VII SA/Wa 197/21

VII SA/Wa 197/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2674/21 - Wyrok NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art 52, art 59 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi E.M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zarząd Dzielnicy B. Miasta [...] (dalej: "organ I Instancji") decyzją z [...] maja 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 50 ust. 1, art. 51, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. dalej: "u.p.z.p."), art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. z 2018 r. poz. [...]) oraz § 17 uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. T. B. R. w W. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. O. [...] w Dzielnicy B. [...] .
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne, na ww. działce. Inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego (art. 6 pkt 6 u.g.n.). Strony zawiadomiono poprzez obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicy B., na stronie internetowej Dzielnicy B. oraz w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Inwestora oraz właściciela nieruchomości, na której planowana jest inwestycja zawiadomiono na piśmie. Strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń w zakresie planowanej inwestycji. Inwestycję uzgodniono z zarządcą ul. O. - drogi publicznej kategorii gminnej. Na podstawie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.
2. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. P., P. P., J. D., Z. D. oraz Stowarzyszenie Wspólnota J.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "organ II Instancji") decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] [...] z [...] maja 2019 r. orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego. Na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego MPZP. Zatem planowana inwestycja powinna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 52 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.
Powyższe oznacza, iż Zarząd Dzielnicy B. [...] , rozpatrując wniosek inwestora nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.
Ponadto inwestycja w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839) nie jest zaliczana i nie była zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała aby realizacja inwestycji była niemożliwa i naruszała przepisów prawa.
W celu odmowy ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Analiza akt sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, iż taka niezgodność wystąpiła, co dałoby podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do odwołania E. P. organ wskazał, iż ustawa przewiduje, w przypadku braku MPZP, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym drugim przypadku organ administracji jest zobligowany do sporządzenia analizy urbanistycznej. Jednakże takich wymogów nie określa art. 54 ustawy w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji nie naruszył w tym zakresie prawa. SKO dodało, iż jeżeli przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, to ustalenie warunków zabudowy ma charakter nieco "uproszczony" niż w stosunku do "nowej" zabudowy, bowiem nie ma potrzeby szczegółowego uzasadniania wszelkich parametrów projektowanej zabudowy, skoro część z nich w ogóle nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie w stosunku do zabudowy już istniejącej na działce będącej terenem inwestycji. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia jedynie ze zmianą funkcji istniejącego budynku bez rozbudowy lub nadbudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ilości miejsc postojowych organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie nakłada na inwestora żadnych obowiązków w zakresie dodatkowych miejsc postojowych jak i specjalnych warunków w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu. Również podniesione kwestie odnoszące się odbioru nieczystości oraz wskazania konkretnych części budynku nie są przedmiotem rozstrzygania na podstawie art. 54 u.p.z.p.
SKO wskazało także, iż przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. Natomiast w związku ze związaniem wnioskiem inwestora w przedmiotowym postępowaniu oraz w konsekwencji możliwością wydania decyzji negatywnej jedynie w przypadku sprzeczności wniosku z przepisami prawa, wskazane opinie oraz konsultacje społeczne są prawnie irrelewantne w sprawie. Nie mogły być bowiem podstawą do wydania decyzji merytorycznej w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia Wspólnota J., organ wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W przedmiotowej sprawie dokonano takiej analizy, znajduje ona odzwierciedlenie w decyzji. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności zamierzenia z projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego wskazano, że powyższe może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy. Powyższe nie stanowi jednak przeszkody, po upływie terminu wskazanego w art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, do wydania decyzji w oparciu o art. 54 ustawy.
SKO wskazało ponadto, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 56 u.p.z.p.). Nadto art. 53 ust. 3 u.p.z.p stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Wobec tego definicje zawarte w słowniczku u.p.z.p. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny.
