VII SA/Wa 1952/19

VII SA/Wa 1952/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Grzegorz Antas
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 30/21 - Postanowienie NSA z 2023-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 162 par. 1 pkt 1 art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w zakresie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w dzielnicy W. w W., II. w pozostałej części uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] lipca 2019 r. nr [...], znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 7 sierpnia 2017 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek [...] S.A. w [...] ("wnioskodawca") o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r., zatwierdzającej projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("inwestor"). W uzasadnieniu wniosku (uzupełnionym pismem z [...]października 2017 r.) wskazano na utratę przez inwestora prawa do dysponowania działkami pod inwestycje na cele budowlane; wskazano na porozumienie z [...] listopada 2014 r. inwestora oraz wnioskodawcy (użytkownika wieczystego), na mocy którego doszło do rozwiązania z dniem [...] grudnia 2014 r. porozumienia z [...]kwietnia 2012 r. (w sprawie oddania nieruchomości do odpłatnego i niewyłącznego użytkowania wraz z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), aneksowanego [...]stycznia 2013 r. i [...]kwietnia 2014 r. Na mocy tych ostatnich inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane m. in. w odniesieniu do działek o nr ew. [...]oraz [...]z obrębu [...]w dzielnicy [...]w [...]. W efekcie wywiedziono w ww. żądaniu o ziszczeniu się przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Decyzją nr [...]z [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...]z [...] czerwca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]Sp. z o. o. w [...] pozwolenia na budowę budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi (budynki 2.1 i 2.2), zlokalizowanych przy ul. [...]na terenie działki nr ew. [...]i części działki nr ew. [...]z obrębu [...], ze zjazdami zlokalizowanymi na terenie części działki nr ew. [...]z obrębu [...] (w granicach oznaczonych) wraz z sieciami kanalizacyjnymi i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi na terenie działek nr ew. [...],[...],[...]z obrębu [...]i osiedlową siecią ciepłowniczą zlokalizowaną na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...]z obrębu [...]- stanowiących II etap zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków biurowych, handlowo-usługowych i mieszkaniowych "[...] " wraz z infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanego przy ul. [...] na terenie działek nr ew. [...],[...],[...][...] (powstałych w wyniku podziału dz. nr ew. [...] ), nr ew. [...],[...]z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...] . W uzasadnieniu Prezydent podał, że w sytuacji wskazanej we wniosku co do zasady może znaleźć zastosowanie instytucja wygaśnięcia do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył jednak, że może mieć to miejsce tylko wówczas, gdy utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bezsporna. Taka zaś sytuacja, jak przyjął, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że według projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę projektowane budynki zlokalizowane są na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] , natomiast na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest bardzo mały fragment zagospodarowania terenu oraz przyłącze kanalizacyjne do budynku istniejącego na działce nr ew. [...] , a na terenie działki nr ew. [...]fragment sieci cieplnej. Działka nr ew. [...] nie jest objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ew. [...],[...],[...] i [...]wynikające ze stosownych umów i zgód udzielonych przez użytkowników wieczystych tych działek. Aktualnie użytkownikiem wieczystym działek [...]i [...]jest firma [...]Sp. z o.o., a działek [...] i [...]– wnioskodawca. I dalej Prezydent wskazał, że strony postępowania prezentują odmienne stanowiska dotyczące posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym fakt utraty przez inwestora tego prawa nie jest bezsporny i nie może w tej sytuacji prowadzić do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła [...]S.A. w [...]z zachowaniem ustawowego terminu.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 2 listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób Wojewoda wziął pod uwagę zmianę stanu faktycznego na etapie postępowania odwoławczego będącą konsekwencją pozostającej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta nr [...]z [...]stycznia 2018 r., stwierdzającej wygaśnięcie w części swojej decyzji nr [...]z [...] czerwca 2014 r., tj. w zakresie działek nr ew. [...] i [...]z obrębu [...].
Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniósł inwestor, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") wyrokiem z 3 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r. nr [...], uznając, że organ nie wykazał konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją z 3 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że WSA wyroku z 3 października 2018 r., wskazał, że "Wojewoda [...]powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu odwołania, istotny dla rozstrzygnięcia fakt wynikający z akt sprawy, że nie leży w kognicji organu administracji publicznej rozstrzyganie sporu o charakterze cywilnoprawnym, jakim jest spór pomiędzy skarżącą a wykonawcą, dotyczący określenia istnienia oraz ważności i skuteczności wykazywanego tytułu prawnego do gruntu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, z którego to tytułu strona wywodzi prawo do dysponowania tymże gruntem na cele budowlane".
