VII SA/WA 1946/21

VII SA/Wa 1946/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2154/22 - Wyrok NSA z 2025-04-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.B. i E. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E. S.A. – uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwutorowej elektroenergetycznej linii kablowej 110 kV [...] i rozbiórkę linii jednotorowej 110 kV od [...]. do słupa nr [...] w [...].
GINB wskazał, że według ustaleń organu wojewódzkiego odwołujący E. i A. B. - właściciele działki nr ew. [...], obr. [...] zakwestionowali prawo inwestora do dysponowania ww. działką na cele budowlane. Decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zaskarżono do sądu administracyjnego, a organ odwoławczy z urzędu wstrzymał jej wykonanie. Sprawa nie jest prawomocnie zakończona (wyrok WSA w Poznaniu z 5 sierpnia 2020 r. II SA/Po 348/20), jej wykonalność nadal jest zatem wstrzymana, co – zdaniem organu I instancji - jest przesłanką do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii przez NSA, co wiąże się z ustaleniem, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie o pozwolenie na budowę.
Organ wyjaśnił pojęcie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Podkreślił, że w oświadczeniu z 24 sierpnia 2020 r. co do działki nr ew. [...] inwestor wskazał "ograniczone prawo rzeczowe". Natomiast z akt wynika, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. wydaną w trybie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 dalej u.g.n.), ograniczającą sposób korzystania z części działki [...] (KW [...]), stanowiącej własność pp. B., poprzez zezwolenie E.S.A. na posadowienie na tym terenie opisanej podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia. Na decyzję z [...] lutego 2020 r. pp. B. wnieśli skargę do WSA w Poznaniu. W związku z tym Wojewoda [...], zgodnie z art. 9 u.g.n. postanowieniem z [...] marca 2020 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z [...] lutego 2020 r. do rozpoznania sprawy przez sąd. Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., II SA/Po 348/20 Sąd wprawdzie oddalił skargę, niemniej pp. B. złożyli skargę kasacyjną na ww. wyrok. Decyzja ta nie może aktualnie stanowić podstawy wykazania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
W aktach znajduje się ostateczna decyzja z [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., wydaną w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. zezwalająca inwestorowi na niezwłoczne zajęcie działki [...], w celu posadowienia opisanej inwestycji.
Organ zaznaczył, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu następuje, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego, a jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje rozstrzygnięcie sprawy głównej. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie.
W ocenie GINB, nie zachodziła zatem zależność pomiędzy obu rozstrzygnięciami. Wydanie przez sąd prawomocnego orzeczenia dotyczącego prawidłowości decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 1a u,g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
W ocenie GINB, decyzja wydana na mocy art. 124 ust. 1a u.g.n. może być źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nawet jeżeli została zaskarżona do sądu administracyjnego i w związku z tym wstrzymano jej wykonanie. Wykonalność decyzji wydanej na tej podstawie zależy bowiem od tego, czy wniesiono od niej odwołanie, jeżeli nie, to jest ona wykonalna, po upływie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli odwołanie wniesiono, to jest wykonalna po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu, czyli po wydaniu decyzji organu odwoławczego, jej doręczeniu stronom i upływie 44 dni od ostatniego doręczenia.
Z kolei decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. z tego powodu, że jest wyłączona spod szczególnej regulacji art. 9 cyt. ustawy (W sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.) oraz dlatego, że nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności jest zatem wykonalna z chwilą jej wydania.
Ww. różnice w terminie wykonalności ww. decyzji (art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 1a u.g.n.) oraz fakt, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wydana jedynie po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wskazują na ratio legis takiego unormowania. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ma na celu umożliwienie rozpoczęcia inwestycji, której dotyczy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, mimo że nie jest wykonalna.
Decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest co prawda źródłem uprawnienia do niezwłocznego zajęcia nieruchomości, ale jest powiązana z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która służy zrealizowaniu inwestycji na nieruchomości. Zajęcie nieruchomości nie jest zatem celem samym w sobie, lecz służy realizacji inwestycji, a do tego jest potrzebne pozwolenie na budowę, którego nie można uzyskać bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2681/15 oraz z 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2189/19).
Organ dodał, powołując się na art. 144 k.p.a., że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "ZAŻALENIA", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W przypadku ustalenia braku podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w postanowienia, organ (tylko) uchyli zaskarżone postanowienie. Ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Nie będzie go można zatem stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. (B. Adamiak, j. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 626).
Skargę na ww. postanowienie złożyli A. i E. B. zarzucając naruszenie:
- art. 107 § 1 ust. 4 i 8 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, poprzestając na ogólnikowych przepisach dotyczących rodzaju decyzji i odesłania do przepisów dotyczących odwołań oraz doręczenie niepodpisanego postanowienia.
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane w zw. z art 124 ust. 1 i 1a u.g.n. poprzez błędne uznanie, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może mieć oparcie w decyzji wydanej na mocy art 124 ust. 1a u.g.n., umożliwiając wydanie pozwolenia na budowę, pomimo że decyzja ta nie podaje zakresu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, a informacje te wymienione są w nieprawomocnej decyzji wydanej na mocy art. 124 ust 1 u.g.n., bo zaskarżonej do NSA;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na pominięciu słusznego interesu stron.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie opłaty od skargi.
