VII SA/WA 1943/21

VII SA/Wa 1943/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1207/22 - Wyrok NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. M., H. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez L.M. H. M. i J. M. (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. – "[...]" – etap I.
Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:
Rada Gminy P. podjęła w dniu[...] maja 2021 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. – "[...]" – etap I.
Skarżący będący następcami prawnymi właścicieli działki gruntu o nr ew. [...](dawniej i zgodnie z księgą wieczystą [...] nr [...]) położonej w P., wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako "u.s.g.") wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Gminy P. w zakresie ustaleń planu co do działki o nr. ew.[ położonej we wsi [...]w obszarze [...] [...], [...], [...] w zakresie obejmującym przewidziany w planie teren [...], drogę [...] oraz drogę [...]
Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez brak uwzględnienia w planowaniu prawa własności;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu poprzez wyłączenie części działki wnioskodawcy z zabudowy bez stosownych analiz ekonomicznych i środowiskowych;
3. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ze względu na nadużycie władztwa planistycznego w zakresie projektowanego terenu [...] oraz dróg [...] oraz [...], doszło do naruszenia ich interesu prawnego, co powoduje
• istnienie nieuzasadnionego wyłączenia z możliwości zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem [...]
• powstanie szkody po stronie wnioskodawcy wobec zmniejszenia możliwości podziału działki o nr. ew. [...];
• brak racjonalnego powodu, dla którego na terenie objętym zabudową mieszkaniowo/usługową wnioskodawca nie będzie mógł wykorzystać potencjału posiadanych nieruchomości poprzez ograniczenie możliwości i sposobu wykorzystania działki ;
• brak racjonalnego powodu także z uwagi na względy publiczne na poprowadzenie drogi [...] o szerokości do [...] m z uwagi na istniejący już układ komunikacyjny dróg, a także wydzielone na terenie objętym planem drogi dojazdowe.;
• brak racjonalnego powodu także jeśli chodzi o prognozy oddziaływania na środowisko – poprowadzenie dodatkowych zbędnych komunikacyjnie dróg zwiększy hałas i zanieczyszczenie terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową.
Skarżący wskazali, iż zgłaszali uwagi do projektu przedmiotowego planu miejscowego, Gmina P. jednak rozstrzygając o uwagach nie odpowiedziała w istocie na złożone zarzuty. Podnieśli, iż analiza mapy terenu objętego planem miejscowym wskazuje, że planowana droga [...]nie jest żadną alternatywą dla drogi wojewódzkiej, bowiem nie łączy się z ulicą [...] go, nadto nie istnieje faktycznie także jakakolwiek droga, która łączyłaby drogę [...]z ulicą [...]. Zdaniem skarżących nie jest prawdą, iż projektowana droga [...] jest połączeniem P. z [...] Zawodne bowiem leży przy ulicy [...] (która przebiega także przez P.), a nadto ulica [...] (w P.) także dochodzi do Zawodnego. Istnieje również droga łącząca ulicę [...]z ulicą [...] w [...].
Ponadto na terenie objętym planem właściciele działek powydzielali już drogi dojazdowe, które uruchamiają komunikacyjnie cały teren objęty planem, W tym miejscu skarżący wymienili szereg dróg, załączając dokumentację fotograficzną tych dróg.. W ocenie skarżących, ilość już wytyczonych na terenie objętym planem dróg powoduje, iż całkowicie irracjonalne jest projektowanie kolejnej drogi tym razem o szerokości 25 – 43 m, w istocie nie stanowiącej żadnej alternatywy, kosztem m.in. zmniejszenia i utraty funkcji mieszkaniowej działki skarżących i następców prawnych małżonków M.k.