Biorąc pod uwagę wytyczne Sądu, Wojewoda podkreślił, że "w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor był uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...) w przypadku istnienia sporu stron odnośnie wymienionej kwestii, wątpliwości należy rozpatrywać na korzyść inwestora, który w dniu udzielenia pozwolenia na budowę dysponował tytułem do nieruchomości. Do rozpatrzenia ewentualnych prawnych wątpliwości w tym zakresie właściwy będzie wyłącznie sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej".
Ponadto Wojewoda wskazał, że skarżąca [...]S.A. w [...], w swoim wniosku z 7 sierpnia 2017 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2014 r. zaznaczyła, że inwestor utracił prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr ew. [...],[...],[...]oraz [...]z obrębu [...] Odmienne stanowisko prezentował natomiast sam inwestor, który w piśmie z 5 października 2017 r. oraz w późniejszych pismach wskazał, iż "spółka posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, na których buduje budynek etapu II objęty pozwoleniem na budowę z [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Spółka nie narusza oraz nie będzie, na żadnym etapie realizacji budowy na podstawie ww. pozwolenia, naruszać prawa własności osób trzecich". W piśmie z [...]października 2017 r. inwestor podtrzymał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na podstawie stosunku zobowiązaniowego, wskazując zapis księgi wieczystej, mówiący, że spółka [...] Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego dla działek nr [...]oraz [...]na podstawie umowy sprzedaży, następnie udzieliła [...]Sp. z o.o. prawa do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane oraz wskazując oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością znajdujące się w aktach organu I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Inwestor podał też, iż "działania [...]S.A. podejmowane są w złej wierze".
Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/15 Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie zaznacza się wyraźnie, że aby można było mówić o bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę, utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być "bezsporna w świetle prawa cywilnego". Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji lub przeprowadzenia na niej robót budowlanych (rozbiórki), nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (rozbiórkę), lecz również przez cały okres realizacji inwestycji lub prowadzenia robót. Organ podał przy tym, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji lub prowadzenie robót budowlanych przez podmiot, który uzyskał pozwolenie stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego. I dalej, organ wskazał, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Reasumując, organ wojewódzki wyjaśnił, iż na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor posiadał prawo dysponowania działkami ew. nr [...],[...],[...],[...]na cele budowlane, co potwierdza złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak również potwierdza ten fakt Prezydent [...] w swojej decyzji z [...] czerwca 2014 r. Pozwolenie na budowę stanowi decyzję administracyjną, która podlega jednej z generalnych zasad postępowania administracyjnego zapisanej w art. 16 k.p.a. - zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej stanowi tryb szczególny, w którym może dojść do zmiany stanu prawnego ukształtowanego ostateczną i prawomocną decyzją. Podstawy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawomocnej decyzji administracyjnej zostały określone w art. 162 k.p.a. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W związku z tym prawo przewiduje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji m.in. wtedy, gdy stała się ona bezprzedmiotowa oraz gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie stron; dla wygaśnięcia decyzji na tej podstawie obie przesłanki, tj. bezprzedmiotowość decyzji oraz istnienie interesu społecznego lub interesu stron, muszą być spełnione łącznie.
Wojewoda stwierdził następnie, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...]z [...] czerwca 2014 r. wskazując, iż utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest bezsporna, a rolą organu administracji architektoniczno - budowlanej nie jest rozstrzyganie tego sporu. Zauważył przy tym, że wnioskodawca wskazał ponadto na swój interes w odniesieniu do działki ew. nr [...]oraz [...], a nie w odniesieniu do całości nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja, i "nawet gdyby utracił prawo do dysponowania działkami nr [...]i [...]na cele budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę nie stałaby się bezprzedmiotowa, czyli niemożliwa do zrealizowania". I dalej Wojewoda raz jeszcze zaznaczył, że wnosząca Spółka wskazała w istocie na swój interes, ale w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części, nie wykazała natomiast jaki ma interes w odniesieniu do wszystkich działek ewidencyjnych, na których realizowana będzie inwestycja; "nie zaistniały tym samym przesłanki warunkujące stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w całości."
