VII SA/Wa 1967/21

VII SA/Wa 1967/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2020 r. znak: [...] wyjaśniające treść decyzji Konserwatora Zabytków m.[...] z [...] lipca 1988 r. znak: [...]
o wpisaniu do rejestru zabytków budynku mieszalnego waz z zabudowaniami warsztatowymi w [...] przy ul. [...], murowane, wzniesione wg projektu inż. J. S. przez firmę budowlaną "[...]", wraz z terenem w granicach posesji oraz odmówił wyjaśnienia treści tej decyzji.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z dnia 18 lipca 1988 r. znak: [...]Konserwator Zabytków m. [...] wpisał do rejestru zabytków7 budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami warsztatowymi w [...] przy ul. [...], mur. wyniesione wg. projektu inż. J. S. przez firmę budowlaną "[...]", wraz
z terenem w granicach posesji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że budynek mieszkalny o cechach architektury funkcjonalnej wraz z budynkami gospodarczymi, jest związany z postacią inż. J. S., wybitnego badacza i konstruktora polskiego przemysłu lotniczego, zajmującego się problemami stratosfery i teorią kosmogoniczną, współpracującego z prof. P., francuskim uczonym, najwybitniejszym autorytetem w dziedzinie badań stratosferycznych, konsultantem przy budowie balonu stratosferycznego "[...]". Budynek wraz z zabudowaniami warsztatowymi założonej przez inż. S. firmy "[...]", łączą funkcję mieszkalną oraz badawczo- produkcyjną i są jedynymi ocalałymi przykładami obiektów związanych z [...] przemysłem lotniczym dwudziestolecia międzywojennego.
2.2. W dniu 27 lipca 2020 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) wpłynął wniosek Z. K. oraz R. K., o wyjaśnienie treści ww. decyzji z dnia [...] lipca 1988 r., poprzez wyjaśnienie i sprecyzowanie treści użytego w decyzji określenia "wraz z terenem w granicach posesji".
2.3. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił treść decyzji z [...] lipca 1988 r. w następujący sposób: wpisem do rejestru zabytków objęty jest teren w granicach działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] oraz fragment działki nr [...] obręb [...] (zgodnie z obrysem budynku gospodarczego).
2.3.1. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że nieruchomość przy
ul. [...] znajduje się na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...]. Zachowane materiały kartograficzne wskazują, iż historyczne granice posesji przy
ul. [...] utrwalone zostały wiatach 30. XX w. w obrysie zbliżonym do obecnych granic działki nr [...]. Przedłożone dokumenty wskazują jedynie, iż północna granica działki nr [...] wytyczona została nieprecyzyjnie względem jej historycznego przebiegu
i część ściany szczytowej budynku produkcyjnego znajduje się na terenie działki
nr [...] obręb [...], obejmującej obszar Skweru [...].
2.3.2. [...]WKZ wskazał, że w okresie przedwojennym zabudowa wzdłuż północnej pierzei ul. [...] (w znacznej części należąca do Dóbr [...]) wygrodzona było od strony tylnej (północnej) w jednej linii względem pól uprawnych folwarku [...]. Tereny te do końca lat 40. XX w. nie były trwale zagospodarowane. Zachowana mapa lotnicza z 1945 r. wskazuje jednoznacznie, iż były to nieużytki bądź pola uprawne. Nieistniejąca już rampa wraz z podjazdem po północnej stronie zabudowań gospodarczych przy ul. [...] została wzniesiona w okresie powojennym bez związku z działalnością wytwórni "[...]" i konstruktora J. S., zmarłego w 1942 roku. Zdaniem organu, postępowanie administracyjne, przeprowadzone przez organ konserwatorski wiatach 1999-2004, w zakresie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych obszaru obecnej działki nr [...]obręb [...], jednoznacznie wykazało, iż na działce nie zachowały się jakiekolwiek materialne relikty związane z działalnością inżyniera J. S. i Wytwórni Akcesoriów Lotniczych
i Samochodowych "[...]". Decyzja organu pierwszej instancji podtrzymana zostało rozstrzygnięciami Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym [...]WKZ uznał, że określenie użyte w treści decyzji wpisu do rejestru "teren w granicach posesji" oznacza obszar nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], zbliżony do kształtu historycznej posesji oznaczonej na mapie z 1936 r. jako "Dobra [...]", a obecnie tożsamy
z obszarem działki nr [...] obręb [...]. Do rejestru zabytków wpisany jest również budynek produkcyjny, wzniesiony na terenie historycznej posesji, którego część ściany północnej znajduje się na terenie obecnej działki nr [...] obręb [...] Pozostała część Skweru [...] nie została wpisana do rejestru zabytków. Wskazano również, iż przedłożona wraz z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji kopia mapa geodezyjnej pochodzącej z 1987 r. pomimo, że znajduje się w aktach sprawy, nie jest załącznikiem do decyzji wpisu do rejestru określającym obszar objętej ochroną działki ewidencyjnej. Jednocześnie nie precyzuje ona przebiegu północnej granicy działki ew. nr [...] obręb [...].
