VII SA/Wa 1982/13

VII SA/Wa 1982/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1123/14 - Wyrok NSA z 2016-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 66 ust. 1 pkt 3
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W., reprezentowanej przez radcę prawnego K. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej B. usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. B. w W. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. wymianę instalacji wody zimnej i ciepłej wraz z cyrkulacją w budynku, 2. naprawę pokrycia dachu poprzez: wykonanie nowych warstw pokrycia dachu zielonego oraz stropodachu nad pomieszczeniami klatek schodowych; wykonanie izolacji na ścianach attyk dachowych, kominów i częściach ścian wystających ponad pokrycie dachu; zabezpieczenie wpustów odwodnienia stropodachów oraz przekryć w postaci czap betonowych na kominach i kanałach wentylacyjnych wystających ponad pokrycie dachu; wykonanie obróbek z papy termozgrzewalnej po obwodzie attyk dachowych, kominów i innych ścian wystających poza pokrycie dachu; wykończenie ocieplenia z wełny mineralnej od spodu na stropach i ścianach pomieszczeń poddaszy nad klatkami schodowymi poprzez wykonanie zabudowy z płyt gipsowo-kartonowych przymocowanych do warstwy ocieplenia z wełny mineralnej twardej, w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej B. usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. B. w W. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. wymianę instalacji wody ciepłej wraz z cyrkulacją w budynku, 2. naprawę pokrycia dachu poprzez: wykonanie nowych warstw pokrycia dachu zielonego oraz stropodachu nad pomieszczeniami klatek schodowych; wykonanie izolacji na ścianach attyk dachowych, kominów i częściach ścian wystających ponad pokrycie dachu; zabezpieczenie wpustów odwodnienia stropodachów oraz przekryć w postaci czap betonowych na kominach i kanałach wentylacyjnych wystających ponad pokrycie dachu; wykonanie obróbek z papy termozgrzewalnej po obwodzie attyk dachowych, kominów i innych ścian wystających poza pokrycie dachu; wykończenie ocieplenia z wełny mineralnej od spodu na stropach i ścianach pomieszczeń poddaszy nad klatkami schodowymi poprzez wykonanie zabudowy z płyt gipsowo-kartonowych przymocowanych do warstwy ocieplenia z wełny mineralnej twardej. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek określony w punkcie 1 należy wykonać w terminie 12 miesięcy, natomiast obowiązek określony w punkcie 2 należy wykonać w terminie 24 miesięcy od dnia otrzymania decyzji.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
W dniu [...] września 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, informujące o odcinaniu przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej B. dopływu ciepłej wody do poszczególnych lokali mieszkalnych w w/w budynku.
W związku z powyższym, w dniu [...] października 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny stanu technicznego w/w budynku, w zakresie prawidłowości funkcjonowania instalacji ciepłej wody.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. B. w W., poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: naprawę pokrycia dachu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. F.K. i mgr inż. T. B., naprawę instalacji wentylacji zgodnie z zaleceniami opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. F. K. i mgr inż. A. B., naprawę instalacji ciepłej wody zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. A. B. i mgr inż. T. B., w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej B. usunięcie nieprawidłowości w budynku w zakresie już opisanym powyżej.
W wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej B. w W. zapadła zaskarżona decyzja.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. w W.. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż organ powiatowy w dniu [...] października 2012 r. przeprowadził oględziny stanu technicznego w/w budynku, w zakresie prawidłowości funkcjonowania instalacji ciepłej wody, stwierdzając jej zły stan, co potwierdził również administrator budynku biorący udział w czynności. Ustalenia te są zbieżne z treścią ekspertyzy technicznej dotyczącą instalacji ciepłej wody w w/w budynku, sporządzonej w listopadzie 2011 r. przez mgr inż. A. B. i mgr inż. T. B. Autorzy we wnioskach końcowych i zaleceniach wskazują iż "Celem naprawy instalacji zaleca się dokonanie jej wymiany na nową (cale piony i przyłącza do pionów prowadzące od węzła cieplnego - wszystkie elementy z ocynku) (...). Zaleca się przy wykonaniu nowej instalacji zastosowanie nastawnych zaworów redukcyjnych na pionach cyrkulacji cieplej wody użytkowej dla zapewnienia jej odpowiedniego funkcjonowania". Zatem obowiązek nałożony przez organ powiatowy w zakresie wymiany instalacji wody ciepłej wraz z cyrkulacją w budynku należy uznać za uzasadniony. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, iż brak jest potwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji wody zimnej, co mogłoby stanowić podstawę nakazu wymiany również tej instalacji.
Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się również Ekspertyza techniczna dotyczącą stanu technicznego i zgodności wykonania z projektem dachu na budynku wielorodzinnym położonym na terenie w/w nieruchomości, sporządzoną przez mgr inż. F. K. i mgr inż. T. B. Z treści tego dokumentu wynika m.in., iż cała konstrukcja dachu zielonego wymaga wykonania nowych warstw pokrycia dachu zgodnie z projektem poczynając od warstwy znajdującej się powyżej pokrycia z papy termozgrzewalnej. Również pozostałe zalecenia autorów ekspertyzy są tożsame z nałożonymi przez organ I instancji obowiązkami.
