VII SA/WA 1956/20

VII SA/Wa 1956/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2495/21 - Wyrok NSA z 2023-07-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. U.i W. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: " GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 754/19, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. i W. U., od decyzji Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda") z [...] września 2018 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania na wniosek J. i W. U. (dalej: "skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. L. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w Ol.), w części dotyczącej projektu budowlanego, polegającej na poszerzeniu zakresu opracowania o dwa lokale usługowe na parterze i trzy mieszkania na piętrze budynku.
Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] września 2018 r., znak: [...], skarżący wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. Nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 754/19, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżących uchylił ww. decyzję GINB z [...] lutego 2019 r.
Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku, nawiązując do charakteru przedmiotowej inwestycji i uciążliwości dla otoczenia związanych z jej użytkowaniem, wskazał, że nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością przeznaczoną na tego rodzaju inwestycję, ma interes prawny w ustaleniu, że jest ona zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, w tym również z poszanowaniem uwarunkowań środowiskowych. Sąd wskazał, że uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu, stanowią z całą pewnością o konieczności przyznania przymiotu strony podmiotom władającym sąsiednią nieruchomością. To z kolei umożliwia skuteczną ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien dysponować prawnymi instrumentami ochrony własnej sytuacji prawnej, w tym ochrony przed potencjalnym ograniczeniem zagospodarowania własnej nieruchomości, korzystania z funkcji mieszkalnych swojego budynku i wszelkich praw wynikających z chronionego w Konstytucji RP prawa własności. Skoro z akt sprawy wynika, że w powstałym budynku usługowym (oraz na zewnątrz tego budynku) prowadzone są prace naprawcze przez 12 godzin dziennie, a nawet całodobowo, zaś Wojewoda [...] sam stwierdza w decyzji z dnia [...] września 2018 r., że inwestycja ta może wywoływać uciążliwości, to w świetle poczynionych wyżej uwag - nie może być wątpliwości, że właścicielom sąsiedniej działki budowlanej przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu. Nie powoduje to rzecz jasna, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, dotknięta jest z pewnością wadą kwalifikowaną, powodującą jej nieważność, gdyż o tym rozstrzyga organ w kolejnym etapie - merytorycznego badania zasadności wniosku.
GINB ponownie rozpoznając sprawę, odniósł się w pierwszej kolejności do argumentacji skarżących wskazującej na nieprawidłowości decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], w związku z nieuzyskaniem przez inwestora decyzji wodnoprawnej na zmianę trasy rowu melioracyjnego. Zdaniem organu, powyższy zarzut nie ma znaczenia oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r., nie przewiduje żadnych robót budowlanych obejmujących istniejący rów melioracyjny.
Dalej organ wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], zmiany w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], obejmują budowę nowej części budynku o funkcji usługowo - mieszkalnej z dwoma lokalami usługowymi na kondygnacji parteru i trzema mieszkaniami na piętrze budynku. Będzie to budynek murowany w technologii tradycyjnej, niepodpiwniczony z żelbetowymi stropami w części kondygnacji nad parterem (pod mieszkaniami) i klatką schodową. Część wejściowa do lokali usługowych została wyeksponowana, wysunięta i przekryta stropodachem o konstrukcji żelbetowej. W ramach projektu zaplanowano przed budynkiem drogę dojazdową i 4 miejsca parkingowe (jako kontynuację układu komunikacyjnego realizowanego budynku), częściowo na sąsiednich działkach [...] i [...] (zob. proj. bud. zamienny, Opis projektu zagospodarowania terenu część B Projektowane zagospodarowanie pkt 3 Nawierzchnie utwardzone str. 2).
GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawo budowlane, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Organ przypomniał w tym miejscu, że inwestor, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...], obręb ewid. [...]) na cele budowlane.
Organ zauważył, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], w ramach omawianej inwestycji, przewiduje się również realizację drogi dojazdowej i miejsc parkingowych o nawierzchni z kostki betonowej oraz dojazdu i miejsc parkingowych o nawierzchni żwirowej na działkach nr ewid. [...] oraz [...].
W odniesieniu do działek o nr ewid. [...] oraz [...], inwestor, nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do ich dysponowania.
GINB wskazał, że jak wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, w dacie wydania kontrolowanej decyzji jak również obecnie, działki nr ewid. [...] oraz [...] stanowią własność Gminy [...].
