanitarny nie ma podstaw, aby podważać wiarygodność ww. dokumentu, sporządzonego przez funkcjonariusza policji, który działając w granicach ustawowych zadań Policji wykonuje m. in. czynności operacyjno-rozpoznawcze i administracyjno-porządkowe. Wobec powyższego, dokonanie ustaleń na podstawie notatki służbowej Policji było uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ wyjaśnił, że sankcje wprowadzone przez obowiązujące przepisy miały na celu zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. W przypadku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i umożliwienia aktywnego jej udziału w postępowaniu, stosowane w art. 10 § 1 k.p.a., stronom należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Byłoby to działanie kolidujące z szybkością postępowania w przedmiotowej sprawie narzuconej m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. W celu zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID-19, w rozdziale 8a ww. ustawy wprowadzono kary pieniężne od 5.000,00 zł do 30.000,00 zł w zależności od rodzaju czynu. W związku z powyższym w opinii [...] PWIS załatwienie niniejszej sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, co skutkowało zastosowaniem art. 10 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy uznał, że argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż strona jedynie próbuje uniknąć odpowiedzialności za naruszenie przepisów sanitarnych.
Organ nakładając karę w ustalonej wysokości kierował się m.in. ważnym interesem publicznym, jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne oraz potrzebą ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem skarżącego zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone.
5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji [...] PWIS z [...] sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS z [...] maja 2020 r..
Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie przede wszystkim art. 31 Konstytucji oraz art. 135 Kodeksu wykroczeń, a także art. 52 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącego obowiązki, których jakoby nie dopełnił, dotyczą jedynie osób chorych i osób podejrzanych o zakażenie. Wynika to z art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Tymczasem uznanie przez organy sanitarne, że skarżący powinien ponosić odpowiedzialność za zarzucane mu czyny, stanowi wyjście poza zakres ich kompetencji.
Z kolei przepisy rozporządzenia RM z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mogą stanowić podstawy ukarania, gdyż został wydane przez rząd mimo niewprowadzenia konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego. Ich legalność powinna więc być kwestionowana.
Zdaniem skarżącego niezgodne z art. 31 Konstytucji są również ograniczenia wolności obywateli wprowadzane bez konstytucyjnej podstawy prawnej. Naruszeniem Konstytucji, a zwłaszcza art. 52, są też przepisy rozporządzeń, które przewidują obowiązki nie mające formy ustawy.
Z wymienionych powodów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie wykonalności obowiązku zapłacenia kary pieniężnej.
6. Odpowiadając w dniu 3 sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ powtórzył argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza te, które odnosiły się do mocy prawnej przepisów prawa, które złożyły się na podstawy prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względów wymienionych w decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć w istotnej części z powodów odmiennych niż w niej przedstawione.
7. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
Dodatkowo, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
8. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwie zbadał okoliczności faktyczne oraz stan prawny obowiązujący zarówno w dniu zdarzenia będącego podstawą odpowiedzialności skarżącego, jak i w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Po zbadaniu okoliczności sprawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czyli Państwowego Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...].
9. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy w sprawie doszło do zarzucanego skarżącemu naruszenia prawa, a także, czy organ pierwszej instancji miał podstawy prawne dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej (kary administracyjnej) za naruszenie prawa polegające na nieprzestrzeganiu określonych prawnych wymogów sanitarnych związanych z wystąpieniem na terytorium państwa stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-COV-2.
Sąd wie oczywiście, że przedmiotem postępowania było nałożenie kary pieniężnej i że zobowiązany jest orzekać w granicach skargi. W związku z tym, należało zbadać: (1) czy kara pieniężna została wymierzona przez organ właściwy hierarchicznie, rzeczowo i miejscowo; (2) czy wymierzenie kary nastąpiło na podstawie obowiązującego i znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu materialnoprawnego oraz (3) czy w postępowaniu, w wyniku którego zostały wydane decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zachowane były obowiązujące zasady i reguły postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego odnoszącego się do samego naruszenia przez skarżącego prawnych nakazów określonego zachowania.