Odnosząc się do treści odwołania P. P., J. D. i Z. D. organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Skoro skarżący nie są inwestorem ani właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to zgodnie z tym przepisem wystarczające było zawiadomienie w drodze obwieszczenia.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planowanej inwestycji z projektem MPZP powtórzył, że powyższe może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe nie stanowi jednak przeszkody, po upływie terminu wskazanego w art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. do wydania decyzji w oparciu o art. 54 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu braku analizy zapotrzebowania na przedszkole, wskazał, że prowadzone postępowanie nie nakłada na organ obowiązku badania słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przedstawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant oraz zasadności inwestycji. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może modyfikować wniosku inwestora, korygując lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi bowiem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja.
2. Skargę na decyzję SKO z [...] listopada 2020 r. złożyła E. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie:
a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77, art. 105 i art. 107 k.p.a., poprzez uznanie ograniczenia w terminie zawieszenia postępowania przewidzianego w art. 58 ust. 1 i 2 u.p.z.p. za wiążące organ II - instancji i tym samy wydanie decyzji w postępowaniu, które powinno być zawieszone;
b) pkt 10 b) załącznika nr II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE 32011L0092) w związku z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 i 57 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez błędne przyjęcie iż:
- lokalizacja obiektu usługowego o dużym stopniu uciążliwości wśród zabudowy jednorodzinnej, przy braku odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej i ochrony zabudowy sąsiedniej zlokalizowanej w ostrej granicy nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko;
- brak konieczności sporządzania oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), oznacza iż nie należy potencjalnie badać czy nie zachodzą przesłanki do sporządzania oceny gdy obowiązek taki wynika z prawa unijnego (oraz uprzedniej Dyrektywy Rady 97/11/WE) i nie został transponowany wprost do prawa krajowego;
- nie ma konieczności ustalania w decyzji specjalnych warunków ochrony sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej oraz obsługi komunikacyjnej, pomimo iż inwestycja sąsiaduje bezpośrednio (w tzw. ostrej granicy) z zabudową jednorodzinną i nie jest jasne, w jaki sposób przyjęto iż powszechnie znana uciążliwość akustyczna oraz zapachowa, jak również obsługa komunikacyjna będą realizowane w zgodzie z normami hałasu oraz normami sanitarnymi;
przy jednoczesnym braku analizy lub badania zarzutów Skarżącej i uzupełnienia odwołania Skarżącej z 20 września 2019 r. - w zakresie ochrony środowiska.
c) art. 7, art. 7a, art. 77 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie:
- iż zakres inwestycji nie budzi wątpliwości a analiza jest poprawna, oraz jednoczesne pominięcie odwołania E. P. i nierozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu jego uzupełnieniu z 20 września 2019 r.;
- iż dotychczasowe gabaryty i uciążliwość budynku nie ulegną zmianie i pominięcie badania kwestii sprzeczności inwestycji ze studium, podczas gdy:
- do pominiętego w toku analizy odwołania E. P. i jego uzupełnienia (z 20 września 2019 r.) załączono decyzje i analizy, które wskazują m.in. na ponadprzeciętną uciążliwość działki nr [...] oraz niezwykle wysoki dla okolicy współczynnik zabudowy tej nieruchomości - tym samym zaś wydanie przez SKO decyzji bez uwzględnienia całości materiału dowodowego, w tym wskazującego na błędy analizy - szczególności zaś pomijając znajdujące się w aktach sprawy decyzje [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] oraz analizy sporządzone przed wydaniem tychże decyzji, które sprzeczne są z analizą w niniejszej sprawie;
- nie jest jasne która część budynku ma mieć zmienioną funkcję na przedszkole, bowiem zgodnie z wnioskiem w budynku znajdują się 2 lokale użytkowe (garaż o powierzchni 204,64 m2 oraz lokal handlowy o powierzchni 102,67 m2) oraz lokal mieszkalny;
- liczba miejsc postojowych przy znanej powierzchni co do której dokonywana jest zmiana przeznaczenia (i przy założeniu jej niezmienności) winna być wskazana jako stała a nie uzależniona od liczby dzieci, bowiem w obiekcie są też inne lokale. Decyzja nie zawiera też informacji czy miejsca te mają być ogólnodostępne i nie określa ich lokalizacji względem granic nieruchomości, nie wskazuje też jaka ma być całkowita liczba miejsc postojowych dla wszystkich lokali w budynku;
- akta sprawy posługują się dwoma powierzchniami zabudowy (powierzchnia zabudowy wynosi wg. dokumentacji 202,19 m2 a wg. wniosku 233,7 m2) oraz dwoma wysokościami budynku (we wniosku wynosi ona 11m, wg dokumentacji jest to 11.02 cm);
- nie jest wiadome w jaki sposób ma być dokonywana obsługa odbioru nieczystości oraz obsługa komunikacyjna oraz jak mają być chronione pobliskie obiekty mieszkaniowe;
- studium uznało przedmiotowy rejon za obszar wyłącznej zabudowy mieszkaniowej, co stanowi podstawę do jego ochrony.
d) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że:
- o wszczęciu postępowania i decyzji obwieszczono prawidłowo, podczas gdy jak stwierdzono dochodziło do nieprawidłowości w zakresie wywieszania ogłoszeń informujących o rozprawie administracyjnej i wydaniu decyzji ustalającej lokalizację;
- w aktach sprawy znajdują się dowody doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji organu I instancji stronom, podczas gdy wszystkie skarżące strony o decyzji pominięto w toku doręczeń pocztowych i dokonywano ich wyłącznie Inwestorowi pomimo, że krąg stron ustalono ostatecznie na 8 osób.
W skardze wskazano również na naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie:
a) art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej lokalizację w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności prawem unijnym oraz prawem ochrony środowiska i nie poprzedzono go oceną oddziaływania inwestycji na środowisko, lekceważąc negatywną opinię Biura Architektury;
b) art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż sama okoliczność istnienia zabudowy o określonej intensywności zwalnia od obowiązku analizy wpływu zmiany jej funkcji na środowisko oraz zgodności architektoniczno-urbanistycznej, podczas gdy jak wynika z materiału dowodowego przedłożonego przez Skarżącą przy uzupełnieniu odwołania z 20 września 2019 r., analiza dokonana dla potrzeb niniejszego postępowania sprzeczna jest z innymi analizami dla działek sąsiednich.
Następstwem wskazanych uchybień było wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I - instancji, podczas gdy organ Il - instancji winien był ją zmienić i odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, względnie zawiesić postępowanie do czasu uchwaleni MPZP. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty skargi.
3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne na działce nr [...] obręb [...] przy ul. O. w W.
Wskazać należy, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15). Warunkiem utworzenia punktu lub zespołu przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia, w ramach punktu lub zespołu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci. Dodatkowo w jednym z wyroków podnosi się, że nie dochodzi do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy zmieniono sposób użytkowania domu jednorodzinnego przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego (por. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13).
2. Podstawą prawną dla zaskarżonej decyzji były między innymi przepisy prawa wynikające z u.p.z.p. i u.g.n.
Obowiązujące przepisy u.p.z.p. wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku MPZP (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.
Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odwołanie się do art. 50 ust. 1 wskazuje przy tym, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowiąca realizację inwestycji celu publicznego, wymaga decyzji o lokalizacji tego rodzaju inwestycji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 559/19).
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił więc art. 50 i następne u.p.p.z. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 u.p.z.p.). Przy czym pod pojęciem inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozumieć, działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stosownie do art. 6 pkt 6 u.g.n.: "Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: (...) 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, o których mowa w art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, 374, 695, 875 i 1086), szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych". Zatem nie ulega wątpliwości, że celem publicznym jest m. in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla publicznych przedszkoli. Planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne jest zatem inwestycją zaliczaną do "inwestycji celu publicznego". Podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku, gdy na danym terenie nie obowiązuje MPZP jest ustalenie, że planowane przedsięwzięcie stanowi realizację inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 571/19).
Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego MPZP (nie doszło do uchwalenia MPZP J.). Zatem planowana inwestycja powinna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).
