VII SA/Wa 1950/17

VII SA/Wa 1950/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosława Kowalska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
art. 162, 138 par. 1, 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 11a, 11f, 12 i 16
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak D[...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.) w zw. z art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania J.P., reprezentowanego przez radcę prawnego H. G., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], stwierdzającej wygaśnięcie w części ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...]w T. - rejon odcinka T. [...] - polegająca na budowie bezkolizyjnego wjazdu z F.na kierunek T. w T. - wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej w tym kanalizacji deszczowej, sieci: elektroenergetycznej, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjnej, gazowej i wodociągowej", oraz odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia w części dotyczącej nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie poprzez: odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w części dotyczącej: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania nieruchomości o nr [...], [...], [...] oraz [...], jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy T. w stosunku do nieruchomości o nr [...], [...] (błędnie wskazanej, jako działka [...]) oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., (dalej: "decyzja ZRID Wojewody [...]"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...] w T. - rejon odcinka T. [...] - polegająca na budowie bezkolizyjnego wjazdu z F. na kierunek T. w T. - wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej w tym kanalizacji deszczowej, sieci: elektroenergetycznej, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjnej, gazowej i wodociągowej".
Wnioskiem z dnia 19 listopada 2013 r. Prezydent Miasta T., reprezentowany przez radcę prawnego M.S., zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wygaszenie, na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., decyzji ZRID Wojewody [...] w części dotyczącej: zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, wskazania nieruchomości o nr [...], [...], [...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy T. w stosunku do nieruchomości o nr [...], [...] (błędnie wskazanej jako działka [...]) oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor wskazał, iż decyzja stanowiąca przedmiot niniejszego wniosku stała się bezprzedmiotowa, zaś stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony jak również w interesie społecznym.
Inwestor wyjaśnił, że mocą decyzji ZRID Wojewody [...], upoważniony został do realizacji inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka drogi krajowej nr [...] w T., w ramach której wybudowany miał zostać bezkolizyjny wyjazd z F.S.A. w kierunku T., a ponadto przebudowana lub wybudowana miała zostać niezbędna infrastruktura techniczna, w tym kanalizacja deszczowa, sieci: elektroenergetyczna, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjna, gazowa i wodociągowa. W związku z zaistnieniem nowych okoliczności faktycznych uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji przestała odpowiadać rzeczywistości i zrezygnował z jej przeprowadzenia. Po wydaniu decyzji ZRID Wojewody [...] zaistniały bowiem nowe okoliczności faktyczne, które sprawiły, iż przesłanki decydujące o zamiarze realizacji inwestycji utraciły swą aktualność: fakt ukończenia robót budowlanych związanych z budową nowego połączenia drogowego ul. S. i ul. O. oraz budową ronda kompaktowego (w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa bezkolizyjnego węzła drogowego w rejonie ul. T. i ul. O. wraz z przebudową ul. O. w T." w rejonie włączenia drogi wewnętrznej F.S. A. do ul. O. i oddanie tej inwestycji do użytku; fakt ukończenia robót budowlanych związanych z budową połączenia drogowego ul. S. i O. wraz z budową infrastruktury technicznej, w tym kanalizacji deszczowej, sieci: elektroenergetycznej, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjnej, gazowej, ciepłowniczej i SRK - realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (przedmiotowa inwestycja drogowa stanowi połączenie specjalnej strefy ekonomicznej, podstrefy tyskiej (KSSE) do zewnętrznego układu dróg krajowych, tj. do [...], [...] i [...] na kierunek wschód-zachód i północ) i oddanie tej inwestycji do użytku.
Wskutek powyższych realizacji, w przedmiotowym rejonie znacznie poprawiła się płynność ruchu drogowego i skrócił się czas wyjazdu z F. S.A. Inwestor zwrócił również uwagę na fakt, iż po wydaniu decyzji ZRID Wojewody [...] nastąpiła znaczna redukcja zatrudnienia w F. S.A., a tym samym zmniejszenie produkcji, co przełożyło się na mniejszy ruch samochodów osobowych i ciężarowych w tym rejonie.
Ww. czynniki wpłynęły na to, że realizacja inwestycji utraciła swą istotność z punktu widzenia interesu społecznego.
Ponadto, inwestor podniósł, że w związku z faktem, iż na etapie opracowania projektu po dokonanych badaniach geologicznych, stwierdzono problemy związane z poziomem występujących wód gruntowych i zaskórnych o naporowym charakterze, których poziom stabilizował się na głębokości ok. 1, 0 m poniżej terenu istniejącego - przyjęto ostatecznie rozwiązanie zabezpieczające przyszłą drogę przed napływem wód zaskórnych w postaci podniesienia niwelety jezdni ul. T. (ok. 2, 5 m do 3, 0 m w stosunku do istniejącego terenu wraz z wydłużeniem murów oporowych jak i podniesieniem samego obiektu). Powyższe znacznie podniosło koszy realizacji inwestycji. Pierwotnie koszty te szacowano na poziomie 16, 0 min zł, a po wykonaniu dokumentacji projektowej uwzględniającej wprowadzenie korekty niwelety drogi krajowej [...] koszty wzrosły o 50%. Obecnie według kosztorysów inwestorskich koszt budowy wynosi ok. 32,3 mln. zł.