Następnie skarżący podnieśli, iż w planie miejscowym na działce o nr. ew. [...] zaplanowano obszar [...]o powierzchni nie mniejszej niż 450 m2 przeznaczony na zabudowę usług publicznych, przy czym z treści § 32 pkt 2 wynika, ze na tym terenie mogą być realizowane: parkingi, budynki gospodarcze i garażowe oraz sieci przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej. Plan zatem nie określa jednoznacznie jakiego rodzaju konkretnie usługi publiczne mają być zrealizowane przez Gminę na tym terenie działki, dając tym samym niedopuszczalną swobodę dla Gminy co do sposobu wykorzystania gruntów nie stanowiących własności Gminy.
Nadto zdaniem skarżących nie do przyjęcia z punktu widzenia ochrony własności i nadużyciem władztwa planistycznego są zapisy planu, które posługują się pojęciem "nie mniej niż 450 m2" nie wskazując maksymalnej a jedynie minimalną powierzchnię możliwą do zajęcia pod teren, która jednak może ulec zwiększeniu. Zapis "nie mniej niż" daje Gminie P. niedopuszczalne władztwo nad gruntem stanowiącym własność osób trzecich i może stwarzać pole do nadużyć, bowiem może w efekcie doprowadzić do wydzielenia gruntu znacznie większego niż 450 m2. Skarżący podkreślili, iż Gmina P. pomimo orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (Wyrok WSA z dnia 13.02.2020 r. w sprawie IV SA/Wa 2392/19) nadal stosuje niedopuszczalne zapisy w planie, które są nieprecyzyjne i uprawniające do interpretacji planu rozszerzająco. Z ustaleń skarżących, wynika, że w istocie na terenie [...] Gmina P. będzie realizowała inwestycję budowy stacji uzdatniania wody, w tym też celu bez uzgodnienia z właścicielem gruntu przeprowadziła już odwierty pokładów wody. W ocenie skarżących działka o nr. ew. [...] dopóki stanowi własność osób trzecich, to wszelkie ingerencje czy prace na niej prowadzone winny wymagać zgody właścicieli.
Zdaniem skarżących budowa stacji uzdatniania wody nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w treści przepisów planu ani też w Prognozie Oddziaływania na Środowisko projektu planu miejscowego. Gmina P.posiada 4 stacje uzdatniania wody w miejscowościach: [...] [...], [...], [...] przy czym rejon miejscowości Prażmów zasilany jest z [...] [...] czerpana jest tu ze źródeł głębinowych.
Skarżący zakwestionowali także sposób umiejscowienia w planie terenu [...] na działce o nr ew. [...] albowiem sposób usytuowania tego terenu przy zbiegu planowanych [...] i [...] zakłóci sposób i możliwość podziału działki [...] bowiem skróci front działki zarówno od strony drogi [...] jak i [...] Ponadto zaplanowany teren[...] znajduje się w miejscu, gdzie działka o nr ew. [...] posiada najlepszą klasę ziemi (3 klasa).
Następnie skarżący podkreślili, że w ich ocenie brak jest logicznego wytłumaczenia dla zaplanowanej przez Gminę drogi [...] o szerokości 10 m. Skarżący podkreślili, że wszystkie działki sąsiadujące z działką o nr. ew. [...]od strony wschodniej posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. drogi wojewódzkiej [...] przez drogę wewnętrzną gminną – ulicę [...] Zapewnienie tym działkom dostępu do planowanej drogi [...] która nie znajduje się w żadnym układzie komunikacyjnym (poza funkcją drogi wewnętrznej) kosztem nieruchomości skarżących i utratą w istocie przez nich co najmniej kilkuset metrów działki, która podlegałaby podziałowi, w żadnym razie nie znajduje uzasadnienia dla tworzonego ładu i walorów ekonomicznych przestrzeni. W treści uchwały Gmina nie wykazała, że zróżnicowanie sytuacji podmiotów norm planowych było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne, pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi.