Używając języka prawniczego należało stwierdzić, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji musiała mieć za podstawę zarówno przepis wyrażający normę sankcjonowaną, czyli normę określającą zakaz lub nakaz określonego zachowania się człowieka, jak i przepis z którego wynika norma sankcjonująca, adresowana do organu władzy publicznej i przewidująca zastosowanie sankcji, np. kary pieniężnej (kary administracyjnej) za zachowanie niezgodne z normą sankcjonowaną.
Badając stan prawny istotny dla rozpatrywanej sprawy należało też ustalić, czy wszystkie przepisy podlegające zastosowaniu w sprawie obowiązywały w momentach istotnych dla sprawy i czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami tworzenia prawa, w tym w odpowiedniej formie.
10. Z analizy treści obowiązujących przepisów należało wyprowadzić wniosek, że w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce na terenie Miasta [...] organami właściwymi rzeczowo i hierarchicznie do rozstrzygnięcia w przedmiocie naruszenia ograniczeń sanitarnych poprzez wydawanie określonych decyzji, był w pierwszej instancji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...], a w drugiej instancji – [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
Należy zatem stwierdzić, że przepisy o właściwości organów inspekcji sanitarnej zostały w rozpatrywanej sprawie zastosowane prawidłowo.
11. Sąd zbadał również, czy obowiązek określonego zachowania się, a mianowicie nakaz przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry między poszczególnymi osobami, znajdował odpowiednią podstawę prawną.
W tym zakresie Sąd zobowiązany był zbadać zasadność stosowania wszystkich rodzajów aktów normatywnych uznawanych przez art. 87 Konstytucji R.P. (dalej "Konstytucja" albo "Ustawa Zasadnicza") za powszechnie obowiązujące źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Dla uniknięcia wątpliwości, należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, chyba że z samej Konstytucji wynika co innego. Sądy administracyjne, ale i organy administracji rozpatrujące konkretne sprawy mają więc obowiązek stosowania przepisów Ustawy Zasadniczej równocześnie z przepisami ustaw zwykłych i aktów wykonawczych. Dokonuje się to w szczególności poprzez tzw. współstosowanie Konstytucji i ustaw, poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustawowych i podustawowych w taki sposób, aby ustalone normy prawne były w jak największym stopniu zgodne z wzorcami konstytucyjnymi (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19 oraz z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).
W rozpatrywanej sprawie, analiza systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej prowadziła do wniosku, że w zakresie przemieszczania się lub jak niekiedy pisze się: poruszania się w miejscu publicznym, zastosowanie mają następujące przepisy prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zachowanie określone jako przemieszczanie się na terytorium RP jest objęte konstytucyjnymi gwarancjami jako prawnie chroniona wolność człowieka. W art. 52 ust. 1 Konstytucji przewiduje się, że "każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu". Dodatkowo, art. 52 ust. 3 Ustawy Zasadniczej stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym wolność poruszania się) mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.
Ze wskazanych przepisów wynika w szczególności, że poruszanie się, czyli zmienianie miejsca przebywania stanowi wolność prawnie chronioną o charakterze konstytucyjnym, czyli takie zachowanie, które zależy wyłącznie od osoby podejmującej takie zachowanie, o ile jednak przepisy szczegółowe rangi ustawy nie przewidują ograniczeń bądź określonych zakazów.
Należy nadto dodać, że art. 52 ust. 3 Konstytucji przewidujący formę ustawy jako właściwą dla określenia ograniczeń wolności poruszania się po terytorium RP należy rozumieć jako nakaz wprowadzania takich ograniczeń wyłącznie w formie ustawy, a nie w formie aktów wykonawczych, np. rozporządzeń (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 1242).
Konsekwencją wskazanego art. 52 ust. 3 Konstytucji jest zatem zasada, że nałożenie na obywateli ograniczenia, tj. nakazu lub zakazu konstytucyjnej wolności poruszania się w drodze aktu podustawowego, stanowi naruszenie Konstytucji RP. Prawo administracyjne zna różne ograniczenia wolności przemieszczania się, jednak za skutecznie wprowadzone uznaje się tylko te, które zostały wprowadzone w przepisach ustaw zwykłych, np. ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym itd. (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, j.w., str. 1243).