Realizacja inwestycji, wobec tak wysokich szacowanych jej kosztów nie leży także w interesie Prezydenta Miasta T., inwestor powołał się na art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz.1870, z późn. zm.).Wydatki poniesione na jej realizację mogłyby zostać uznane za uchybiające zapisom art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych - jako niecelowe. Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID Wojewody [...] leży w interesie strony.
Inwestor wskazał, że ostateczna decyzja ZRID Wojewody [...] zawiera m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa Na podstawie zapisów przedmiotowej decyzji dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych nieruchomości, które na jej mocy stały się własnością Skarbu Państwa, a w odniesieniu do niektórych nieruchomości wydano już decyzje ustalające wysokość odszkodowania oraz je wypłacono. Do dnia złożenia wniosku w odniesieniu do nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] nie wydano jeszcze decyzji ustalających wysokość odszkodowania. W stosunku do nieruchomości nr [...] decyzja o odszkodowaniu została wydana w dniu [...] marca 2012 r., jednak wypłata odszkodowania wstrzymana została na wniosek poprzedniego właściciela - F. S. A. sformułowany pismem z dnia 9 maja 2013 r.
Zdaniem wnioskodawcy, przejęcie własności w/w nieruchomości, w stosunku do których nie zostały do dnia złożenia wniosku wypłacone odszkodowania, nie znajduje uzasadnienia w świetle okoliczności wskazanych w treści złożonego wniosku. Wygaszenie decyzji ZRID Wojewody [...] w zakresie wskazania nieruchomości o nr [...], [...], [...] oraz [...], jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, spowoduje zwrotne przeniesienie prawa ich własności na rzecz poprzednich właścicieli. W odniesieniu do nieruchomości o nr [...], [...], które położone były w liniach rozgraniczających pas drogowy, a które przed wydaniem decyzji stanowiły własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy T., wygaszenie decyzji stanowić będzie podstawę do jego powrotnego ustanowienia.
Wobec powyższego, zdaniem inwestora, zasadnym był wniosek o wygaszenie decyzji ZRID Wojewody [...] w części - w zakresie w jakim decyzja ta nie została zrealizowana.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku Wojewoda [...] działając na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję, znak: [...], stwierdzającą wygaśnięcie w części decyzji ZRID Wojewody [...] oraz odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia w części dotyczącej nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]".
Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł J.P., reprezentowany przez radcę prawnego H. G., zaskarżając ją w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ZRID Wojewody [...] w części zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wskazania działki nr [...] jako nieruchomości, która stała się własnością Skarbu Państwa, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Ministra", uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi inwestora na ww. decyzję Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2508/15, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 kpa i uznał, że stwierdzone naruszenie uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia.
Mając na względzie ocenę prawną zawartą w ww. wyroku, organ zważył, co następuje.
Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.
Minister, pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. i pismem z dnia 26 lipca 2016 r wezwał inwestora do przedłożenia aktualnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości nr ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] - objętych decyzją Wojewody [...].
Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., Minister wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie informacji, czy wydał on decyzje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości nr ewid.: [...]; [...]; [...]; [...] - objętych decyzją ZRID Wojewody [...].
Ponadto, pismem z dnia 15 czerwca 2016 r., Minister wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy Prezydent Miasta T., działający w niniejszej sprawie jako inwestor przedmiotowego przedsięwzięcia, stosownie do art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późń. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy bądź wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję ZRID Wojewody [...] i otrzymał informację, że do organu nie wpłynęły ww. pisma, jak również nie wpłynęło zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych realizowanych w oparciu o decyzję ZRID Wojewody [...].
Wojewoda [...] poinformował Ministra, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0003 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0301 ha (powstałej z podziału działki nr [...],) nie zostały wydane decyzje ustalające wysokości odszkodowań. Jednocześnie dla nieruchomości położonej w Gminie T., obręb J. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0305 ha Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2014 r wydał decyzję o odszkodowaniu. Wskutek wniesionego odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., uchylił zaskarżoną ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja odszkodowawcza. Natomiast dla nieruchomości położonej w Gminie T., obręb J. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,9625 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję o odszkodowaniu, która jest ostateczna od [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 9 maja 2013 r. F.S.A zwrócił się do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o nieprzelewanie kwoty tytułem należnego odszkodowania do czasu zakończenia prowadzonych negocjacji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] ustalił (na podstawie pisma Urzędu Miasta T. z dnia 23 czerwca 2016 r.), iż do dnia 30 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta T. nie wypłacił odszkodowania na rzecz F. S.A.