2.3.3. Odnośnie wątpliwości co do przebiegu północnej granicy ww. działki [...]WKZ stanął na stanowisku, że powinien on zostać geodezyjnie skorygowany w oparciu
o przebieg historycznej granicy posesji z uwzględnieniem przebiegu linii zabudowy gospodarczej znajdującej się w tylnej części działki przy ul. [...] [...]. Nie zmienia to jednak faktu, że ochroną konserwatorską pozostaje objęta historyczna posesja, której granicę od strony północnej wyznacza obrys budynku gospodarczego.
2.4. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Z. K. oraz R. K. podnieśli zarzuty naruszenia art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez uznanie,
że wpisem do rejestru zabytków objęty jest teren działki ewidencyjnej nr [...] i jedynie fragment działki ewidencyjnej nr [...] w oparciu o informacje i dokumenty, jakie powstały już po wydaniu pierwotnej decyzji w sprawie. Zdaniem autorów zażalenia, organ błędnie uznał, że na działce nr [...] nie znajdują się relikty materialne działalności inż. J. S. oraz nieprawidłowo oparł się o informacje i dokumenty jakie organ pozyskał w terminie późniejszym niż wydanie spornej decyzji.
2.5. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uchylił w całości postanowienie [...]WKZ z [...] listopada 2020 r. znak: [...] i odmówił wyjaśnienia treść decyzji Konserwatora Zabytków m.[...] z [...]lipca 1988 r. znak: [...].
2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS lub organ odwoławczy) przedstawił tezy orzeczeń sądów administracyjnych oraz wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa dotyczące instytucji wyjaśnienia treści decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. organy nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego mającego doprowadzić do wydania "nowego" rozstrzygnięcia merytorycznego w kwestii opisu zabytku. W postępowaniu
o wyjaśnienie treści decyzji organ nie przeprowadza postępowania dowodowego,
ani nie gromadzi dodatkowych materiałów koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia, opierając się wyłącznie na materiale zgromadzonym w sprawie.
2.5.2. W ocenie MKDNiS dowodem w takiej sprawie jest przede wszystkim treść wyjaśnianej decyzji i treść przepisów prawa, na podstawie których została wydana. Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący
w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego wart. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści.
2.5.3. Organ odwoławczy uznał, że Z. K. oraz R. K.-K. domagają się wyjaśnienia zawartego w ww. decyzji wyjaśnienia treści pojęcia "granicach posesji", odnosząc je jednakże nie tylko do granic terenu wpisanego dom rejestru, ale także do obiektów budowlanych objętych tymi wpisem. Jak wynika przy tym z wniosku, zażalenia i pisma uzupełniającego, strony w istocie zmierzają do dokonania wykładni przedmiotowej decyzji z 1988 r. w ujęciu holistycznym, przy zastosowaniu reguł wykładni, w kontekście zabytkowej przestrzeni – swoiście rozumianej –
i krajobrazu kulturowego jako przedmiotów ochrony konserwatorskiej, w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanych wyroków i ich następstw. Tak sformułowany wniosek o wyjaśnienie treści decyzji nie mógł odnieść zamierzonego przez Strony skutku. MKDNiS przypomniał, że celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji jest usunięcie niejasności co do samej treści decyzji, a w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie tym nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie wykładni decyzji, wychodzącej poza rozumianą ściśle jej treść, zwłaszcza na podstawie zdarzeń zaistniałych po jej wydaniu oraz hipotez przyjmowanych na tle okoliczności faktycznych i teorii ochrony zabytków.