Należy też dodać, że z wyjątkiem poruszania się polegającego na wyborze miejsca zamieszkania i pobytu (co nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie) Konstytucja nie przesądza o sposobie poruszania się po terytorium RP. W związku z tym, również jakiekolwiek ograniczenia wolności w tym zakresie muszą być wskazane wyłącznie w ustawie. Każde określenie sposobu zachowania nakazanego bądź zakazanego musi być bowiem uznawane za ingerencję w ogólną konstytucyjną wolność poruszania się (przemieszczania się).
Zasada wolności przemieszczania się została wprost wyrażona także przepisach prawa międzynarodowego. W art. 2 ust. 1 Protokołu nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi się, że "każdy, kto przebywa legalnie na terytorium państwa, ma prawo do swobodnego poruszania się i do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania na tym terytorium." Podobnie stanowi art. 12 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, zgodnie z którym każdy legalnie przebywający na terytorium danego państwa posiada prawo do swobodnego przemieszczania się, a także do wyboru miejsca zamieszkania. W Komentarzach Ogólnych Komitetu Praw Człowieka ONZ podkreśla się więc, że "wolność przemieszczania się stanowi niezbywalny warunek nieskrępowanego rozwoju jednostki". W tym też sensie zasada wolności przemieszczania się ma zastosowanie do ograniczeń nakładanych przez przepisy prawne mające na celu zwalczanie chorób zakaźnych, w tym SARS-CoV-2.
Dodatkowo, w polskiej nauce prawa konstytucyjnego i orzecznictwie sądów dominuje pogląd, że art. 52 Konstytucji znajduje swoje uzupełnienie i wzmocnienie w art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, w których wyrażono zasadę proporcjonalności (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1747/17). Skoro wolność przemieszczania się podlega ochronie prawnej ukształtowanej przez Konstytucję, to należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zasada proporcjonalności przewiduje więc dwa kardynalne, czyli niepodważalne warunki dopuszczalności ograniczenia wolności oraz praw człowieka i obywatela: wyłączność formy ustawowej dla wprowadzenia takich ograniczeń oraz obowiązek wykazania przez organ tworzący prawo, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony którejkolwiek ze wskazanych najważniejszych sfer życia społecznego. Niespełnienie tych warunków na etapie stanowienia prawa prowadzi do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a w przypadku procesu stosowania prawa do naruszenia prawa, w tym naruszenia Konstytucji.
Interpretacja powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych mogłaby nasuwać wątpliwości w świetle art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji. Przepisy te gwarantują każdemu prawo do ochrony zdrowia, a także wskazują, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Rzetelnie przeprowadzona wykładnia systemowa przepisów konstytucyjnych nie pozostawia jednak najmniejszych wątpliwości, że wykonywanie przez władze publiczne zadań w zakresie zwalczania chorób epidemicznych nie może być podstawą do ograniczenia konstytucyjnych wolności prawnie chronionych, w tym wolności poruszania się, w inny sposób niż na warunkach określonych w art. 52 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazane przepisy wprowadzono do ustawy zasadniczej właśnie po to, aby administracja publiczna nie mogła z listy swoich zadań i kompetencji czynić usprawiedliwienia dla ograniczania lub naruszania praw i wolności konstytucyjnych.
Inaczej mówiąc, w świetle art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji zapobieganie i przeciwdziałanie chorobom epidemicznym jest oczywistym obowiązkiem organów władzy w Polsce. Obowiązek ten nie ma wszak zastosowania, jeśli działania podejmowane w takim zakresie przez organy władzy i administracji godziłyby w konstytucyjne wolności i prawa. W takich przypadkach, instytucje władzy publicznej muszą podporządkować się wymogom zasady proporcjonalności, czyli konieczności zachowania formy ustawowej oraz wykazania konieczności wprowadzenia określonych ograniczeń. Ochrona zdrowia jest bowiem jedną z tych wartości lub celów działania władz państwowych, która dopuszczałaby wprowadzanie ograniczeń, pod warunkiem jednak spełnienia wymienionych wymogów formalnych.