Z uwagi na fakt, że treść wniosku z dnia 19 listopada 2013 r., budziła wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie wynikało z niego jednoznacznie, czy podanie - w zakresie terytorialnego zakresu wygaszenia decyzji ZRID Wojewody [...] - dotyczy wygaszenia tej decyzji w całości, czy w części dotyczącej nieruchomości o nr ewid. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]), [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]), [...] oraz [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]), [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]), [...] (błędnie wskazanej jako działka [...], powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...]) obr. [...] J. w T., Minister pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku z dnia 19 listopada 2013 r., poprzez wskazanie, czy wniosek ten dotyczy wygaszenia decyzji ZRID Wojewody [...] w całości, czy też w części dotyczącej ww. nieruchomości, a jeśli tak, to przedstawienia stanowiska projektanta przedmiotowej inwestycji w zakresie realizacji inwestycji drogowej, czy zamierzenie budowlane objęte ww. decyzją będzie mogło samodzielnie funkcjonować bez ww. działek.
W odpowiedzi na powyższe, inwestor dnia 7 lutego 2017 r., wskazał, że ww. wniosek dotyczy wygaszenia decyzji ZRID Wojewody [...], "w części przy czym (...) zakres objęty wnioskiem nie ogranicza się wyłącznie do oczekiwania wygaszenia obowiązywania przedmiotowej decyzji w odniesieniu do określonych w treści wniosku działek gruntu. Wniosek zmierza do wygaszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w części - w zakresie w jakim decyzja ta nie została zrealizowana". Stąd zakresem wniosku objęte jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej; zatwierdzenie projektu budowlanego; wskazanie nieruchomości o nr [...], [...], [...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa i wygaszenie prawa użytkowania wieczystego Gminy T. w stosunku do nieruchomości o nr [...], [...].
Inwestor wskazał, że "uczynienie przedmiotem wniosku całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], spowodowałoby de facto zwrotne przeniesienie własności wszystkich nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi na rzecz poprzednich właścicieli, a co za tym idzie konieczność domagania się zwrotu wypłaconych poprzednim właścicielom odszkodowań - co nie stanowi intencji wnioskodawcy. Dokonany mocą przedmiotowej decyzji podział nieruchomości oraz przejęcie na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości, które objęte zostały wypłaconymi już odszkodowaniami jest uzasadniony i umożliwi w przyszłości realizację przez niego ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych. W odniesieniu zaś do nieruchomości, co do których na dzień sporządzenia wniosku odszkodowań nie wypłacono, ich przejęcie przez Skarb Państwa nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego, ani ekonomicznego".
21 lutego 2017 r., inwestor przedłożył stanowisko projektanta w przedmiotowej sprawie, z którego wynika, że inwestycja musi zostać zrealizowana na działkach [...], [...], [...], natomiast działki nr [...] i [...] nie są niezbędne, jednak w przypadku realizacji inwestycji konieczne będzie uzyskanie zgody na dysponowanie terenem na cele budowlane. Działka nr [...] nie jest konieczna do realizacji przedsięwzięcia a jej wydzielenie miało na celu ujednolicenie i zapewnienie ciągłości pasa drogowego.
Z uwagi na fakt, że w ocenie Ministra, żądanie wygaszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie w jakim decyzja ta nie została zrealizowana, opierać się musi na wskazaniu, na jakich konkretnie nieruchomościach inwestycja ta nie została zrealizowana, a nie na wskazaniu jej "niezrealizowanych" wybiórczo wskazanych skutków, w postaci np. zatwierdzenia projektu budowlanego, czy prawa użytkowania wieczystego do jednych działek, lub oznaczenia jeszcze innych działek jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, organ odwoławczy kolejnymi pismami z dnia 23 marca 2017 r. i z dnia 19 kwietnia 2017 r. ponownie wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku z dnia 19 listopada 2013 r.
Na powyższe wezwania, inwestor nie udzielił odpowiedzi.
Jak wyjaśnił Minister, postępowanie dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w związku z tym prowadzone jest w oparciu o przepisy specustawy drogowej, która w art. 11c odsyła do odpowiednich przepisów k.p.a. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych. Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że ich zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych.
Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Art. 162 § 1 pkt 1 kpa w istocie ustanawia dwie normy prawne, pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. zaś druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli przesłanki określone w tym przepisie spełnione są łącznie, a mianowicie decyzja stała się bezprzedmiotowa, z stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym zachodzi wówczas, gdy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości oraz, że przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana.
Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.
Po zapoznaniu się z wnioskiem inwestora z dnia 19 listopada 2013 r. należy stwierdzić, iż nie można rozstrzygnąć o wygaszeniu decyzji ZRID Wojewody [...] w takim zakresie i kształcie, w jakim inwestor wskazał we wniosku z dnia 19 listopada 2013 r., doprecyzowanym kolejnymi pismami.
Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, potwierdzenia nabycia określonych nieruchomości lub ich części z mocy prawa przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii, o których mowa m. in. wart. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Żądanie wygaszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie, w jakim decyzja ta nie została zrealizowana, opierać się musi zatem na wskazaniu, na jakich konkretnie nieruchomościach inwestycja ta nie została zrealizowana, a nie na wskazaniu jej "niezrealizowanych" wybiórczo wskazanych skutków w postaci np. zatwierdzenia projektu budowlanego, czy prawa użytkowania do jednych działek, lub oznaczenia jeszcze innych działek jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma na celu realizację drogi publicznej. Jeśli zatem z jakichś powodów inwestycja nie została zrealizowana w całości lub w części, to wnioskodawca winien wskazać, w jakim zakresie nie doszło do realizacji tej drogi publicznej, a nie jak to uczyniono we wniosku z dnia 19 listopada 2013 r., wskazania skutków samego aktu administracyjnego, które w jego ocenie nie zostały zrealizowane.
Ponadto, zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli zaś pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Przy czym podkreślić należy, iż projekt zagospodarowania terenu musi w takiej sytuacji obejmować całe zamierzenie budowlane, zaś projekt architektoniczno - budowlany nie może uwzględniać nieruchomości wyłączonych z inwestycji ze względów wskazanych powyżej. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego, które nie może prawidłowo funkcjonować samodzielnie, stanowi naruszenie prawa materialnego i stanowi jego obejście.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja ZRID Wojewody [...] rozstrzygała m in. o udzieleniu zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na działkach wymienionych w sentencji tej decyzji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zatwierdzeniu projektu budowlanego, nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz oznaczeniu nieruchomości lub ich części według ewidencji gruntów, które staną się własnością Skarbu Państwa.
Z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wygasło użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe jak również trwały zarząd na nieruchomościach przeznaczonych na pas drogowy
Skoro zatem decyzja o zezwoleniu na realizację drogową obejmuje roboty budowlane realizowane na poszczególnych działkach, co wiąże się z przejęciem ich własności, bądź ograniczeniem w korzystaniu, to nie można, jak chciałby tego inwestor, orzec o wygaszeniu decyzji o zezwoleniu na realizację drogową w zakresie dotyczącym zezwolenia na realizację całej inwestycji drogowej, przy równoczesnym ograniczeniu skutku polegającego na przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa oraz wygaszeniu prawa użytkowania wieczystego Gminy T. jedynie do poszczególnych działek.
Podobnie, w odniesieniu do projektu budowlanego, obejmującego całe zamierzenie budowlane, tj. roboty budowlane na ww. działkach, nie można, jak tego żąda inwestor, stwierdzić wygaszenia decyzji "w części" dotyczącej całego projektu budowlanego, ograniczając skutki polegające na przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa oraz wygaszeniu prawa użytkowania wieczystego Gminy T. jedynie do poszczególnych działek.
Jak sam wskazał inwestor we wniosku z dnia 19 lipca 2013 r., "realizacja inwestycji stanowiącej przedmiot decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utraciła swą istotność z punktu widzenia interesu społecznego, co wnioskodawca szczegółowo uzasadnił w swym wniosku. Wobec powyższego wnioskodawca faktycznie nie zamierza realizować inwestycji objętej przedmiotową decyzją w zakresie, w jakim dopuszcza to decyzja Wojewody [...]".
Powyższe oświadczenie stoi w sprzeczności, z dalszym żądaniem zawartym w ww. wniosku inwestora, w którym postuluje o wygaszenie decyzji ZRID Wojewody [...] we skazanych przez siebie częściach.
Decyzja ZRID Wojewody [...] obejmuje szereg nieruchomości, w stosunku do których mocą przepisów specustawy drogowej, następują określone skutki prawne. Żądanie inwestora, który wnosi o wygaszenie decyzji ZRID Wojewody [...] w części "zezwolenia na realizację inwestycji' oraz "zatwierdzenia projektu budowlanego", a jednocześnie ogranicza żądanie wygaszenia skutków tej decyzji, jakie wywołała w sferze prawa własności, jedynie do 6 działek, uznać należało więc za nieuzasadnione. Zgodnie ze stwierdzeniem inwestora zawartym w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r., że "dokonany mocą przedmiotowej decyzji podział nieruchomości oraz przejęcie na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości, które objęte zostały wypłaconymi już odszkodowaniami jest uzasadniony i umożliwi w przyszłości realizację przez niego ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych. W odniesieniu zaś do nieruchomości, co do których na dzień sporządzenia wniosku odszkodowań nie wypłacono, ich przejęcie przez Skarb Państwa nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego, ani ekonomicznego".
Skoro inwestor sam przyznaje, że w ogóle nie będzie realizował inwestycji w oparciu o decyzję ZRID Wojewody [...], zasadne byłoby wygaszenie ww. decyzji w całości, co jednak wykraczałoby poza wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5.000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Oznacza to, że liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może być objęty jedynie teren niezbędny dla planowanych obiektów budowlanych, tj. jedynie ta część nieruchomości, na której przewiduje się realizację inwestycji.
Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Określenie linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej jest wynikiem prawnej oceny organu orzekającego dopuszczalność lokalizacji inwestycji drogowej o przebiegu proponowanym przez inwestora Wyznaczenie linii rozgraniczających nie stanowi jedynie graficznej ilustracji zamierzeń inwestora, lecz także granice wszystkich, tak doniosłych skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak m.in. zmiana struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach. Linie rozgraniczające teren pełnią przy tym funkcję terytorialnego wyznaczenia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku z realizacją konkretnej inwestycji drogowej nie można objąć liniami rozgraniczającymi terenu, na którym faktycznie nie będę realizowane żadne prace i za niedopuszczalny należy uznać podział nieruchomości pod przyszłe inwestycje drogowe, gdyż teren części tych działek jest zbędny dla realizacji inwestycji drogowej, na którą wydane zostaje konkretna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wniosek inwestora, zmierzający do wygaszenia decyzji w zakresie, w jakim zezwoliła na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdziła projekt budowlany, przy równoczesnym ograniczeniu niektórych skutków prawnych do poszczególnych działek, stanowi próbę obejścia ww. przepisów, tj. pozostawienia podziałów działek i nieruchomości (poza wskazanymi we wniosku) w zasobach Skarbu Państwa, pomimo rezygnacji z realizacji inwestycji w ogóle, celem wykorzystania ich pod przyszłe inwestycje drogowe.
Minister uznał jednak, że decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej i dlatego, na podstawie art 138 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...], orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez odmowę wygaszenia decyzji ZRID Wojewody [...] w zakresie wnioskowanym przez inwestora.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego zawartego we wniesionym odwołaniu, dotyczącego naruszenia jego interesu prawnego wskutek zwrotu nieruchomości przejętej w ramach planowanej inwestycji drogowej, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] J., Minister wyjaśnił, że roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, czy też roszczenia o wykup, które są przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, pozostają poza zakresem sprawy, dlatego podnoszona argumentacja w tym zakresie nie była brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących błędnego uznania decyzji ZRID Wojewody [...] za bezprzedmiotową, Minister wyjaśnił, że z uwagi na podjęte przez Ministra rozstrzygnięcie nie ma podstaw do ich merytorycznego rozpoznania
Z taką decyzją nie zgodził się Prezydent Miasta T., który pismem datowanym na 28 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez "jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie podstawy prawnej wydanego przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy", a także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że niedopuszczalnym jest wygaszenie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w części, w sposób wskazany we wniosku inwestora".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że zaskarżona decyzja narusza jego zadaniem art. 107 § 1 k.p.a.
Skarżący stwierdził, że "analiza wskazanych przez organ jako stanowiących podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wskazał podstawę prawną, w oparciu o którą to właśnie on rozstrzygał sprawę oraz wskazał, iż wydane przez niego rozstrzygnięcie zawiera się w ustawowym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego. Nie wskazał natomiast żadnej podstawy prawnej, na której oparł swoje przeświadczenie o nieprawidłowości uchylonej przez siebie decyzji".
Niewskazanie zaś w treści decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty sprawia, że trudno mówić także o jej uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganego ustawą wskazania podstawy prawnej, co stanowi podstawę do jej uchylenia.
Skarżący nie zgodził się i zakwestionował dokonaną w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa "wykładnią i interpretacją art. 162 § 1 pkt 1 kpa".
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja Wojewody [...] dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], stała się bezprzedmiotowa, zaś stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony jak również interesie społecznym. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji: "Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa konieczności wygaszenia decyzji ZRID Wojewody [...], która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa, można upatrywać w szeroko pojętym interesie społecznym, jak również inwestora. Porządkuje bowiem sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która nie została wykonana (...)"
Zdaniem skarżącego, brak było podstaw do wygaszenia przedmiotowej decyzji w całości gdyż spowodowałoby to de facto zwrotne przeniesienie (albo konieczność dokonania czynności prawnych skutkujących zwrotnym przeniesieniem) własności wszystkich nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi na rzecz poprzednich właścicieli, a co za tym idzie konieczność domagania się zwrotu wypłaconych poprzednim właścicielom odszkodowań. Tytułem odszkodowań za przejęcie nieruchomości skarżący do dnia złożenia wniosku o częściowe wygaszenie decyzji ZRID "wypłacił łącznie kwotę ... zł." Żądanie zwrotu wypłaconych kwot, które byłoby skutkiem wygaszenia przedmiotowej decyzji w całości, po kilku latach od ich wypłacenia, byłoby w opinii skarżącego nie tylko sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ale również w znacznej części zapewne bezskuteczne.
Skarżący nie chciał wywołać takiego skutku, a jednocześnie wobec zaistnienia okoliczności, w których realizacja inwestycji stała się niezasadna - stał na stanowisku, iż dokonany mocą decyzji ZRID podział nieruchomości oraz przejęcie na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości, które objęte zostały już wypłaconymi odszkodowaniami jest uzasadniony, bo umożliwi w przyszłości realizację przez niego ewentualnych innych zamierzeń inwestycyjnych. W odniesieniu zaś do nieruchomości, co do których na dzień sporządzenia wniosku odszkodowań nie wypłacono, w opinii skarżącego ich przejęcie przez Skarb Państwa nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego, ani ekonomicznego.