3. Pismem z 13 lipca 2021 r. Z. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie Przedmiotowemu postanowieniu zarzucam naruszenie art. 113 § 2 i art. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia treści decyzji i niewłaściwe uzasadnienie przyczyn podjęcia takiej decyzji, co w ocenie skarżącej skutkuje tym, że jej wniosek nie został właściwie rozpoznany.
4. W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie.
6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie odmawiające wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
6.1. Zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. przez organy administracji publicznej było przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych. Na tle tego przepisu wskazywano, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia jest niezbędne wówczas, gdy są one niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. akt I GSK 532/21, LEX nr 3269423). Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości
tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej
w decyzji (zob. wyrok NSA z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 1652/20, LEX
nr 3190555). Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie
do dostosowywania decyzji do zmienionego stanu prawnego. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania, i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2240/17, LEX nr 2782264). W omawianym trybie nie jest dopuszczalne wprowadzenie do treści decyzji nowego rozstrzygnięcia, bądź zmiany już istniejącego. Tego typu działanie prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego na tej podstawie prawnej sformułowania nowej treści decyzji, czy też nawet wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1127/18, LEX
nr 3194999). Wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może zatem również prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego (zob. wyrok NSA
z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1419/16, LEX nr 2473540). To wszystko oznacza, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym
z trybów nadzoru (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 240/17, LEX
nr 2611560). Organ administracji działając we wskazanym trybie nie jest powołany
do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem przyjętych zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję". Celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (zob. wyrok NSA z 7 października 2009 r. sygn. akt II GSK 98/09, LEX nr 571751).
7. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał,
że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nieprawidłowo zastosował
art. 113 § 2 k.p.a.
7.1. Należy zgodzić się z Ministrem, że "celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości
co do treści decyzji jest usunięcie niejasności co do samej treści decyzji,
a w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie tym nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie wykładni decyzji, wychodzącej poza rozumianą ściśle jej treść, zwłaszcza na podstawie zdarzeń zaistniałych po jej wydaniu oraz hipotez przyjmowanych na tle okoliczności faktycznych i teorii ochrony zabytków".
7.2. W zasadniczej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy szeroko omówił swoje rozumienie żądania wnioskodawców, wskazując,
że "zmierzają do dokonania wykładni przedmiotowej decyzji z 1988 r. w ujęciu holistycznym, przy zastosowaniu reguł wykładni, w kontekście zabytkowej przestrzeni – swoiście rozumianej – i krajobrazu kulturowego jako przedmiotów ochrony konserwatorskiej, w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanych wyroków i ich następstw".
7.3. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że obowiązkiem organu odwoławczego – w związku z rozpoznawaniem sprawy na skutek zażalenia wnioskodawców na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2020 r. – było przeprowadzenie oceny, czy użyte w decyzji Konserwatora Zabytków m.[...] z [...] lipca 1988 r. określenie "wraz z terenem
w granicach posesji" jest niejasne lub też czy nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Minister nie sformułował w tym zakresie żadnych ustaleń, które ujawniłby w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tymczasem aby uznać,
że odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej jest prawidłowa, niezbędne jest wykazanie, że treść tej decyzji nie powinna budzić wątpliwości.
7.4. Sąd przypomina, że rzeczą organu rozpoznającego wniosek sformułowany
na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest ocena prawidłowości użytej przez wnioskodawców argumentacji ani też rekonstruowanie celu, który im przyświecał przy składaniu tego wniosku. Jak już wyżej wyjaśniono, organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony
i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W zaskarżonym postanowieniu zabrakło tego zasadniczego elementu, wobec czego nie może się ono ostać. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej w wykonywaniu kompetencji z art. 113 § 2 k.p.a. i w jego zastępstwie dokonać wyjaśnienia treści decyzji lub wykazywać, że jej treść nie powinna budzić wątpliwości (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 352/07, LEX nr 480208). W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę Minister usunie stwierdzone wyżej nieprawidłowości.
8. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem
art. 113 § 2 k.p.a. i w związku z tym uchylił to postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
9. Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę
na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 199 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.