Ponadto organ zaznaczył, że w aktach sprawy zakończonych ww. decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, znajduje się pismo Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2014 r., z którego wynika, że Burmistrz [...] wyraża zgodę na dysponowanie działką nr ewid. [...] na cele budowlane.
Wobec powyższego organ stwierdził, że choć decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. Z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na brak oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...] oraz [...]) to jednak Burmistrz [...] reprezentujący Gminę [...] będącą właścicielem tych działek, wyraził zgodę na dysponowanie działką nr ewid. [...] na cele budowlane.
Ponadto GINB stwierdził, że wprawdzie, w aktach sprawy brak jest zgody Gminy [...] na dysponowanie działką nr ewid. [...], to jednak Gmina [...] brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] września 2014 r. Nr [...] i nie sprzeciwiała się realizacji spornego przedsięwzięcia na działkach nr ewid. [...] oraz [...]. Dlatego w ocenie organu, stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GINB, trudno bowiem uznać, że z powodu stwierdzonych wyżej wadliwości, kontrolowana decyzja zaprzecza zasadom praworządności. Organ stwierdził, że co prawda w analizowanym przypadku z całą pewnością doszło do naruszenia prawa, tym niemniej, nie sposób uznać powyższego uchybienia za rażące, skoro Burmistrz [...] udzielił zgody na dysponowanie działką nr ewid. [...], zaś Gmina [...] będąca właścicielem działki nr ewid. [...] i [...], nie sprzeciwiła się realizacji inwestycji na ww. działkach na etapie postępowania zwykłego jak i w niniejszym postępowaniu niewaźnościowym. Wobec powyższego organ wskazał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ wskazał następnie, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość inwestycyjna, w dniu wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. Nr [...], objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów położonych przy ulicy [...] wraz z częścią ulicy [...], ulicy [...] i przy ulicy [...] w O. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lutego 2013 r., poz [...]).
Działki nr ewid. [...] i [...], na których zaprojektowano część przedmiotowej inwestycji, położone są na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 1UMN.
Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 3 ww. miejscowego planu, tereny oznaczone symbolem UMN to tereny usług w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z treścią § 14 ust 1 Załącznik nr 1 do ww. miejscowego planu, przeznaczenie podstawowe dla terenu 1UMN to zabudowa usługowa nieuciążliwa. Przeznaczeniem dopuszczalnym dla ww. terenu, jest natomiast realizacja funkcji mieszkaniowej w formie wbudowanej, stanowiącej do 40% powierzchni całkowitej. Ponadto na terenie oznaczonym symbolem 1UMN, dopuszcza się realizację infrastruktury, między innymi takiej jak: obiekty techniczne, miejsca postojowe, dojścia i dojazdy, mała architektura, miejsca na pojemniki umożliwiające selektywną zbiórkę odpadów.
GINB wskazał, że zgodnie z treścią § 6 pkt 5 ww. miejscowego planu, przez usługi nieuciążliwe rozumie się inwestycje z zakresu usług w przypadku gdy te inwestycje nie wymagają sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w przepisach odrębnych. Z kolei w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści art. 74 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 ww. ustawy - kartę informacyjną przedsięwzięcia.
Odnosząc się do powyższych regulacji, GINB wskazał, że roboty budowlane objęte projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych odpowiednio w § 2 oraz w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 9 listopada 2010 r., (Dz. U. z 2010 r., Nr 213 poz 1397), a co za tym idzie nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Prowadzi to zdaniem organu do wniosku, że inwestycja zalicza się do usług nieuciążliwych, w rozumieniu § 6 pkt 5 ww. miejscowego planu.
Ponadto analiza akt sprawy, nie wykazała zdaniem organu,aby rozwiązania projektowe inwestycji, rażąco naruszały ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całą pewnością nie można zarzucić naruszenia wymogu, co do powierzchni obszaru zabudowanego w powierzchni działki budowlanej, co do wysokości projektowanego budynku, co do liczby kondygnacji, co do kształtu dachu.
Odnosząc się do argumentacji skarżących, którzy wskazują, że omawiana inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ wyjaśnił, że stosownie do treści § 14 ust. 1, Załącznik nr 1 do ww. miejscowego planu, określa się nieprzekraczalne linie zabudowy od strony istniejących dróg tj. drogi krajowej nr [...], ulicy [...] oraz planowanej drogi wewnętrznej usytuowanej poza granicami planu, zgodnie z rysunkiem planu oraz § 7 ust. 10 niniejszej uchwały.