Stąd zasadny był w przekonaniu skarżącego oraz organu pierwszej instancji wniosek o wygaszenie decyzji ZRID Wojewody [...] - w zakresie w jakim decyzja ta nie została zrealizowana.
Zdaniem skarżącego interpretacja przepisu art. 162 § 1 pkt 1 dokonana w zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wygaszenie decyzji ZRID w części w jakiej decyzja ta nie została zrealizowana nie znajduje oparcia w jego treści. Sprzeczna jest także z powszechnie akceptowaną regułą a maiori ad minus.
W opinii skarżącego, z treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wypływają wnioski, co do zakresu w jaki decyzja może zostać wygaszona. Wydając zaskarżoną decyzję organ stanął na stanowisku, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zostać wygaszona w części jedynie w aspekcie "terytorialnym". Minister uznał, że wygaszenie decyzji ZRID w części jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy inwestor zrealizuje w pewnym zakresie roboty budowlane, w części zaś ich realizacja stanie się bezprzedmiotowa. Skarżący nie zgadza się z takim zawężeniem odczytywania treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa i wskazuje, iż nie znajduje ono żadnego oparcia w w/w przepisie.
Wydając zaskarżoną decyzję organ dokonał analizy pojęcia bezprzedmiotowości, słusznie dochodząc do wniosku, że mamy w tym przypadku do czynienia z bezprzedmiotowością w ujęciu przedmiotowym, tzn. że realizacja przedmiotu decyzji (a w tym przypadku - dalsza realizacja przedmiotu decyzji) stała się ze względu na zarówno interes strony, jak również interes społeczny niecelowa. Jednakże decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje cały szereg skutków, a możliwość wykonywania robót budowlanych na terenie oznaczonym w jej treści jest tylko jednym z nich.
Skarżący zwrócił uwagę, że nie rozpoczął prowadzenia i w ogóle nie zamierza na podstawie przedmiotowej decyzji ZRID rozpocząć prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, nie oznacza, iż nie rozpoczął realizacji uzyskanej decyzji. Fakt, że wniosek o wygaszenie został złożony przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych nie stanowi w opinii skarżącego przeciwwskazania dla zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa.
W opinii skarżącego, jeśli zachodzą przesłanki do wygaszenia całej decyzji, a istnienie takich przesłanek organ odwoławczy przyznał, to uznać należy, iż dopuszczalnym jest także wygaszenie jej w części - w zakresie w jakim decyzja ta nie została zrealizowana. Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wskazuje, że może on znaleźć zastosowanie w zakresie częściowego wygaszania decyzji, wyłącznie w przypadku jakiegoś konkretnego stopnia jej realizacji (rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych). Zdaniem skarżącego, w sytuacji zaistnienia stanu bezprzedmiotowości decyzji, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, winna ona zostać wygaszona od momentu, w którym bezprzedmiotowość ta zaistniała i dotyczyć tych aspektów jej realizacji, które nie zostały jeszcze wykonane.
W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procesowego. Nie sposób też uznać, że dotknięta jest nieważnością, którą Sąd zawsze bierze z urzędu pod rozwagę.
Prawidłowo uznał Minister, że załatwienie sprawy z wniosku Prezydenta Miasta T. z dnia 19 listopada 2013 r. o "wygaszenie" na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. decyzji ZRID Wojewody [...] w części dotyczącej:
1. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,
2. zatwierdzenia projektu budowlanego,
3. wskazania nieruchomości o nr [...], [...], [...] oraz [...] jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa,
4. wygaszenia prawa użytkowania wieczystego Gminy T. w stosunku do nieruchomości o nr [...], [...] (błędnie wskazanej jako działka [...]) oraz
5. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności
powinno polegać na odmowie stwierdzenia takiego wygaśnięcia części decyzji ZRID.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając prawidłowość i zgodność z prawem cogentis orzeczenia Ministra, zaskarżonego do tut. Sądu, miał na względzie następujące okoliczności.
I.
Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "ZRID"), wydawana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej "specustawa"), jest szczególnego rodzaju orzeczeniem administracyjnym. Jest to akt administracyjny, który dotyczy szeroko pojmowanej inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Decyzja taka zdecydowanie różni się nie tylko treścią, ale przede wszystkim zakresem praw i obowiązków, które reguluje od innych decyzji, np. wydawanych na podstawie Prawa budowlanego, czy też ww. ustawy o drogach publicznych.
Wydawana w trybie art. 11 a ust. 1 specustawy decyzja charakteryzuje się tym, że jej przedmiotem jest nie tylko samo zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego, ale przede wszystkim całościowe ujęcie kwestii własności gruntów niezbędnych dla realizacji inwestycji, określenie wymagań w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (z określeniem ich kategorii); określenie linii rozgraniczających teren (w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych); zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości lub ich części (według katastru nieruchomości), które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
ZRID normuje także w sposób wiążący warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zawiera - w razie potrzeby - inne ustalenia, wymienione w pkt. a – j pkt. 8 ust. 1 art. 11 f specustawy.
Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości; ZRID stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 1 – 3 specustawy).
Cechą charakterystyczną ZRID, sprawiającą, że decyzja ta bywa w potocznym rozumieniu porównywana do wywłaszczeniowej jest, że to, że oznaczone (według katastru) w decyzji nieruchomości lub ich części, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy).
Aby usprawnić wyzucie z własności dotychczasowych właścicieli w celu wymaganej istotą specustawy szybkiej realizacji inwestycji drogowej, ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 2 specustawy, że ZRID powinien określać termin wydania takiej nieruchomości (lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń). Co więcej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają (na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym) ZRID rygor natychmiastowej wykonalności. Taka decyzja ex lege zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a ponadto uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi i rozpoczęcia robót budowlanych oraz wydania przez właściwy organ dziennika budowy (art. 16 ust. 3 specustawy).
Kolejnym skutkiem prawnym ZRID jest to, że (z wyjątkami w ustawie wymienionymi) wygasa też trwały zarząd, ustanowiony na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna (art. 20 ust. 1 specustawy).
Znaczenie i wagę ZRID podkreślił ustawodawca w art. 31 ust. 1 i 2, stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Ograniczenia dotyczą również sfery kognicyjnej sądów administracyjnych. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.
Jak wynika z powyższego, ustawodawca w sposób całościowy ukształtował treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, nie przewidując w ustawie odstępstw od takiego ujęcia przedmiotu ZRID. Decyzja ta nie składa się z odrębnych od siebie elementów składowych, stanowiących jednocześnie niezależne regulacje. Istotą i jednocześnie warunkiem uznania decyzji administracyjnej za decyzję, o której mowa w art. 11 a ust. 1 specustawy jest bowiem to, że jeden akt reguluje wszystkie prawa i obowiązki, jakie ulegają zmianie lub są na nowo tworzone, albo powstają w celu zrealizowania inwestycji. W takim zakresie charakter prawny ZRID można porównać do tzw. kauzalnego charakteru czynności prawnej, znanego prawu cywilnemu. Kauzą wydania decyzji ZRID (a więc przyczyną prawną) jest to, że wnioskowana inwestycja służyć ma dobru ogólnospołecznemu, a nie partykularnemu (np. lokalnemu, powiatowemu lub nawet wojewódzkiemu). Inwestycja drogowa jest bowiem zawsze realizowana na obszarze dwóch lub więcej województw albo powiatów. Tak rozumianemu celowi ogólnospołecznemu podporządkowany jest więc i przedmiot orzekania decyzją ZRID i dlatego ustawodawca przewidział w ustawie faktyczne i prawne ograniczenia podmiotowych praw osób trzecich – zgodnie z konstytucyjnym nakazem z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że omówiony powyżej całościowy i niepodzielny z natury rzeczy charakter ZRID powoduje, że choć orzeczenie takim aktem administracyjnym wywoływać może odrębne skutki prawne tak pod względem podmiotowym (a więc może dotyczyć wielu ze sobą niezwiązanych podmiotów, których prawa są ograniczane lub przechodzą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu), jak i przedmiotowym (wyszczególnione w ustawie wypadki utraty lub ograniczenia czy uszczuplenia własności lub praw rzeczowych ograniczonych do gruntów itp.), to wielość tych skutków nie powoduje wielości rozstrzygnięć w ramach ZRID. ZRID jest bowiem jednorodną decyzją o realizacji inwestycji drogowej – i to właśnie jest przedmiotem decyzji.
II.
Wprawdzie osoba zainteresowana może wnosić o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID "w części", powołując się na art. 162 § 1 k.p.a. – gdyż prawo nie zabrania złożenia takiego wniosku – ale organ nie może sprawy załatwić zgodnie z takim wnioskiem. Art. 162 § 1 k.p.a. uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wyłacznie w wypadkach przewidzianych w pkt. 1 i 2.
Ustawodawca nie przewidział jednak uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w jej części.
Słusznie więc Minister uznał, że wniosek Prezydenta Miasta T. z dnia 19 listopada 2013 r. wymaga doprecyzowania zakresu zawartego w tym wniosku żądania. Wnioskodawca zaś, w odpowiedzi na wezwanie Ministra po raz kolejny podkreślił, że nie żąda wygaszenia decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewody [...], ale jej części – w oznaczonym w piśmie (i wniosku) zakresie.
Już sam fakt takiego sprecyzowania (a właściwie potwierdzenia) treści żądania był wystarczający do wydania decyzji odmownej, gdyż nie istnieje podstawa prawna do stwierdzenia wygaśnięcia części decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz zasada kompleksowego załatwienia sprawy orzeczeniem administracyjnym (art. 104 § 2 k.p.a.) nie pozwalają na dokonywanie wykładni art. 162 § 1 k.p.a. w drodze rozumowania a maiori ad minus. Wnioskowanie a fortiori ma bowiem wyłącznie wówczas sens, gdy chce się wykazać, że teza, której się broni, jest bardziej prawdopodobna niż inna teza. W tym jednak wypadku nie ma konkurencji tez; art. 162 § 1 k.p.a. brzmi jednoznacznie i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, domagających się wykładni.