Na koniec skarżący podkreślili, iż w wyniku uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, utracą w związku z nowym przeznaczeniem w sumie łącznie ok. 2 747 m2, bowiem na rzecz [...] [...] [...] [...], [...][...] a biorąc pod uwagę granicę zabudowy powierzchnia, której nie będą mogli wykorzystać na własne cele wynieść może ok. 3 718 m2. Przy czym z uwagi na niedookreślone powierzchnie pod cele publiczne w planie, w istocie powierzchnia może wynieść jeszcze więcej i brak nawet możliwości przewidzenia o ile więcej z uwagi na brak ograniczeń w tym zakresie w związku z zapisami planu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty są chybione. Rada Gminy uchwalając plan miejscowy brała pod uwagę prawo własności i interes właściciela i w możliwy, w danym przypadku sposób, pogodzić je z interesem publicznym. P. jest siedzibą Gminy, miejscowością dość szybko i intensywnie urbanizującą się. Mając te okoliczności na względzie Gmina musi zadbać o to by w planach miejscowych uwzględnić rozwój infrastruktury drogowej niezbędnej do obsługi zwiększającej się liczby mieszkańców, zwiększającej się liczby pojazdów. W takiej sytuacji konieczne jest zabezpieczenie terenu pod inne usługi publiczne, w tym przypadku zaopatrzenie mieszkańców w wodę.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że ul. F. [...] jest drogą wojewódzką łączącą [...] z [...] i [...], zwiększa się na niej z roku na rok ruch pojazdów. Z uwagi na to. że ulica przebiega przez środek [...] a zwiększony ruch wpływa na komfort życia mieszkańców (hałas, spaliny, kurz) i ich bezpieczeństwo, tym bardziej ze przy ulicy znajduje się szkoła, przychodnia, apteka, sklepy, piekarnia, stacja benzynowa. Planowana droga [...]ma na celu ograniczenie ruchu na ul. F. [...] gdyż byłaby swojego rodzaju obwodnicą łączącą ul. [...] z ul. F. [...] odciążającą ruch pojazdów na ul. [...] w centrum Prażmowa. Podobnie rzecz wygląda z planowaną drogą [...] która łączy ul. [...] przy której szybko wzrasta liczba domów i mieszkańców z planowaną drogą [...]. Przy obecnym tempie urbanizacji [...]realizacja zaplanowanej infrastruktury drogowej w niedługim czasie będzie wręcz konieczna. Podnoszone w skardze zarzuty, iż istnieją już drogi łączące ul. [...] z ul. [...] są chybione. Są to drogi bardziej o charakterze wewnętrznym, wąskie, w żadnym przypadku nie pozwalające na ograniczenie ruchu przez centrum [...]
Zdaniem organów konieczne było w planie wydzielenie terenu pod usługi publiczne [...]. [...]jest zaopatrywany w wodę z odległej o 6 km [...] w [...] Wzdłuż sieci wodociągowej również zwiększa się liczba domów i odbiorców wody. To powoduje częste skargi mieszkańców [...] na zbyt małe ciśnienie wody, a w suchych okresach nawet na jej brak. Konieczna więc będzie budowa ujęcia wody dla [...] i bliskiej mu okolicy. Teren [...] został zaznaczony w planie, a użyte w opisie wyrazy "nie mniej niż 450 m2" odnoszą się. że z terenu oznaczonego na planie jako [...] Te 450 m2 to jest to minimum niezbędne dla wybudowania ujęcia wody.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2022 r. odnieśli się do odpowiedzi na skargę. Wskazali, że organ nie przedstawił żadnej analizy, jakoby zwiększał się ruch na ulicy [...] Natomiast planowana droga [...] zgodnie z częścią graficzną planu nie łączy się ani z istniejąca ulicą [...] ani z ulicą [...] Zdaniem skarżących droga ta nie będzie obwodnicą [...] i pomysł ten jest absurdalny. Rzeczywistym odciążeniem ulicy [...] jest powstająca droga krajowa szybkiego ruchu S7.
Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu, planowana droga [...] nie łączy się z ulicą [...], gdyż na działce nr ew. [...] sąsiadującej z planowaną [...] brak zarówno istniejącej jak i planowanej drogi – w miejscu rzekomej drogi znajduje się działka budowlana niezabudowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny jako współwłaściciele działki nr ewid.[..] w [...],. na terenie objętym kwestionowanym planem.
Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).
W rozpatrywanej sprawie skarżący upatrują ograniczenia swojego prawa własności w przeznaczeniu w uchwale części obszaru nieruchomości na tereny drogi [...], drogi [...] oraz terenu usług publicznych [...]. Zatem w ocenie Sądu skarżący wykazali naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.
W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Omawiany plan został uchwalony w 2021 r. Oznacza to konieczność oceny tego planu w toku niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała dotycząca ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem wskazać, że wprawdzie każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, ale na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Przy czym samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego uzasadniające przyznanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie oznacza jednak automatycznie zasadności takiej skargi. Wyjaśnić bowiem należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 8). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).
Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.
Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1u.p.z.p.) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.).
Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, dostępny w Internecie).
W niniejszej sprawie przede wszystkim wskazać należy, że na terenie należącej do skarżących działki nr [...]w [...], w części objętej zaskarżoną uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi[...] – "[...]" – etap I., ustalono następujące przeznaczenie:
- część działki – teren 1 UMN,
- część działki – teren 4 UMN,
-część działki – teren 3 UP,
- część działki - droga 3 KDD,
- część działki – droga 5 KDD.
Wskazać należy, że w myśl § § 31 omawianej uchwały Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem przeznaczenia m.in. [...] i [...] ustala się:
- przeznaczenie: zabudowa usługowa z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
- na każdej z działek budowlanych dopuszcza się realizację: maksymalnie jednego wolnostojącego budynku usługowego lub budynku mieszkalno-usługowego, w którym część mieszkalna, w postaci maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych nie przekracza 50% powierzchni całkowitej budynku,
- jednego budynku gospodarczego lub jednego budynku garażowego wolnostojącego,
- sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej z uwzględnieniem § 21 ust.
- powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej: dla terenów [...]i [...] nie mniejsza niż 1400 m2.
Natomiast zgodnie z 32. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem przeznaczenia [...]ustala się:
- przeznaczenie: zabudowa usług publicznych;
- na każdej działce budowlanej dopuszcza się realizację parkingów, budynków gospodarczych i garażowych, sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej;
Minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej dla obszaru oznaczonego symbolem [...]- nie mniej niż 450 m2.
W myśl § 35 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem przeznaczenia [...] ustala się:
1) Przeznaczenie: droga publiczna klasy dojazdowej,
2) Warunki, zasady zagospodarowania terenu:
a) dopuszcza się realizację parkingów;
b) szerokość pasa terenu zajętego pod drogę wynosi od 25 do 34 m zgodnie z rysunkiem planu, ustala się linie rozgraniczające drogi;
c) ustala się możliwość lokalizowania: zieleni urządzonej, ścieżek rowerowych, chodników, sieci i przyłączy infrastruktury technicznej oraz miejsc parkingowych.
Natomiast zgodnie z § 37 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem przeznaczenia [...] ustala się:
1) Przeznaczenie: droga publiczna klasy dojazdowej;
2) Warunki, zasady zagospodarowania terenu:
- szerokość pasa terenu zajętego pod drogę wynosi od 8 do 10 m zgodnie z rysunkiem planu, ustala się linie rozgraniczające drogi;
- ustala się możliwość lokalizowania: zieleni urządzonej, ścieżek rowerowych, chodników, sieci i przyłączy infrastruktury technicznej.