Stosownie do treści § 6 pkt. 13 ww. miejscowego planu, nieprzekraczalna linia zabudowy to linia ograniczająca fragment terenu, na wyłącznie którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu budowli; linia ta nie dotyczy podziemnych części obiektów budowlanych, balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, elementów odwodnienia, elementów wystroju elewacji, schodów prowadzących do budynków, pochylni dla niepełnosprawnych i innych podobnych elementów budynków, których zasięg może być ograniczony w ustaleniach planu.
Stosownie do treści § 7 ust. 10 pkt 2 lit a i b ww. miejscowego planu, nieprzekraczalne linie zabudowy należy lokalizować zgodnie z rysunkami planu, stanowiącymi załączniki nr 1, 2 oraz 3 tj. dla zabudowy usługowo – mieszkaniowej oznaczonej na planie symbolem UMN w linii istniejącej zabudowy ok. 7 m od linii rozgraniczającej z drogą oznaczoną w ww. miejscowym planie symbolem KD; 6 m od linii rozgraniczających z drogą krajową nr [...] jedynie po zmianie statusu z drogi krajowej na drogę gminną w innym przypadku obowiązuje zakaz zabudowy w odległości 10 metrów od linii rozgraniczającej z tą drogą.
W ocenie GINB, analiza projektu budowlanego wykazała, że budynek został usytuowany w odległości ok. 10 m od linii rozgraniczającej z drogą krajową nr [...] (ul. [...]) oraz w odległości ok. 70 m od ul. [...] oznaczoną w niniejszym planie symbolem KD.
Porównanie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy uwidocznionej na załączniku graficznym nr 1 do ww. miejscowego planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2012 r., nieprzekraczalnej linii zabudowy wrysowanej w systemie informacji przestrzennej miasta O. oraz projektu zagospodarowania terenu wykazało, że omawiana inwestycja została usytuowana z niewielkim naruszeniem ww. nieprzekraczalnej linii zabudowy. W ocenie GINB powyższe uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
GINB wskazał, że zgodnie z treścią § 14 ust. 1 Załącznik nr 1 do ww. miejscowego planu, miejsca parkingowe należy lokalizować w granicach własnej działki - min. 2 stanowiska łącznie z garażami (funkcja mieszkaniowa); dla funkcji usługowej min. 2 miejsca na 100m2 powierzchni użytkowej. Odnosząc się do wyżej wymienionych regulacji planu miejscowego, organ wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, przedmiotowa inwestycja będzie posiadać dwa lokale usługowe na kondygnacji parteru i trzy lokale mieszkalne na piętrze budynku.
Lokal usługowy zlokalizowany na parterze oznaczony symbolem 1.A, ma powierzchnię 177,21 m2,, zaś lokal usługowy oznaczony symbolem 1.B ma powierzchnię 210,91 m2. Oznacza to, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, należało zaprojektować minimum 2 miejsca postojowe dla funkcji mieszkalnej oraz minimum 8 miejsc postojowych przypadających na 401,78 m2 powierzchni użytkowej, co łącznie daje 10 miejsc postojowych.
Organ zauważył, że jak wynika z projektu budowlanego zamiennego, w ramach inwestycji
zaprojektowano przed budynkiem skupisko 4 miejsc parkingowych oraz na działce nr ewid. [...] - 7 miejsc postojowych, które na projekcie zagospodarowania terenu oznaczone są jako "dojazdy i parkingi o nawierzchni żwirowej" co łącznie daje 11miejsc postojowych.
Opisane powyżej miejsca postojowe zostały zaprojektowane na obszarze, który nie był objęty ustaleniami ww. miejscowego planu, a inwestor nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy na ww. działki nr ewid. [...] oraz [...].
Z uwagi na powyższe, GINB ocenił, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. Nr [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, jednakże nie nosi ono znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust 1 załącznik nr 1 do ww. miejscowego planu, powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 50% powierzchni działki. Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia biologicznie czynna inwestycji wynosi 23,59%. Organ uznał, że w odniesieniu do tego elementu, decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, jednak w ocenie GINB powyższe naruszenie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę stwierdzone nieprawidłowości, GINB podsumował, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Organ ocenił, że wprawdzie naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W ocenie GINB negatywne konsekwencje związane z powyższym uchybieniem (zwiększona powierzchnia zabudowy kosztem powierzchni biologicznie czynnej) dotyczyć będą głównie użytkowników spornego budynku mieszkalno - usługowego. Powyższe naruszenie nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny ani nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Wpływa ono jedynie na walory krajobrazowe i estetyczne, co więcej powierzchnia biologicznie czynna nie jest również elementem nadrzędnym kształtującym zabudowę działki czy też jej charakterystyczne parametry.