Odnosząc powyższe zasady ustrojowe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że wymogi konstytucyjne nie zostały spełnione. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wskazał bowiem, że wydana przezeń decyzja nr [...] ma za podstawę przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także przepisy materialnoprawne oraz przepisy kompetencyjne blankietowe (zawierające upoważnienia prawodawcze), które zostały ustanowione w powołanej wyżej ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie ma więc wątpliwości, że oba wskazane akty normatywne spełniają wymóg ustawowej formy regulacji. Ograniczenia wolności poruszania się, na które powołały się organy sanitarne właściwe w sprawie zostały wszakże wprost wyrażone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. Jednocześnie w wymienionych ustawach, a zwłaszcza w ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym z 2008 r., nie został zawarty przepis materialnoprawny, który wyraźnie przewidywałby – w formie ustawy – konkretne ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się (poruszania się) gwarantowanej przecież przez art. 52 ust. 1 Konstytucji.
Przedstawiony wniosek ma kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Nie może być wątpliwości, że nakaz poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby, przewidziany w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. stanowi ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się, czyli przemieszczania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 Konstytucji oraz zgodnie z art. 6 k.p.a. wskazane ograniczenie ustanowione w wadliwej formie nie może zatem w państwie prawnym, czyli być uznawane za obowiązek obywatela. Oznacza to, że wyłącznie na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nie można domagać się od obywatela zachowania się wskazanego w przepisie, a także – co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie – nie można nakładać kar administracyjnych ani też grzywien w postępowaniu w sprawie o wykroczenia, które stanowiłyby konsekwencje, czyli sankcję za naruszenie bezprawnie sformułowanego obowiązku.
Przedstawionego twierdzenia nie podważają również argumenty prawne, które można znaleźć w uzasadnieniach decyzji organów sanitarnych właściwych w sprawie, ani też podobnych rozstrzygnięciach administracyjnych dostępnych publicznie, na przykład w odniesieniu do stanu epidemii jako stanu wyższej konieczności. Argumenty te nie mają bowiem wystarczającego umocowania ustawowego.
W szczególności nie może być uznane za wystarczające powołanie się przez organy na art. 46b pkt 12 w zw. z art. 46a pkt 2 i art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Wszystkie te przepisy mają bowiem charakter przepisów nazywanych zwykle kompetencyjnymi, to znaczy skierowane są one do organów władzy publicznej właściwych w sprawie przeciwdziałania stanowi epidemii lub stanowi zagrożenia epidemicznego. Z przepisów tych wynika zatem wyłącznie upoważnienie dla takich organów do wydawania przepisów o określonej treści, w szczególności regulujących nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Z upoważnienia dla organu, w tym z kompetencji prawotwórczej nie wynika natomiast obowiązek obywatela określonego zachowania się. W świetle przedstawionych wyżej przepisów kompetencyjnych wolność poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter wolności konstytucyjnej, a zatem dla jej ograniczenia wymagane jest wydanie przepisu ustawowego, a nie przepisu aktu wykonawczego, np. rozporządzenia Rady Ministrów.
W przedstawionym stanie rzeczy zdecydowanie błędne okazuje się przekonanie niektórych urzędników państwowych oraz polityków, o tym że wystarczy wpisać do ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego do ustawy (przepis blankietowy lub kompetencyjny). Taki zabieg legislacyjny nie prowadzi bowiem do spełnienia konstytucyjnego warunku skutecznego, ustawowego ustanowienia ograniczenia wolności konstytucyjnej. W nauce prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się że należy rozgraniczać: (1) normę prawną udzielającą określonemu podmiotowi upoważnienia do dokonania prawnie skutecznej czynności konwencjonalnej, np. wydania rozporządzenia do ustawy, oraz (2) normę prawną, która skierowana jest do podmiotu prawa, na którym ciąży obowiązek poddania się kompetencji (patrz np. Z. Ziembiński, Typologia norm prawnych, w: Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 159 i nast., także w: Z teorii i filozofii prawa Zygmunta Ziembińskiego, red. S. Wronkowska, Warszawa 2007, s. 99-101; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020, sygn. akt I GSK 1193/20). Podkreśla się przy tym, że "każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18). Wskazane ograniczenie wykorzystania norm kompetencyjnych ma oczywiście zastosowanie również do relacji między normami konstytucyjnymi a normami ustawowymi udzielającymi upoważnienia do wydawania rozporządzeń.
