VII SA/Wa 708/22

VII SA/Wa 708/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Anna Milicka-Stojek
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156, art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2022 r. znak: DOA.7111.402.2021.KBA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]lutego 2022 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody M. (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent m.[...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla firmy P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "O." nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku na dz. nr ew. [...] obręb[...] przy ul. [...] w W.
Pismem z dnia 25 lutego 2021 r., Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W. (dalej jako "strona skarżąca", "Stowarzyszenie"), zwróciło się do Wojewody o podjęcie działań w związku z ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...].
Wezwaniem z dnia 3 marca 2021 r. Wojewoda wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych ww. pisma poprzez określenie przedmiotu sprawy w zakresie podania jakiego konkretnie rozstrzygnięcia dotyczy pismo wraz z oznaczeniem organu administracji publicznej który je wydał oraz poprzez określenie podjęcia jakiego typu działań domaga się Stowarzyszenie od Wojewody, tj.: wskazanie trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w jakim niniejsze pismo powinno zostać rozpatrzone.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie odniosło się do wezwania z dnia 3 marca 2021 r., wskazując, iż pismo z dnia 25 lutego 2021 r., stanowi wniosek o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie unieważnienia ww. decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Wojewoda M., powołując się na art. 61a § 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...].
Dokonując oceny przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, żę Stowarzyszenie już uprzednio tj.: m.in. w dniu 22 kwietnia 2009 r., 10 listopada 2014 r., 11 września 2017 r., oraz dnia 5 lutego 2019 r., złożyło do Wojewody wnioski w których domagało się jako organizacja społeczna (w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta m.[...].
Wskazać należy, iż postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., zakończyło się decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.[...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Od tej decyzji wniesiono odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. w uzasadnieniu decyzji r [...] Wojewoda przyjął, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), a tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.
Mając z kolei na uwadze wniosek Stowarzyszenia z dnia 10 listopada 2014 r, Wojewoda stwierdził, iż w wyniku jego (ponownego) rozpatrzenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] Wojewoda M. działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z przedmiotowego wniosku. Postanowienie to wskutek jego zaskarżenia, utrzymał następnie w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]. W postanowieniu nr [...] Wojewoda M. wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem art. 31 § 1 k.p.a. nie ma do niego zastosowania.
Wskutek rozpoznania pozostałych wniosków Stowarzyszenia, odpowiednio postanowieniem nr [...] z dnia[...] kwietnia 2018 oraz nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda M. w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a.odmówił wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] powołując się w obu aktach na decyzję nr [...] oraz postanowienie nr [...] przyjmując w związku z nimi, iż przedmiotowe wnioski jako oparte na analogicznych przesłankach co wnioski skutkujące wydaniem tej decyzji i postanowienia, zostały już rozstrzygnięte.
Wojewoda podniósł, że jeżeli zatem decyzją nr [...] umorzono postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] ze względu na brak podstaw prawnych do udziału w nim Stowarzyszenia jako organizacji społecznej, a nadto kolejnymi postanowieniami (wobec braku wystąpienia przesłanek do uwzględnienia ww. wniosków Stowarzyszenia) odmówiono mu wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji ostatecznej, a więc umorzenie i odmowy dotyczyły wyłącznie wniosku ściśle określonego podmiotu, to w takiej sytuacji gdy kolejny wniosek złożyło ponownie Stowarzyszenie wymienione w decyzji nr [...] i postanowieniu nr [...], nr [...] i nr [...] jako wnioskodawca, to bez wątpienia uznać należało, iż pomiędzy sprawami zakończonymi decyzją nr [...] i ww. postanowieniami, a wnioskiem stowarzyszenia z dnia 25 lutego 2021 r., zachodzi tożsamość podmiotowa.