Organ dalej wyjaśnił, że budowa miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w sytuacji, gdy inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy wydaną na ww. działki, a miejscowy plan nie obejmował tych działek swoimi ustaleniami, nie może być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W szczególności brak jest podstaw, aby stwierdzić, że w analizowanym przypadku ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Aktualnie na terenie, na którym zaplanowano miejsca postojowe inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2016 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...], Szosie do Ś., Z., na Os. [...], pomiędzy ul. [...] i [...] oraz w rejonie cmentarza przy ul. [...] w O. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca [...] r., poz [...]). Działki nr ewid. [...] oraz [...], na których zaplanowano miejsca postojowe, położone są na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KP. Zgodnie z treścią § 3 ust. 13 ww. miejscowego planu z [...] maja 2016 r., teren oznaczony symbolem KP stanowi teren parkingów. Organ ocenił, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.
W świetle powyższej argumentacji organ stwierdził, że chociaż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust 3 Prawa budowlanego, z uwagi na zaprojektowanie miejsc postojowych na działkach, nieobjętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, to jednak aktualnie na terenie, na którym znajdują się ww. działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2016 r., dopuszcza realizację miejsc postojowych.
Odnosząc się do kwestii usytuowania budynku usługowo - mieszkalnego z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ wyjaśnił, że powyższe naruszenie również nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Zdaniem organu, uchybienie to jest stosunkowo niewielkie, bowiem jedynie narożna część projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego (na długości ok. 9 m), jest wysunięta od ok. 0,5 m do ok. 2 m poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Powyższe, znikome naruszenie nie wpływa na walory krajobrazowe i estetyczne, gdyż nie burzy ogólnie przyjętego ładu estetycznego od strony ul. [...], ale także w ocenie GINB nie wpływa na bezpieczeństwo użytkowania spornego budynku usługowo — mieszkalnego oraz na bezpieczeństwo użytkowania drogi (ul. [...]). Tym samym, nie sposób przypisać powyższym uchybieniom szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym GINB wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r, Nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ dalej wskazał, że stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Organ odnosząc się do powyższych regulacji, stwierdził, że z zamiennego projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usługowo mieszkalny został zaprojektowany w odległości 5,35 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości od 5,35 m do 8,09 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 7,47 m od granicy działki nr ewid. [...]. Odległość projektowanego budynku od granic pozostałych działek budowlanych jest jeszcze większa. Wobec powyższego, w ocenie organu decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) dalej zw. rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych w zw z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ wyjaśnił, że stosownie do treści § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowane skupiska miejsc postojowych zostały zaprojektowane w sąsiedztwie działki drogowej nr ewid. [...]. Skupisko liczące 4 miejsca postojowe, zostało usytuowane w odległości ok. 3 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (szosa [...]), oraz skupisko liczące 7 miejsc postojowych zostało zaprojektowane w odległości od ok. 1 m do ok. 5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (szosa [...]). Odległość działek budowlanych od skupiska miejsc postojowych jest jeszcze większa. Wobec powyższego organ ocenił, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto wskazał, że nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi lub też nie została załatwiona
milcząco, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta
nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
Na koniec organ wyjaśnił, że zgłoszony przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej nie może zostać uwzględniony.
GINB powołując się na orzecznictwo przypomniał, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o materiał dowodowy jakim
dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w oparciu o dokumentację projektową. Kwestia ewentualnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego na etapie realizacji inwestycji należy natomiast do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. U. J. U..
Skarżący wnieśli o zmianę decyzji, alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie postępowania do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji, zarzucili naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., 75 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym rozstrzygnięcie postępowania w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy, powierzchownie i "sztampowo", bez jego całościowego rozpatrzenia, co również przełożyło się na fakt, iż organ administracji publicznej w ww. sprawie nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Zarzuty skargi, znalazły rozwinięcie w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane.
Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r.,odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w O.), w części dotyczącej projektu budowlanego, polegającej na poszerzeniu zakresu opracowania o dwa lokale usługowe na parterze i trzy mieszkania na piętrze budynku.
Ocenę prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.
Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa, które było przedmiotem analizy organu w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podziela stanowisko organu co do ujawnionych nieprawidłowości, jako spełniających kryteria oczywistej sprzeczności z wskazanymi przepisami prawa.