Niejako na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że Prezydent decyzją nr [...]z [...]stycznia 2018 r. stwierdził wygaśnięcie w części decyzji nr [...][...] czerwca 2014 r., czyli tej samej decyzji, której dotyczy wniosek [...]S.A. w [...]z [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w całości. Wskazana decyzja Prezydenta została zaś utrzymana w mocy decyzją Wojewody nr [...]z [...]lutego 2018 r. Choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 963/18 uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, to jednak wyrok ten nie jest prawomocny. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje nadal ostateczna decyzja Wojewody nr [...]z [...]lutego 2018 r., co w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym musi zostać uwzględnione w niniejszej sprawie.
Organ ocenił w efekcie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, ponieważ w omawianej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r., skarżąca - [...] Sp. z o.o. w Warszawie (następca prawny wnioskodawcy, który przystąpił do postępowania na etapie postępowania odwoławczego), kwestionując w całości ww. decyzję, wniosła o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane") w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę okoliczność utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora jest okolicznością sporną i wymaga rozstrzygnięcia sądu powszechnego, w sytuacji gdy do akt postępowania administracyjnego został złożony dokument umowy rozwiązującej stosunek zobowiązaniowy, z którego inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i gdy prawdziwość i skuteczność ww. umowy nie jest i nie była kwestionowana przez inwestora;
b) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że pozostała część zamierzenia budowlanego może samodzielnie funkcjonować bez infrastruktury zaprojektowanej na działkach ew. nr [...]i [...]z obrębu [...];
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 i art. 110 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji i podtrzymanie stanowiska o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w całości w sposób sprzeczny z wcześniejszą decyzją własną z [...] lutego 2018 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w części i wiążącą Wojewodę;
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji twierdzeń i dowodów skarżącego i wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego;
c) naruszenie art. 153 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a." poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do wyroku WSA w Warszawie z 3 października 2018 r. (VII SA/Wa 1913/18), opierające się na błędnym przyjęciu, że wyrok sądu administracyjnego rozpatrujący sprzeciw wywołuje skutek wiążący, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., co do meritum sprawy, podczas gdy sąd administracyjny rozpatrujący sprzeciw ogranicza się wyłącznie do zbadania istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym nie może formułować wiążących wskazań w pozostałym zakresie - co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe; wskazała, że inwestor nie kwestionuje utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wynika ona bowiem w sposób oczywisty z porozumienia rozwiązującego z [...] listopada 2014 r., podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentacji inwestora. Z samego faktu złożenia odwołania czy skargi do sądu nie wynika rzeczywisty spór co do tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Istotna jest treść środka zaskarżenia i innych pism, które nie stanowią przeciwdowodu wobec omówionej wyżej, bezspornej dokumentacji. Inwestor w toku postępowania kwestionował wnioski [...]S.A. i skarżącego, lecz nie w omówionym wyżej zakresie. Zarzuty inwestora dotyczyły innych kwestii niż utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jest to okoliczność niesporna i inwestor jest zapewne świadomy, że jej kwestionowanie byłoby świadczeniem nieprawdy wobec organu administracji publicznej. Dlatego np. w przytoczonym przez organ piśmie z [...] października 2017 r. inwestor "mówi" wyłącznie o dysponowaniu działkami nr [...] i [...]i pomija kwestię dysponowania działkami nr ew. [...]i [...]. Skarżąca wywiodła także, że analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku, że po utracie prawa do dysponowania działkami ew. nr [...] i [...]inwestor nie będzie mógł zagospodarować także pozostałych nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, ponieważ na ww. działkach zostały usytuowane elementy konieczne do funkcjonowania tej pozostałej części zamierzenia budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że powyższe nie zostało w ogóle w sprawie rozważone. Wskazała także na sprzeczność zaskarżonej decyzji z decyzją Wojewody nr [...], zawierającą przeciwny wniosek w zakresie utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że sprawa niniejsza różni się dostatecznie od zakończonej ww. decyzją, ale Wojewoda winien uwzględnić ją orzekając, i zastosować się do art. 110 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna; zaskarżona decyzja jest wadliwa.
Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z [...] listopada 2017 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta nr [...]z [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiących II etap zamierzenia zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...]oraz [...] i [...]z obrębu [...]w dzielnicy [...]w [...]. Organy orzekające w obu instancjach zgodnie przyjęły, że wniosek inicjujący postępowanie nie może zostać uwzględniony, albowiem nie została spełniona przesłanka z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznały przy tym, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może uzasadniać zastosowanie instytucji uregulowanej w ww. przepisie, ale tylko wówczas, gdy jest "oczywista", w tym zaś przypadku strony postępowania – inwestor i wnioskodawca przedstawiali różne stanowiska. Wojewoda zaznaczył nadto, że uwzględnił orzekając ostateczną decyzję własną nr [...] z [...]lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta nr [...]z [...]stycznia 2018 r. o wygaśnięciu decyzji Prezydenta nr [...]z [...] czerwca 2014 r. w zakresie działek nr ew. [...] i [...]z obrębu [...].