Zdaniem organu I instancji oceniając dalej aktualny wniosek Stowarzyszenia oraz ww. wnioski zauważyć należy, iż żądania w nich zawarte dotyczą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji czyli decyzji Prezydenta m.[...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., wiążąc się w zakresie podstawy prawnej zainicjonowana takiego postępowania z art. 31 k.p.a. Porównując je z kolei w zakresie stawianych zarzutów, zaznaczyć należy, iż koncentrują się one na kwestii podważenia prawidłowości wydania decyzji nr [...]. W konsekwencji świadczy to o tym. że sprawa z wniosku z dnia 25 lutego 2021 r., jest tożsama przedmiotowo z wcześniejszymi sprawami z wniosku Stowarzyszenia. Z uwagi na powyższe, jeżeli więc w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja ostateczna Wojewody M. nr [...] rozstrzygająca w sposób formalny sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] poprzez umorzenie w niej postępowania, a też przed Wojewodą M. toczyły się postępowania w zakresie możliwości wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego na wniosek Stowarzyszenia zakończone ostatecznymi postanowieniami o odmowie jego wszczęcia, które to sprawy objęte tak decyzją jak i postanowieniami są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym z obecnie zgłoszonym przez Stowarzyszenie wnioskiem, to skoro wniosek ten dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej ww. decyzją ostateczną tworzącą stan powagi rzeczy osądzonej oraz co do której wydano postanowienia rozstrzygające formalnie ocenę istnienia podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], to takie okoliczności - jako inna uzasadniona przyczyna stanowiąca w sposób oczywisty przeszkodę do wszczęcia postępowania - obligują organ nadzoru do odmowy na podstawie art. 61a § 1k.p.a. w związku z art. 31 § 2k.p.a wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia z dnia 25 lutego 2021 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.[...] nr [...]
Pismem z dnia 29 listopada 2021 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, stawiając zarzut niedopełnienia obowiązku prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego skarżonego postanowienia, przez co naruszono art. 7, art., 77 oraz art.105 k.p.a.
W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie wskazało, że organ rozpatrując ponownie wniosek o unieważnienie decyzji prezydenta Warszawy pozwalającej na wybudowanie przedmiotowej inwestycji nie wziął pod uwagę całości sprawy, szczególności:
- że stowarzyszenie na podstawie art. 31 §1 pkt 1 k.p.a., ma możliwość wszczęcia z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowania nieważnościowego.
- że nowy wniosek o unieważnienie decyzji prezydenta W. złożony został w innym stanie prawnym odnośnie przedmiotowej stacji. Mianowice, że aktualnie obiekt budowlany telekom O. jest niezgodny z obiektem, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia na budowę, a więc z tym co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Według analizy przepisów prawa pozwolenie nr [...] straciło swoją ważność, ponieważ operator samowolnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Stowarzyszenie stwierdziło, że obiekt [...] został wybudowany w 2008 r. z urządzeniami nadawczo - odbiorczymi w systemie DCS/GSM/UMTS i obejmował - 5 szaf sterujących po 900 Kg, 3 - maszty wys. 9,0 m, na których umieszczono: 6-anten sektorowych typu BSA oraz 2 anteny radiolinii RLA Moc promieniowania izotropowo do środowiska -12156 W. Obecnie obiekt O.nr 1225, po 3 krotnej rozbudowie i zmianie urządzeń na istniejących masztach wys. 9,0 m pracuje w systemie LTE 800 oraz LTE 2600 - 6 anten o mocy promieniowania wynoszącej 500 W na wejściu pojedynczej anteny. W związku z powyższym należy uznać, że organ I instancji swoim działaniem w zakresie odmowy wyeliminowania decyzji prezydenta z 2008 roku sankcjonuje bezprawność działań operatora O..
W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który na wniosek Stowarzyszenia uchylił decyzje Głównego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2015 r. (umarzającej z dnia 8 września 2017 r, sygn. akt VII SA/Wa 2259/16 odnośnie przedmiotowej inwestycji między innymi napisał:
"Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane polegające na wymianie i montażu nowych anten na istniejącym maszcie są rozbudową. Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i mogą np. wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy - stanowi nowe przedsięwzięcie, nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczone są na istniejącym już maszcie."