Słusznie też Minister uznał, że w takim wypadku mowy być nie może o bezprzedmiotowości "części" decyzji, a także, że skoro inwestor "przyznaje, że w ogóle nie będzie realizował inwestycji w oparciu o decyzję ZRID Wojewody [...], zasadne byłoby wygaszenie ww. decyzji w całości, co jednak wykraczałoby poza wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie".
III.
Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. (I OSK 689/13, CBOSA) organ ma prawo stwierdzić wygaśnięcie decyzji administracyjnej wyłącznie wówczas, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1. decyzja stała się bezprzedmiotowa,
2. stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo
3. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Bezprzedmiotowość decyzji wynika wyłącznie z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, (m.in. z powodu rezygnacji z uprawnień przez stronę), czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym.
Jak wynika z powyższego, aby uznać decyzję za bezprzedmiotową to inwestor musiałby zrezygnować ze wszystkich praw, które nabył na podstawie ZRID, a nie z tych uprawnień, które nie są mu już niezbędne lub wręcz niepotrzebne gospodarczo. Tymczasem, Prezydent Miasta T. oświadcza, że nie jest wskazanym stwierdzenie wygaśnięcia ZRID w całości "gdyż spowodowałoby to de facto zwrotne przeniesienie (albo konieczność dokonania czynności prawnych skutkujących zwrotnym przeniesieniem) własności wszystkich nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi na rzecz poprzednich właścicieli, a co za tym idzie konieczność domagania się zwrotu wypłaconych poprzednim właścicielom odszkodowań". Jak zresztą stwierdził skarżący, grunty przejęte na skutek wydania ZRID mogą być wykorzystane na inne cele.
Takie rozumowanie nie zasługuje na aprobatę. Z jednej bowiem strony skarżący domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a z drugiej nie zauważa, że wyłącznie ta inwestycja (konieczność jej realizacji) była prawną przyczyną pozbawienia byłych właścicieli własności nieruchomości i uzasadniała wywłaszczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że uwzględnienie wniosku Prezydenta Miasta T. doprowadziłoby w efekcie do naruszenia nie tylko specustawy w takim zakresie, w jakim ustawodawca uzależnił skutki prawne wydania ZRID od celu takiej decyzji, ale przede wszystkim art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej), art. 7 (zasady praworządności), art. 21 ust. 1 i 2 (zasady ochrony własności) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w polskim systemie prawnym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne – a tak nie stałoby się, gdyby odpadła przyczyna wywłaszczenia, wynikająca z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje też, że zgodnie z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
IV.
Słusznie zauważył ponadto Minister, że wniosek skarżącego zmierzał w rzeczywistości nie tyle do stwierdzenia wygaśnięcia (wobec bezprzedmiotowości) części decyzji, ale do ograniczenia zakresu części tych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej.
Z pism Prezydenta Miasta T., znajdujących się w aktach sprawy (wniosku i pism nawiązujących do wniosku) wynika, że intencją skarżącego było wyeliminowanie zbędnej mu decyzji z obrotu prawnego bez konieczności ponoszenia negatywnych skutków takiej czynności - w zakresie obowiązku powrotnego przeniesienia własności oznaczonych co do tożsamości nieruchomości lub bez konieczności prowadzenia postępowania o zwrot wypłaconego odszkodowania w wypadku zwrotu takich gruntów.
V.
Z przyczyn powyższych, skarga Prezydenta Miasta T. nie zasługiwała na uwzględnienie, a decyzję Ministra należało uznać za prawidłową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia przez organ art. 107 § 1 k.p.a., zwłaszcza w sposób wskazany w skardze. Minister w sentencji zaskarżonej decyzji wskazał podstawę rozstrzygnięcia i uczynił to prawidłowo. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 17 pkt. 2 k.p.a. Nie ma znaczenia prawnego dla treści decyzji błędne przywołanie przez Ministra art. 11 g ust. 1 pkt. 2 specustawy.
Prawidłowo też, w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 – a nie § 1, jak podnosił skarżący), Minister w sposób pełny i niebudzący wątpliwości tut. Sądu wyjaśnił podstawę prawną decyzji.
Wbrew twierdzeniu skarżącego, Minister nie dokonywał wykładni art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż treść tego przepisu jest jasna i wykładni nie wymaga. Organ natomiast wyjaśnił – zgodnie właśnie z art. 107 § 3 k.p.a. – dlaczego przepis ten w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego (i zakresem jego żądania) zastosowania mieć nie może. Wyjaśnienie Ministra odpowiada wymogom uzasadnienia prawnego i w ocenie tut. Sądu jest prawidłowe.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.