Wyrażając powyższe stanowisko o niewystarczalności ustawowych przepisów kompetencyjnych dla skutecznego nałożenia na obywateli ograniczeń w zakresie wolności przemieszczania się na terytorium RP, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie kwestionuje wymienionych przepisów ustawowych. Sąd nie czyni tego z dwóch powodów. Przede wszystkim, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli oraz [czyli jednocześnie] podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sędziowie, w tym sędziowie orzekający w sądach administracyjnych, są związani przepisami ustaw, ale nie mają obowiązku zastosowania w rozstrzyganej przez nich sprawie przepisów aktów rangi podustawowej, jeśli stwierdzą, że taki przepis wykonawczy jest sprzeczny z Konstytucją. Sędziowie sądów powszechnych i administracyjnych nie mają przy tym upoważnienia do kwestionowania zgodności z konstytucją przepisów ustawowych. W tym zakresie właściwym rzeczowo jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.
W rozpatrywanej sprawie – powtórzmy – Sąd nie kwestionuje prawidłowości art. 46, art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, mimo że ma poważne zastrzeżenia co do sposobu sformułowania tych przepisów. Sąd zwraca jednak uwagę, że w procesie tworzenia prawa doszło do tzw. zaniechania legislacyjnego, polegającego na tym, że do dnia wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nr [...] nie został ustanowiony przepis materialnoprawny rangi ustawowej nakładający na osoby znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku poruszania się w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby odległość między dwiema osobami nie była mniejsza niż 2 metry. Brak takiego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie została wydana bez podstawy prawnej.
*
Drugą przyczyną, dla której § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. nie może być uznany za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zachowania dwumetrowego dystansu między osobami poruszającymi w przestrzeni publicznej jest fakt ustanowienia tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
W nauce prawa konstytucyjnego, a także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie przepisu blankietowego, tj. przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, który nie zawierałby wytycznych w ogóle lub byłyby one enigmatyczne w takim zakresie, że pozostawiałyby wskazanemu organowi swobodę określenia treści rozporządzenia. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest to, aby było ono wydane na podstawie normy upoważniającej, która odpowiada standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeśli zatem przepis upoważniający jest wadliwy, np. nie zawiera prawidłowych wytycznych, to automatycznie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (patrz: M. Wiącek, Komentarz do art. 92 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 92; patrz też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 53/08, OTK-A 2009, Nr 4, poz. 45).
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest nałożona na skarżącego kara pieniężna za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry podstawą decyzji organu pierwszej instancji był § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. Akt ten został wydany na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Analiza tych przepisów wskazuje jednak całkowity brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym posługują się enigmatycznymi sformułowaniami ustanowienia "czasowych ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się", a także "nakaz określonego sposobu przemieszczania się". Oba wyrażenia wskazują jednoznacznie, że sposoby przemieszczania się zostaną określone dopiero w treści rozporządzenia, które zostanie wydane przez Radę Ministrów na podstawie powołanych przepisów ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym.
Przedstawione rozwiązanie legislacyjne jest zatem wadliwe: w przepisie ustawowym upoważniającym do wydania rozporządzenia nie są zawarte żadne wytyczne przesądzające o warunkach i sposobach przemieszczania się. Z tego względu, jak wskazano wyżej, przepisy rozporządzenia obarczone są wadą niezgodności z art. 92 Konstytucji. W takim przypadku sąd administracyjny kierując się ścisłą wykładnią językową art. 178 ust. 1 Konstytucji może odmówić zastosowania przepisów wadliwego rozporządzenia jako niezgodnych z Ustawą Zasadniczą.
Przedstawiona wyżej formalna wada przepisów rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r., to jest stwierdzenie wydania ich bez prawidłowej i zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej, uzupełnia więc omawianą wcześniej wadę polegającą na treściowej (materialnoprawnej) sprzeczności z art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Wskazane wady § 17 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. prowadzą do wniosku, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] została wydana bez materialnoprawnej podstawy prawnej. Taki stan rzeczy prowadził do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy więc podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję ma obowiązek z urzędu badać, czy w danej sprawie nie występują przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji i jeśli stwierdzi, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., ma obowiązek stwierdzić nieważności decyzji.
12. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego
Konkluzja zawarta w poprzednim akapicie mogłaby kończyć uzasadnienie wydanego wyroku. Istotą rozstrzygnięcia Sądu było bowiem stwierdzenie, że zarówno zaskarżona decyzja [...] PWIS, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – PPIS, są obarczone wadą nieważności bezwzględnej aktu. W takim stanie rzeczy właściwie bezprzedmiotowa mogłaby wydawać się ocena prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie.
W opinii Sądu ocena postępowania administracyjnego prowadzonego przez organa obu instancji jest jednak istotna i powinna być przedstawiona w uzasadnieniu wyroku. Sąd uznał bowiem, że jest zobowiązany wskazać organom inspekcji sanitarnej poważne wady postępowania jakie miały miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zarzuty w tym zakresie formułował skarżący i w odwołaniu, i przede wszystkim w skardze złożonej do Sądu. Wady postępowania dostrzegł również Sąd badając zgromadzony materiał dowodowy oraz czynności podejmowane przez organy inspekcji sanitarnej.
Zdaniem Sądu należy uznać, że w postępowaniu w sprawie skarżącego zostały naruszone podstawowe zasady procedury administracyjnej określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zasadniczo błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, według którego występowanie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego przez wirus SARS-COV-2 i jego mutacje uzasadnia dopuszczalność niestosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a także zapewnienie interesowi publicznemu prymatu przed indywidualnymi prawami obywatela. Takie stanowisko nie znajduje podstawy w przepisach prawa polskiego obowiązujących w dniu 10 maja 2020 r. i zastosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w rozpatrywanej sprawie, a także – co Sąd dostrzega – w sprawach podobnych.
Jest oczywiste, że sytuacja zdrowotna obywateli polskich drastycznie się pogorszyła od końca zimy 2020 r. Nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu fakt, że zarówno organy władzy publicznej, jak i obywatele mają obowiązek prawny, a wielokrotnie również moralny i społeczny, respektowania ograniczeń nakładanych w związku ze stanem epidemii. Wprowadzane rozwiązania mają aktywnie przyczyniać się do zapobiegania zakażeniom.
Jest wreszcie zrozumiałe, że istotnym narzędziem regulowania zachowań obywateli i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest prawo jako kompleksowy zbiór norm cechujących się powszechnym obowiązywaniem oraz możnością egzekwowania w takiej sytuacji obowiązków prawnych przez właściwe instytucje.
Sąd czuje się jednak w obowiązku podkreślić, że mimo stanu zagrożenia epidemicznego władze Rzeczypospolitej Polskiej nie wprowadziły żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 228-234 Konstytucji, zwłaszcza stanu klęski żywiołowej (art. 232). Gdyby do tego doszło dopuszczalne byłoby ograniczenie wolności przemieszczania się gwarantowanej przez art. 52 ust. 1 Konstytucji, chociaż nadal ograniczenie takiej konstytucyjnej wolności wymagałoby regulacji ustawowej (patrz: art. 233 ust. 1 oraz art. 233 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem części doktryny wybranie przez władze Rzeczypospolitej innej drogi regulowania zachowań obywatelskich w stanie epidemii powoduje, że istotnie poszerza się praktyka bezprawnego ograniczania lub naruszania praw człowieka i obywatela (patrz: M. Florczak-Wątor, Niekonstytucyjność ograniczeń praw i wolności jednostki wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa; "Państwo i Prawo" z. 12/2020, s. 5-22).
W przedstawionym wcześniej stanie prawnym należy jednak przyjmować, że żaden przepis obowiązujący w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie upoważnia organów państwowej inspekcji sanitarnej – co do zasady - do niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym należą niewątpliwie do dziedziny prawa administracyjnego, a zatem zasadą jest, że w sprawach nieuregulowanych odmiennie w ustawie szczególnej (np. ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym) należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem przedstawionego stanowiska jest brzmienie art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, w którym wprost wyłączono stosowanie określonych przepisów k.p.a. Sięgając po argument z przeciwieństwa (a contrario) należy zatem przyjąć, że brak przepisów wyłączających stosowanie Kodeksu w zakresie określonym w art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym oznacza niedopuszczalność rozumowania przyjętego przez [...] PWIS.