Do wniosku o unieważnienie decyzji prezydenta Warszawy załączono protokół z oględzin przeprowadzonych przez PINB w obecności przedstawicieli Stowarzyszenia w dniu 4 kwietnia 2018 r. r., przedmiotowego obiektu. Z protokołu jednoznacznie wynika, że na budynku przy ul. [...] nie znajduje się obiekt objęty projektem budowlanym z 2008 roku.
W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] GINB utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ wojewódzki błędnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zamiast na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Jednakże, w ocenie GINB, powyższy błąd nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postepowania lub dopuszczenia jej do udziału w postepowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w takim postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Ponadto GINB podkreślił, że na gruncie art. 28 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b., z którego wynika, że art. 28 ust. 3 omawianej ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.). Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postepowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy GINB podniósł, że zgodnie z § 10 pkt 1 - 5 Statutu Stowarzyszenia Z., celami Stowarzyszenia są: propagowanie idei proekologicznych, wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowie ludzi , informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogących pogorszyć stan środowiska. Jak zaś stanowi § 11 pkt 1, 2, 4 i 6 Statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez prowadzenie różnorodnych form edukacji ekologicznej, prowadzenie centrum ekologicznego waz ze schroniskiem dla młodzieży, podejmowanie wielokierunkowych działań na rzecz ochrony środowiska oraz proekologicznego planowania przestrzennego (a w konsekwencji zdrowia i życia ludzi), kierując się obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju, występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz w procesach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska i dóbr kultury, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych. W związku z tym zdaniem GINB wnioskodawcę należy uznać za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tak więc może on uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.
Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, niniejsza sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ II instancji podkreślił, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postepowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. GINB stwierdził również, że sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postepowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Organ II instancji wyjaśnił także, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w ściśle określonych w ustawie przypadkach:
- jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyli o środowiskowych uwarunkowaniach,
- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,
- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW.
Po przeanalizowaniu niniejszej sprawy GINB stwierdził, że nie zaistniała żadna z powyższych okoliczności. Wojewoda M. nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a konieczność dokonana takiej oceny w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie wnioskował również o przeprowadzenie takiej oceny, co znajduje potwierdzenie w zgormadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zaś postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., n r [...], nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tym bardziej udziału społeczeństwa nie wymaga przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. Celem tego postępowanie jest bowiem jedynie weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji), w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a ogranicza się wyłącznie do zbadania istnienia wad materialno-prawnych w samym rozstrzygnięciu o pozwoleniu na budowę. Zdaniem GINB powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że stacja bazowa była rozbudowywana). Natomiast przywołany przez wnioskodawcę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2017 r., sygn. akt Vll SA/W 2259/16, dotyczy braku bezprzedmiotowości postępowania odnoszącego się do legalności wykonanych robót budowlanych, nie zaś możliwości udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę.
Skargę na postanowienie Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organizacja społeczna nie ma prawa do weryfikacji decyzji pozwoleń budowlanych nawet, jeżeli są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa co jest tożsame z uznaniem, iż nie podlegają one kontroli społecznej. Ponadto rozszerzenia interpretacji w/w przepisów, które nie zawierają ograniczeń i tym samym nie mogą uniemożliwić kontrolę społeczną w sytuacji, w której organizacja wnosi o wszczęcie z urzędu postępowania w celu weryfikacji samej decyzji.
- art. 28 ust. 3 i ust. 4 p.b. poprzez przyjęcie, że mają one zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że mają one zastosowanie do postępowań wszczętych na żądanie inwestora w trybie zwykłym a nie z urzędu (nie obowiązywały w dniu wydania decyzji objętą wnioskiem), a przy tym nie uwzględnienie art. 28 ust. 3a p.b.