Art. 52 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Taki wniosek został złożony przez inwestora 27 marca 2019 r. Z kolei stosownie do art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową. Jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych organ zobligowany jest złożony przez inwestora wniosek uwzględnić. Wśród przesłanek ustawowych nie zostały zaś wymienione konieczność czy celowość inwestycji, tym samym organ tych kwestii nie bada. Pozostają one również poza zakresem kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 865/18). Podobnie również to, że inwestycja może budzić niezadowolenie sąsiadów i może potencjalnie wpływać na zwiększony ruch samochodów (a tym samym na zanieczyszczenie powietrza) w okolicach ulicy O. W decyzji wyraźnie bowiem wskazano również na to, że: "Korzystanie z drogi publicznej winno odbywać się zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z póź.zm.) lub innych przepisów szczególnych" a "zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. O. (w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego, spowodowanego tą zmianą) podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi".
W celu odmowy ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2437/14). Analiza akt sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, iż taka niezgodność wystąpiła. Takiej niezgodności nie stwierdził zarówno organ I instancji, jak również organ II instancji. Sąd również podziela te ustalenia, gdyż z akt sprawy wynika miedzy innymi to, że:
- wniosek inwestora z 27 marca 2019 r. spełniał wymagania ustawowe;
- inwestycja w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839), nie jest zaliczana i nie była zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany; a zatem zasadnie organy uznały, że brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody zgodnie (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r., poz. 283 ze zm.);
- organ wypełnił wynikające z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (w aktach sprawy znajdują się zarówno zwrotne potwierdzenia odbioru jak i zawiadomienie z 1 kwietnia 2019 r. o wszczęciu postępowania);
- analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała aby realizacja inwestycji była niemożliwa i naruszała przepisy prawa.
W ocenie Sądu, za prawidłową należy uznać zaskarżoną decyzję, która zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p.
3. Organ II instancji w sposób szczegółowy odniósł się również do wszystkich zasadniczych zarzutów wynikających z wniesionych w sprawie odwołań, wskazując między innymi kilka istotnych dla sprawy zagadnień.
Po pierwsze - u.p.z.p. przewiduje, w przypadku braku na danym terenie MPZP, następuje wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym drugim przypadku organ administracji jest zobligowany do sporządzenia analizy urbanistycznej, na podstawie której wyznacza w decyzji o warunkach zabudowy m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jednakże takich wymogów nie określa art. 54 u.p.z.p. w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadnie również wskazano, że jeżeli przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, to ustalenie warunków zabudowy ma charakter nieco "uproszczony" niż w stosunku do "nowej" zabudowy, bowiem nie ma potrzeby szczegółowego uzasadniania wszelkich parametrów projektowanej zabudowy, skoro część z nich w ogóle nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie w stosunku do zabudowy już istniejącej na działce będącej terenem inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ld 1164/13). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia jedynie ze zmianą funkcji istniejącego budynku bez "rozbudowy" lub "nadbudowy". Zasadnie zatem organ I instancji w decyzji, w zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazał, iż dotychczasowe parametry (gabaryty) budynku nie ulegają zmianie a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 40%.
Po drugie – zasadnie organ wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało wskazane w cytowanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew twierdzeniom skarżącej, powyższe skutkuje również brakiem konieczności dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niezasadny jest zatem również zarzut zawarty w skardze a dotyczący "braku badania decyzji z prawem unijnym". Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą, że inwestycja zaliczona jest "do kategorii przedsięwzięć, o których mowa w pkt 10b załącznika dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. (oraz poprzednio obowiązującego pkt nr lI pkt 10b) dyrektywy Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającej dyrektywę 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko)". Wskazany załącznik odnosi się do: "Przedsięwzięcia inwestycyjne na obszarach miejskich, włączając budownictwo centrów handlowych i parkingów" i jest stosowany w odniesieniu do przedsięwzięć o których mowa w art. 4 ust. 2, zgodnie z którym: "(...) z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5-10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą: a) badania indywidualnego; lub b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie. Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a) i b)". Dodatkowo podkreślić należy, że zarzut ten nie został również w sposób precyzyjny i jasny wyjaśniony, co znacznie utrudnia dalszą polemikę w tym zakresie.