Biorąc pod uwagę przebieg postępowania, stanowiska stron zaprezentowane w jego toku (w tym załączone do nich dokumenty), a także włączoną do akt na etapie postępowania odwoławczego wymienioną powyżej decyzję Prezydenta nr [...] z [...]stycznia 2018 r., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
I tak, zdaniem Sądu, decyzja ta zapadła z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 tej ustawy, albowiem nie została poprzedzona wyczerpującymi i koniecznymi ustaleniami dla prawidłowego zastosowania ww. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Działając z odwołania wnioskodawcy i będąc (właściwie) zobowiązany do merytorycznego jego rozpoznania (wobec wyroku tut. Sądu z 3 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/18, uchylającego po rozpoznaniu sprzeciwu decyzję kasacyjną tego organu z [...] lipca 2018 r.), Wojewoda obowiązany był wyjaśnić, czy zachodzi podstawa do wygaszenia w całości decyzji nr [...]z [...] czerwca 2014 r. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu tej decyzji wskazuje jednak na to, że dokonując oceny w tej kwestii Wojewoda oparł się na wadliwych ustaleniach, a zagadnienia ważne pozostawił poza zakresem zainteresowania.
Przy czym Sąd zgadza się z Wojewodą, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podziela pogląd przedstawiony w tej kwestii przez NSA w wyroku z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/15. Sąd zauważa więc, że po myśli ww. art. 162 Kodeksu przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia decyzji są bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes społeczny lub interes strony oraz, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sąd zaznacza jednocześnie, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powoduje bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową. Sąd zgadza się jednocześnie z Wojewodą, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami (tak też NSA w ww. wyroku, jak i tut. Sąd w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie ze sprzeciwu).
Niemniej nie ma racji Wojewoda wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania działkami przeznaczonym pod inwestycję jest sporna. Owszem, strony postępowania prezentowały sprzeczne stanowiska w postępowaniu - na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ale nie dotyczyły one ww. zagadnienia i prawa, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego. Strony nie kwestionowały bowiem tego, że wobec zawartego [...] listopada 2014 r. porozumienia inwestor utracił prawo do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...]; w tej kwestii pozostały zgodne. Nie zgodziły się natomiast w następującej sprawie, możliwości realizacji inwestycji w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę pomimo utraty prawa do dysponowania ww. działkami w sytuacji, gdy inwestor nadal posiada prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] i [...] i wywodzi, że na tych w istocie działkach budowa ma być realizowana. Zatem, ustalenia i analiza konieczne dla właściwego załatwienia sprawy winny dotyczyć tego aspektu; tymczasem pełnego rozważenia tej kwestii, z wykorzystaniem zatwierdzonego decyzją nr [...]z [...] czerwca 2014 r. projektu budowlanego, zabrakło. Nie uczyniono tego na żadnym etapie. Nie uczynił tego m.in. Wojewoda; nie uzupełnił rozważań przedstawionych Prezydenta. Nie ocenił sprawy we wskazanym zakresie, za to bezpodstawnie (bo bez oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy) uznał, że pomiędzy stronami istnienie spór dotyczący działek o nr ew. [...] i [...]. Sąd dostrzega bowiem w tym miejscu, że wnioskodawca wraz z wnioskiem złożył potwierdzone za zgodność z oryginałem dokumenty, z których inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, tj. porozumienie z [...] kwietnia 2012 r. dotyczące działki nr ew. [...], aneks nr 1 do tego porozumienia z [...] stycznia 2013 r. i kolejny aneks - nr 2 z [...] kwietnia 2014 r., a także tzw. Porozumienie o Rozwiązaniu z [...] listopada 2014 r., na mocy którego z dniem 4 grudnia 2014 r. doszło do rozwiązania ww. porozumienia z 2012 r., następnie aneksowanego a dotyczącego oddania nieruchomości do odpłatnego i niewyłącznego użytkowania wraz z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał przy tym w swoich wystąpieniach na utratę przez inwestora prawa do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...] (powstałymi na skutek podziału działki nr ew. [...]). Inwestor dodał natomiast, wskazując na wpis w KW nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], Wydział XIII, że na podstawie stosunku zobowiązaniowego z aktualnym użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...] i [...] (spółką [...]Sp. z o.o.), posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji te okoliczności, pozostające niesporne, należało rozważyć oceniając możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stosunku do decyzji dotyczącej nie tylko działki nr ew. [...]i [...].