W uzasadnieniu skargi m.in. wskazali, że powołanie podstawy prawnej decyzji polega na wskazaniu konkretnych przepisów aktu normatywnego zastosowanych przy rozstrzyganiu sprawy z określeniem miejsca publikacji tego aktu. Nie jest to zatem przytoczenie jedynie tytułu aktu normatywnego. Organ nie może się również ograniczyć do wskazania numeru artykułu aktu w sytuacji, gdy zastosowany przepis zawiera jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, ustępów, punktów czy liter. Ogólnikowe powołanie podstawy prawnej narusza art. 107 § 1 k.p.a., ale nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.
Skarżone postanowienie, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji – zdaniem skarżących - nie określa podstawy prawnej jej wydania oprócz wskazania ustawowego upoważnienia organu do jego wydania.
Podnieśli ponadto, że postanowienie, pomimo że wskazuje na zastosowanie podpisu elektronicznego zostało doręczona bez tego podpisu. Zatem w ocenie art. 107 § 1 ust. 8 k.p.a. doręczono postanowienie niepodpisane.
Dalej skarżący podzielili argumentację Wojewody [...] zawartą w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. podkreślając, że jeżeli wnioskodawca opiera wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę o decyzję, która na chwilę wydania postanowienia o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu nie jest ostateczna, to zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postepowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA.
Wskazali w szczególności, że art. 124 ust. 1a u.g.n. uprawnia do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych w art. 108 § 1 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, po wydaniu decyzji, o której mowa wyżej. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest zatem zależna od decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, mimo że jest wydawana w oparciu o odmienną podstawę prawną i tryb postępowania. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. musi być poprzedzone ustaleniem, że w obrocie prawnym istnieje decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. Powyższe skutkuje tym, że traci ona podstawę bytu prawnego w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a, decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponadto, decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie określa obszaru zajęcia nieruchomości (ograniczenia) działki [...], bo jest on wskazany w nieprawomocnej decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Dochodzi zatem do kuriozalnej sytuacji, w której decyzja mogąca stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, potwierdzająca prawo do dysponowania nieruchomością w części (decyzja a art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości) jest nieprawomocna, a związana z nią decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo, że nie określa zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do którego się odnosi.
Natomiast naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. skarżący upatrywali w nierozważeniu skutków realizacji inwestycji na działce skarżących, jeżeli skarga kasacyjna na decyzję wydaną w trybie art 124 ust. 1 u.g.n. zostanie uwzględniona. W przypadku jej zrealizowania, nie będzie możliwe lub niezmiernie utrudnione przywrócenie obecnego stan nieruchomości, w tym odtworzenia drzewostanu owocowego bez upływu lat ciężkiej pracy i wytrwałości. Skarżący podnieśli, że ich skarga do NSA opiera się m.in. na naruszeniu przez organ wydający decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodność skarżonej decyzji z miejscowym planem terenu, na którym położona jest ich działka, która w przypadku jej spełnienia powoduje nieważność decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.).
Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji (dwutorowej elektroenergetycznej linii kablowej 110 kV) przebiegającej m.in. na działce stanowiącej dotychczas własność skarżących nr ew. [...], obr. [...].
Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy zapadła w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja może stanowić podstawę do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. powołanej ustawy została zaskarżona do sądu administracyjnego i w związku z tym faktem wstrzymano jej wykonanie.
Wskazać zatem trzeba, że jak stanowi art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, czyli decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w myśl art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, a więc także w sprawach decyzji wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., niemniej z wyłączeniem m.in. art. 124 ust. 1a u.g.n., a wykonanie decyzji następuje z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie. W świetle art. 130 § 1, 2 i 3 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, przepisów tych się nie stosuje, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
Wbrew zatem stanowisku skarżących, z powyższych regulacji wynika, że decyzja wymieniona w art. 124 ust.1a u.g.n. może stanowić podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wprawdzie jest ona źródłem uprawnienia do niezwłocznego zajęcia nieruchomości, ale związana jest z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która służy zrealizowaniu inwestycji na określonej nieruchomości.
Ustanie wykonalności decyzji wydanej na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec wstrzymania jej wykonania w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego pozostaje bez wpływu na wykonalność decyzji wydanej na mocy art. 124 ust. 1a u.g.n. Wykonalność decyzji zapadłej na mocy ww. przepisu uzależniona jest od tego, czy wniesiono od niej odwołanie. Jeżeli nie wniesiono to jest ona wykonalna z upływem terminu do złożenia odwołania, jeżeli wniesiono to jest ona wykonalna po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest wykonalna już w momencie jej wydania z dwóch powodów: nie podlega art. 9 u.g.n. oraz urzędu nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wbrew zarzutom skargi, decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest wykonalna zatem nawet wtedy, gdy decyzja zapadła na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności.
W związku z powyższym nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie art. 97 § 4 k.p.a., co z oznacza, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania jak słusznie argumentował GINB w zaskarżonym postanowieniu. Wydanie przez sąd prawomocnego orzeczenia dotyczącego prawidłowości decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie ma bowiem bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości pozwolenia na budowę w aspekcie dysponowania przez inwestora nieruchomością skarżących na cele budowlane.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako bezzasadną oddalił.