Po trzecie - przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 16 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 483/16).
Po czwarte – odnosząc się do zarzutu dotyczącego ilości miejsc postojowych wskazać należy, iż kwestionowana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie nakłada na inwestora żadnych obowiązków w zakresie dodatkowych miejsc postojowych jak i specjalnych warunków w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu. Wskazuje się jedynie na to, że:
- miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym ul. O.;
- na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe według wskaźnika: a) dla samochodów osobowych - nie mniej niż 3 miejsca postojowe na 100 dzieci, z czego co najmniej 3 miejsca postojowe powinny być łatwodostępne, jako miejsca dla osób podwożących dzieci; b) dla rowerów - nie mniej niż 5 stanowisk postojowych na 100 dzieci.
Przypomnieć trzeba, że nałożenie obowiązku musi wynikać z normy prawnej lub decyzji właściwego organu. Z obowiązujących przepisów nie wynika natomiast, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji (por. wyrok NSA 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 346/14). Również podniesione w skardze inne szczegółowe kwestie odnoszące się odbioru nieczystości, lokalizacji śmietników, sposobu ogrzewania budynku oraz wskazania konkretnych części budynku, powierzchni zabudowy, czy wysokości budynku - nie są przedmiotem rozstrzygania na podstawie art. 54 u.p.z.p. Podniesiony zarzut dotyczący m.in. miejsc parkingowych, rozdzielnie wewnętrznego obiektu mógłby odnieść skutek przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego.
Po piąte - zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 176/18). W przedmiotowej sprawie dokonano takiej analizy.
Po szóste – zasadnie organ przyjął (odnosząc się do zarzutu sprzeczności zamierzenia z projektowanym planem zagospodarowania przestrzennego), że zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p., "postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany". Powyższe nie stanowi jednak przeszkody, po upływie terminu wskazanego w art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. do wydania decyzji w oparciu o art. 54 u.p.z.p. A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie (postanowieniem z [...] października 2019 r. SKO zawiesiło postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne na działce nr [...] obręb [...] przy ul. O. w W., zaś postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. - podjęto to postępowanie).
Po siódme - wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 56 u.p.z.p.). Nadto art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Wobec tego definicje zawarte w słowniczku u.p.z.p. (art. 2 ust. pkt 4) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10).
Po ósme - zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Skoro skarżący nie są inwestorem ani właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to zgodnie z tym przepisem wystarczające było zawiadomienie w drodze obwieszczenia, co organ I instancji uczynił. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie podkreśla się, że zamieszczenie informacji na stronie urzędu spełnia wymóg zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty, zwłaszcza w dobie powszechnego dostępu do Internetu i postępującej cyfryzacji życia codziennego. Zawiadomienie w formie "papierowej" w okolicach inwestycji może mieć jedynie charakter pomocniczy i nie determinuje prawidłowości doręczenia. Bez znaczenia są również ewentualne zarzuty dotyczące rzekomego zrywania tych zawiadomień przez nieustalonych sprawców (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 75/20).
Po dziewiąte – odnosząc się do zarzutu braku analizy zapotrzebowania na przedszkole, wskazać należy, iż prowadzone postępowanie nie nakłada na organ obowiązku badania słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wymogu przedstawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant oraz zasadności inwestycji. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może modyfikować wniosku inwestora, korygując lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi bowiem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel, jakiemu służyć ma planowana inwestycja (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2437/14). Niezasadne są również zarzuty wskazujące na "nieodwracalne skutki prawne decyzji" i w konsekwencji "obniżenie wartości działek sąsiednich". Potencjalne zdarzenia faktyczne przyszłe i niepewne pozostają poza zakresem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów u.p.z.p. powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17).
4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.