Zaniechanie organu, polegające na braku rozważenia powyższego, skutkować więc musiało uwzględnieniem skargi, uznaniem za zasadne tych zarzutów w niej podniesionych, które dotyczyły art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń i stanowisk stron postępowania oraz złożonych przez nich dowód, a także m.in. art. 4 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia możliwości wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w całości (lub w części) wobec utraty prawa do dysponowania w stosunku do części działek objętych tą decyzją.
Przy czym i niezależnie od powyższego Sąd uznał, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, że uwzględnienie skargi musi skutkować w części stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.
Orzekając w ten sposób (w pkt I sentencji wyroku) Sąd kierował się art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd zauważa więc, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Dostrzega przy tym, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja tego organu rozstrzygająca w części sprawę wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją nr [...] z [...]lutego 2018 r. utrzymał bowiem w mocy decyzję Prezydenta nr [...]z [...]stycznia 2018 r. stwierdzającą wygaśnięci w części decyzji Prezydenta nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, tj. w zakresie działek nr ew. [...] i [...]z obrębu [...]. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał powyższy stan, wskazując, że wymaga on uwzględnienia w niniejszej sprawie, ale pomimo takiego stwierdzenia, nie znalazło to odzwierciedlenia w podjętym przez ten organ rozstrzygnięciu. W konsekwencji, utrzymując w mocy decyzję I instancji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta nr [...] z [...] czerwca 2014 r., wydał decyzję, która w części odnosi się do sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępując w ten sposób, i odstępując tym samym od zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał orzeczenie nie tylko przedstawiające pogląd przeciwny do zaprezentowanego we wcześniej wydanym akcie (v. decyzja z [...]lutego 2018 r.), ale też (i przede wszystkim) w części dotknięte wadą nieważności.
Nie budzi przecież wątpliwości, że decyzja wydana w sprawie załatwionej już inną decyzją ostateczną dotknięta jest wadą nieważności. Chodzi tu o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty, z których pierwsza jest ostateczna i tylko wówczas, gdy "sprawy" tak załatwione są ze sobą tożsame (podmiotowo i przedmiotowo). Należy przy tym podnieść, że wskazana "tożsamość" w tym przypadku ma miejsce, a wskazał na to już WSA w prawomocnym wyroku z 3 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1913/18, badając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (w której to sprawie kwestia pozostawania w obrocie prawnym dwóch decyzji Prezydenta o sprzecznych rozstrzygnięciach na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dla zastosowania ww. przepisu art. 138 była istotna). WSA zaznaczył, że zainicjowano dwa odrębne postępowania – o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części; oba dotyczą tego samego przedmiotu, tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego przy wskazaniu tych samych okoliczności faktycznych. Zatem, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podzielającego powyższe spostrzeżenia co do tożsamości spraw, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody z [...] lutego 2018 r. winno mieć wpływ na końcowy wynik sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] lipca 2019 r.
Na tak dokonaną ocenę nie wpływa fakt, iż wymieniona decyzja Wojewody z [...] lutego 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z 15 stycznia 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 963/18, albowiem wyrok ten, tak w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie pozostawał/pozostaje nieprawomocny. Wyrok ten jako nieprawomocny (i wobec jego treści) powodował więc "tylko" skutek, o którym mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a. Tym samym, jego uwzględnienie i tak musiało prowadzić do stwierdzenia o pozostawaniu w obrocie prawnym ww. decyzji Wojewody nr [...] z [...]lutego 2018 r. To zaś wymagało nie tylko wskazania w uzasadnieniu decyzji, ale też ustalenia wpływu na wynik sprawy i prawidłowego zastosowania art. 138 k.p.a.
Podsumowując, Sąd uznał sprawę za nieprawidłowo załatwioną; uznał, że w zakresie w jakim zaskarżona decyzja Wojewody dotyczy działek nr ew. [...] i [...], konieczne jest stwierdzenie jej nieważności - w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; natomiast w pozostałej części zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić przedstawione stanowisko Sądu, wziąć pod uwagę ww. decyzję własną z [...] lutego 2018 r., a swoje rozstrzygnięcie uzależnić od wyniku postępowania kasacyjnego przed NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 963/18.
Ze wskazanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.