Sąd uważa za uzasadnione również dodanie, że rozwiązań, za którymi opowiada się organ drugiej instancji nie wolno również wywodzić w drodze wykładni celowościowej lub funkcjonalnej. Szczegółowe przepisy regulujące ograniczenia wolności i praw obywatelskich, zwłaszcza gwarantowanych przez Konstytucję, stanowią wyjątki od reguły ochrony takich praw. Dlatego w przypadkach stosowania przepisów sanitarnych niedopuszczalne jest korzystanie z wykładni rozszerzającej, czyli na przykład zapewniającej organom inspekcji sanitarnej szerszy zakres kompetencji i szerszy zakres swobodnego uznania niż wynika to z jednoznacznie ustalonej treści przepisów prawa.
Odnosząc się szczegółowo do argumentów podniesionych w decyzji Mazowieckiego PWIS jako organu drugiej instancji Sąd ustalił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym miały miejsce następujące konkretne naruszenia przepisów prawa regulujących postępowanie administracyjne.
Przede wszystkim, organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, czyli nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem nie spełniły wymogów dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). PPIS uznał bowiem, że wystarczającą podstawą nałożenia kary pieniężnej jest oparcie ustaleń co do faktów wyłącznie na lakonicznej treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w dniu 10 maja 2020 r. Notatka ta została przekazana do powiatowego inspektora sanitarnego zapewne następnego dnia, gdyż już 12 maja 2020 r. PPIS wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Oznaczało to, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnego działania, aby zapoznać się ze stanowiskiem osoby będącej strona postępowania. Elementarna zasada praworządnego państwa: "audiatur altera pars" (należy zawsze wysłuchać drugiej strony), która stanowi myśl przewodnią wskazanych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także przepisów regulujących udział strony w postępowaniu (m.in. art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a.), została całkowicie zignorowana.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że notatka służbowa funkcjonariusza policji, zawierająca dane osobowe strony, przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Oczywiście, z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Dodatkowo, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2017 r. poz. 2067), Policja wykonuje czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. W ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym można znaleźć takie przepisy (art. 36 ust. 3 oraz art. 43 pkt 7). Na podstawie najogólniejszych przepisów określających zadania Policji (nawet nie kompetencje!) Policja nie może jednak podejmować czynności, do których nie uzyskała wyraźnego ustawowego upoważnienia. Tym bardziej Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do zastąpienia organów administracji w ustalaniu stanów faktycznych naruszeń prawa administracyjnego sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Katalog zadań Policji określony w art. 14 ust. 2 ustawy o Policji jest zamknięty i trzeba pamiętać, że Policja tak samo jak i inne organy władzy publicznej ma obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Jednocześnie treść notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Tymczasem z akt sprawy i z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynikało, żeby organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie podejmowały inne czynności mające na celu ustalenie i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy (patrz m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/20)
W tej sytuacji należało uznać, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężne bez przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego.
Ponadto, żaden przepis ustawy nie daje Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania Policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Uprawnienia policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przedmiotowe uprawnienie nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności Policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/20).
Istotnym naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji było wreszcie pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Było to działanie sprzeczne z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. Przede wszystkim, po otrzymaniu notatki Policji wskazującej naruszenie przepisów sanitarnych, organ nie skierował do skarżącego jako strony pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, czego wymaga wprost art. 61 § 4 k.p.a. Uniemożliwił więc stronie złożenie wyjaśnień, uwag i ewentualnych wniosków dowodowych.
Takiego sposobu postępowania organ, w szczególności kolejnych zaniechań, nie sposób racjonalnie uzasadnić ani usprawiedliwić. W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ powiatowy wskazał, że do zdarzenia zakwalifikowanego jako naruszenia przepisów sanitarnych doszło do zgromadzenia mającego miejsce na Placu [...] w W.. Nie było to zatem jednostkowe zachowanie obywatela, lecz sytuacja, w której uczestniczyło wiele osób, a przez to okoliczności oraz przebieg postępowania mogłyby być bardzo zróżnicowane. Konieczne zatem było przeprowadzenie czynności mających na celu ustalenia w jaki sposób, w jakich warunkach i w jakim celu skarżący "przemieszczał się w odległości mniejszej niż 2 metry od innych osób". Było przy tym powszechnie wiadome, dzięki informacjom telewizyjnym we wszystkich stacjach, że wskazane zgromadzenie było spowodowane przez publiczny protest obywateli wobec aktualnych działań władz publicznych. Zachowanie skarżącego musiało być wyjaśnione, zwłaszcza jeśli organ przypisuje skarżącemu intencjonalność niedotrzymania minimalnej odległości od innych osób oraz lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie." W przypadku tak poważnych zarzutów nie można było zignorować obowiązujących reguł i zasad postępowania administracyjnego.