- art. 12 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. w poprzez przyjęcie, że organizacja nie ma prawa działania w interesie społecznym w odniesieniu do decyzji pozwoleń na budowę nawet jak wykazuje na istnienie wad rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty wskazując, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że wniosek skierowany do Wojewody M. dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu, a nie na wniosek strony.
Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że organ nie dostrzegł też uzupełnienia przepisów ustawy Prawo budowlane o art. 28 ust. 3a, którego brzmienie jest następujące: "Do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 8 października 2008 r., o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Powyższy zapis (wprowadzony w związku z postępowaniem Komisji Europejskiej przeciw Polsce) obala następny argument organu: "że, w analizowanej sprawie nie była przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (...) to tym bardziej więc nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r., poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku na działce nr ew. [...]. obręb [...], przy ul. [...] w W.
Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).
Słusznie organy wskazały, że stosownie do art. 28 ust. 3 p.b., przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b., który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należało stosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.
W ocenie Sądu z powyższych przepisów bezspornie wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.
W świetle zapisów regulaminu Stowarzyszenia należy uznać, że strona skarżąca jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tak też stwierdziły organy obu instancji, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, stawiając zarzuty w tym zakresie.
Sąd podziela pogląd organu, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce:
- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.);
- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy);
- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy);
- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy).
Należy zgodzić się z organem, że w świetle powyższego katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.
W niniejszej sprawie słusznie organ odwoławczy wskazał, że żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca w analizowanej sprawie. Organ nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a konieczność dokonana takiej oceny w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie wnioskował również o przeprowadzenie takiej oceny, a nadto w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zatem, brak było podstaw do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, w tym skarżącego. Postępowanie to nie wymagało bowiem udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji rację miał GINB stwierdzając, że skoro postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.[...] z [...]stycznia 2008 r., nr [...], nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, którego celem jest wyłącznie weryfikacja decyzji w kontekście podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.
Należy podkreślić, że orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa sprzeczne poglądy czy zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 p.b., w myśl którego art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, ma zastosowanie do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, odnoszących się do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
. Zgodnie z jednym z poglądów, zastosowany przez organ I instancji art. 28 ust. 3 p.b. nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, albowiem wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma niebezpieczeństwa nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania, postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, bowiem rola organizacji społecznej w tym postępowaniach w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn.. akt II OSK 2221/16, LEX nr 2559674).
Natomiast w myśl drugiego poglądu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż wszczęte w trybie nadzwyczajnym, w dalszym ciągu dotyczy postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, i ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, wyłączający możliwość zastosowanie art. 31 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2221/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 972/16).
Sąd podziela drugi z powyższych poglądów, zaakceptowany przez organy. Wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b.. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyznacza krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także zasadniczo w trybach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu nieważnościowym (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 972/16, LEX nr 2491644; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16, LEX nr 2426949; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676).
Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, LEX nr 2339685). W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę obarczona jest jedną z wad uzasadniających jej unieważnienie. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę.
Tym samym skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 p.b. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe w sprawie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Tym samym Sąd w pełni zgadza się z tym organem, że obowiązujący porządek prawny nie zezwala na uruchomienie z wniosku organizacji społecznej/ekologicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie było przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa w oparciu o uregulowania wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, wskazać należy, że nie wyłącza stosowania ww. przepisów twierdzenie strony skarżącej, iż wnosi ona, żeby organ z urzędu (a nie na jej wniosek) wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ z urzędu wszczyna postępowanie o stwierdzenie nieważności , jeśli uzna, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności danego aktu. Natomiast żądanie strony nie będącej organem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji należy uznać za wniosek tegoz podmiotu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Natomiast podkreślić należy, że przepis art. 28 ust. 3 a p.b. został wprowadzony art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie z dniem 13 maja 2021 r., także nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, a po drugie dotyczy prawa do złożenia odwołania od decyzji I instancji, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, także nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organ, wydając sporne postanowienie oparł się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organ dokonał również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącego.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego.
Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.