W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy podjął działania w celu ustalenia stanu technicznego dachu, co potwierdza protokół oględzin nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach potwierdza ustalenia organu powiatowego, co dało podstawę do sformułowania obowiązku jak w skarżonej decyzji.
Organ drugiej instancji wskazał, że co do terminu wykonania obowiązku zgodził się ze skarżącą, iż biorąc pod uwagę ustalony stan techniczny, brak stanu zagrożenia oraz bieżące prowadzenie prac mających na celu usunięcie najpoważniejszych usterek, oraz co się z tym wiąże ponoszone przez właściciela koszty, zasadne jest wydłużenie terminu wykonania obowiązków dotyczących pokrycia dachu.
Organ odwoławczy ocenił, że prawidłowo został określony adresat rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. W sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa, w tym art. 61 ustawy Prawo budowlane winien być właściciel lub zarządca, gdyż to on obowiązany jest utrzymywać obiekt budowlany w odpowiednim stanie technicznym. Adresatem rozstrzygnięć w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. B. powinna być Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości B., która jest właścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa B. w W., domagając się jej uchylenia, a także poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) (dalej u.p.b.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku przesłanek do jej wydania, gdy stwierdzone usterki nie uniemożliwiają funkcjonowania budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w W. przy ul. B., jak również zakreślenie rażąco krótkiego czasu do wykonania obowiązku; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i w rezultacie dokonanie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, co minio istotny wpływ na wynik postępowania; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wyrzeczenia czy decyzja została uchylona w całości czy w części, jak również brak wyrzeczenia, czy postępowanie zostało w części umorzone czy też nie, pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu (str. 4 in fine) "(...) zasadnym jest uchylenie obowiązku wymiany instalacji wody zimnej (w tym zakresie należy umorzyć postępowanie) (...) w pozostałej zaś części należało utrzymać decyzje w mocy", a tym samym sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie kwestionowała ani nie kwestionuje istnienia obecnie w nieruchomości wad wskazanych w decyzji organów, nie może się jednak zgodzić, że dają one podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Podniosła, że w budynku występują określone usterki i wady, lecz są one spowodowane nieprawidłowym wykonaniem budynku przez dewelopera, na którego działania skarżąca nie miała żadnego wpływu. Skarżąca podkreśliła, że ma świadomość konieczności podjęcia działań w celu poprawy stanu obiektu, z tych też powodów zleciła wykonanie ekspertyz. W miarę możliwości finansowych skarżąca przystąpiła już do usuwania niektórych usterek, w tym naprawy instalacji ciepłej wody wraz z cyrkulacją. Po zakończeniu prac związanych z naprawą instalacji ciepłej wody wraz z cyrkulacją wspólnota niezwłocznie przystąpi do naprawy usterek powstałych na dachu.
Ponadto skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie wskazały, które elementy stanu obiektu naruszają wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane musi odnosić się do konkretnej normy prawnej. Organy obu instancji nie dokonały takiego wskazania i tym samym została wydana decyzja o nałożeniu obowiązków na stronę, w sytuacji braku przesłanek do jej wydania, a przy tym bez żadnego uzasadnienia prawnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego do konkretnej normy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Analizując skargę, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Poddaną kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej B. w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym i wykonanie określonych robót budowlanych.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ ten może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym, a brak zdefiniowania w samej ustawie, co stanowi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego wymaga rozważenia w jakich przypadkach w rozumieniu tego przepisu należy odnieść do obiektów budowlanych kryterium nieodpowiedniości jako przesłankę dla stosowania rygorów wynikających z art. 66 in fine tej ustawy. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami.
Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków niewynikających wprost z przepisów prawa.
Niewskazanie przez organy nadzoru budowlanego wymagania, jakie przepisy narusza ujawniony stan budynku, przy przyjęciu, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje, że organy działały z obrazą art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r. IV SA 1103/99, Lex nr 53388, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 września 2010 r. II SA/Gd 184/10, Lex nr 752417, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2008 r. II SA/Po 427/07, Lex nr 505912).
Jak wynika z akt sprawy, na podstawie oględzin budynku oraz wykonanych ekspertyz technicznych, stwierdzono nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. B. w W., których zaistnienie skarżąca wspólnota mieszkaniowa nie kwestionowała. Jednak organ, nakładając na skarżącą obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie powiązał stwierdzonych nieprawidłowości z konkretnymi przepisami obowiązującego prawa (w szczególności normami techniczno-budowlanymi), które zostały naruszone. Innymi słowy, organ nie wyjaśnił, jakie przepisy zostały naruszone poprzez zaistniałe wady i usterki, a w związku z tym, dlaczego miał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprrawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).