Równie wadliwie – choć w części z innych powodów – okazało się postępowanie prowadzone w sprawie przez organ drugiej instancji.
Przede wszystkim organ drugiej instancji nie odniósł się lub może nawet nie dostrzegł naruszenia przez PPIS poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Skupienie się wyłącznie na możliwości zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. zamiast art. 10 § 1 k.p.a. nie jest wystarczająca w odniesieniu do art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Nauka prawa administracyjnego oraz sądy administracyjne wyraźnie podkreślają, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygnięciem (decyzją ani postanowieniem) i ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a., w tym wynikający z art. 10 k.p.a. czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji – umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na czynność (pismo z zawiadomieniem) nie przysługuje stronie zażalenie, ale i organ administracji nie ma żadnej podstawy, aby w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu – jak w rozpatrywanej sprawie – zaniechać takiej czynności (patrz np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 128/20 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12, LEX nr 1436995). Obowiązek wysłania zawiadomienia nie jest przy tym uchylony przez art. 10 § 2 k.p.a. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się, że to przepis szczególny uchyla przepis ogólny, a nie odwrotnie. Nie można więc uznawać art. 10 § 2 k.p.a. za źródło normy zwalniającej organ z obowiązku stosowania art. 61 § 4 k.p.a.
Brak zawiadomienia oznacza po prostu naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., czyli przepisu prawa nie wymagającego jakichkolwiek złożonych czynności interpretacyjnych (tego co jasne nie interpretujemy – clara non sunt interpretanda).
Co więcej, skarżący twierdzi, że jego obecność na Placu [...] w W., wynikała ze "spaceru z współlokatorami". Z drugie strony wiemy jednak, że w tym miejscu i czasie odbywał się publiczny protestem przeciwko polityce rządu w sprawach ograniczeń swobód obywatelskich i gospodarczych. W takich okolicznościach pominięcie zawiadomienia strony i jej udziału w postępowaniu prowadziło do zredukowania postępowania administracyjnego i nałożonej kary do czystej represji wobec uczestnika postępowania.
Organ drugiej instancji nie przeprowadził również, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego, mimo zarzutów odwołania i zasadniczej odmienności obrazu zdarzenia wynikającego z policyjnej notatki urzędowej oraz z uzasadnienia odwołania. Zaniechanie organu odwoławczego należy zatem uznać za naruszenie prawa.
W świetle wymienionych wyżej okoliczności i zaniechań organu drugiej instancji należy więc przyjąć, że i uzasadnienie decyzji [...] PWIS zostało sporządzone przez organ z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.
Podsumowując, w opinii Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co z pewnością mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia:
– zasady praworządności, nazywanej też zasadą legalizmu postępowania i wyrażonej w art. 6 k.p.a., jak również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania – art. 8 § 1 k.p.a.,
– zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości co do podstawy prawnej na korzyść strony: art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.,
– zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania: art. 9 i art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.
13. Mając na względzie wynikające z akt sprawy okoliczności faktyczne dotyczące zachowania skarżącego w dniu 10 maja 2020 r., jak i stwierdzone sposoby działania organów inspekcji sanitarnej właściwych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób.
Sąd wziął pod uwagę fakt, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
14. Ponadto po dokonaniu oceny ustalonych okoliczności przypisywanego skarżącemu naruszenia § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. oraz po analizie przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie, Sąd stwierdził, że ze wskazanych wyżej przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić przy tym należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest odzwierciedleniem w zakresie postępowania sądowego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje obowiązek przypisany organowi administracji. Wydane orzeczenie sądu zastępuje tym samym rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca pozwolił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
Stwierdzenie przez Sąd, orzekający co do istoty sprawy, wystąpienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje Sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną co do zasady. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
15. O kosztach Sąd nie rozstrzygał, gdyż skarżący został zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania sądowego oraz przyznano mu pełnomocnika z urzędu.