W skrócie należy przypomnieć, że oczywiste w ocenie organu niezgodności z prawem w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., sprowadzały się do następujących kwestii:
1. Niezłożenia przez inwestora w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] oraz [...], stanowiących własność Gminy [...], oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
2. Naruszenia przepisów planu miejscowego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co jest niezgodne z § 6 pkt. 13 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 lit a i b tego planu. Narożna część projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego (na długości ok. 9 m), jest wysunięta od ok. 0,5 m do ok. 2 m poza nieprzekraczalną linię zabudowy.
3. Zaprojektowania miejsc postojowych na obszarze działek o nr ewid. [...] oraz [...], który nie był objęty ustaleniami miejscowego planu, a inwestor nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy na te działki, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
4. Niezgodnej z § 14 ust. 1 załącznika nr 1 do ww. miejscowego planu, powierzchni terenu biologicznie czynnej, która powinna stanowić co najmniej 50% powierzchni działki, podczas gdy przewidziana w projekcie inwestycji, wynosi 23,59%, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
Podkreślić należy, że dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są także skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).
W tym właśnie zakresie, Sąd nie podziela konkluzji organu, że powyższe naruszenia, nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.
W ocenie Sądu, już sama wielość naruszeń prawa w przedmiotowej decyzji, powoduje niemożność jej zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.
Nie jest też zdaniem Sądu możliwe do zaakceptowania, zrealizowanie inwestycji na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], stanowiących własność Gminy [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane, a na których przewidziana była realizacja drogi dojazdowej i miejsc parkingowych o nawierzchni z kostki betonowej oraz dojazdu i miejsc parkingowych o nawierzchni żwirowej. O ile można uznać za dopuszczalną, zgodę udzieloną przez Burmistrza [...] na dysponowanie na cele budowlane działką nr ewid. [...] ( w dniu 2 kwietnia 2014 r.) o tyle nie można zaakceptować "braku sprzeciwu" Burmistrza w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] tylko dlatego, że Burmistrz brał udział w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Oznacza to bowiem przyzwolenie na nieuprawnione wkraczanie z inwestycją w prawo własności gruntów sąsiednich. Taką ingerencję w prawo własności nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego do niej, nie można uznać za dopuszczalną w świetle zasad praworządności.
Kolejne naruszenia dotyczą niezgodności z obowiązującym na obszarze inwestycji planem miejscowym oraz brakiem dysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy na działki o nr ewid. [...] oraz [...].
Podkreślić zatem w tym miejscu należy, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Biorąc pod uwagę powyższe, nie można zaakceptować budowy miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w sytuacji, gdy inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy wydaną na te działki, zaś plan miejscowy nie obejmował ich swoimi ustaleniami.
O ile można zaakceptować nieznaczne przekroczenie dopuszczalnej przewidzianej w planie miejscowym linii zabudowy, o tyle w zakresie powierzchni biologicznie czynnej skutki uchybień są szczególnie poważne. Realizacja elementów spornej inwestycji wbrew wymogom wspomnianego aktu prawa miejscowego dotyczącym powierzchni biologicznie czynnej, dwukrotnie mniejszej od wymaganej, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Pozostawienie w obrocie prawnym spornej decyzji Starosty [...], akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. Nie można jednocześnie podzielić argumentacji organu, że skutki tego uchybienia są nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, ponieważ negatywne konsekwencje z tym związane dotyczyć będą głównie użytkowników spornego budynku mieszkalno - usługowego. Naruszenie to w ocenie Sądu, nie może być bowiem zaakceptowane także w sytuacji, gdyby dotyczyło wyłącznie użytkowników wspomnianego budynku, bowiem wpływa na pogorszenie ich warunków życiowych. Ponadto naruszenie to, nie dotyczy wyłącznie użytkowników planowanego budynku, bowiem wpływa także negatywnie na lad przestrzenny oraz na co słusznie wskazał organ, na walory krajobrazowe i estetyczne. Ponadto niejako promuje negatywną i powszechną praktykę inwestorów chcących z uwagi na wysokie ceny działek wykorzystać je maksymalnie pod zabudowę, nie licząc się z walorami estetycznymi, komfortem mieszkańców i obowiązującymi przepisami.
Należy podsumować, że wskazane naruszenia, godzą w istotne wartości prawne i społeczne, a zatem nie mogą być ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawioną w wyroku ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a