W ocenie Sądu powyższe ustalenia planu nie powodują, że przekroczono granice władztwa planistycznego oraz naruszono zasady proporcjonalności. Wskazać należy, że nie mogło ujść uwadze Sądu, że zgodnie z zapisami poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi "[...] I" – etap I (obowiązującej nadal poza zakresem objętym m.in. zaskarżoną uchwałą) dla omawianej części działki nr [...]ustalono przeznaczenie wskazane w § 14 tego planu , tj. 12.MR –zabudowa zagrodowa. W myśl tego przepisu na omawianym terenie dopuszczało się wydzielenie działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 0,20 ha (tj. 2000 m2) z możliwością sytuowania jedynie budynków zagrodowych. Podkreślić należy, że w trakcie prac nad uchwałą, dzięki staraniom Wójta Gminy [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia[...] listopada 2020 r. znak: Sz.tr.602.142.2020 wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych klasy III b, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w tym części działki nr [...]o powierzchni 5731 m2 (382 m pod drogę [...] oraz 5693 m2 pod przeznaczenie terenu [...]) . W ocenie Sądu oczywistym, a całkowicie pominiętym przez skarżących, jest, że zapisy zaskarżonego planu są dla skarżących znacznie korzystniejsze niż zapisy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia[...] grudnia 2017 r. i to nawet pomimo objęcia części działki skarżących przeznaczeniem pod teren [...] drogę [...] oraz drogę [...]. Niewątpliwie teren działki skarżących zyskał na walorach inwestycyjnych, albowiem zamiast zabudowy zagrodowej z możliwością wydzielanie działki budowlanej nie mniejszej niż 2000 m2, obecnie teren działki przeznaczono pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; z możliwością wydzielenia działki budowlanej nie mniejszej niż 1400 m2.
Odnosząc się d zarzutów skarżących dotyczących dróg zaplanowanych na działce skarżących, wskazać należy, że godnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stanowiącego konkretyzację obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem, w tym postanowienia planu winny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej. Taka konkluzja wynika z funkcji planu i regulacji powołanych przepisów, w tym z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wniosek taki jest także konsekwencją porównania warunków jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z funkcją działek przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, oprócz wyjątków wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14, rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek, położnych na terenach tak określonych w planie, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Przepisy te mają zastosowanie w procesie określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Przepisy art. 2 pkt 2 i 14 u.p.z.p. winny stanowić dyrektywę dla organu przygotowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenie dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane Zatem dostęp terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę do drogi publicznej musi uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14, CBOSA).
W związku z powyższym Rada Gminy [...], uchwalając ww. plan, który zakładał zmianę przeznaczenia działek z dotychczasowej zabudowy zagrodowej pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową jak też tereny zabudowy usług publicznych, zobligowany był do zawarcia w planie takich zapisów, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. W ocenie Sądu organ wywiązał się z powyższego obowiązku, zawierając w planie zarówno w części tekstowej jak i graficznej zapisy określające obsługę komunikacyjną terenów objętych planem za pomocą dróg publicznych klasy dojazdowej, tj. [...]. [...], [...], [...] i [...]
Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących objęcia ich działki terenem drogi 3KDD wskazać należy, że z zawartej w aktach sprawy "Analizy powiązań lokalnego układu komunikacyjnego z drogą wojewódzką nr [...] w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] – (:[...]") – etap I w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego" wynika, że droga [...] poprawi dostępność komunikacyjną obszaru i zapewni powiązanie z istniejącym i wyznaczonym w obowiązujących planach miejscowym układem komunikacyjnym. W głównej mierze droga dojazdowa [...] odciąży drogi wojewódzkie nr [...] i [...]oraz skrzyżowanie tych dróg (w pobliżu skrzyżowania znajduje się kościół, Urząd Gminy, punkty usługowe). Powyższe twierdzenia znajdują także odzwierciedlenie w odpowiedzi na skargę. Podkreślić należy, że uszło uwagi skarżących, iż zaskarżony plan ma charakter planu etapowego, w niniejszym planie droga [...]przechodzi w drogę[...] w kierunku Zawodna. Mają rację skarżąc, że w obecnym stanie prawnym droga [...] (będąca przedłużeniem drogi [...]) nie ma swojej kontynuacji w kierunku zawodnego, jednakże podkreślić jeszcze raz należy etapowy charakter planu, a tym samym konieczność uchwalenia przez organ planów, które uzupełnią obecną siatkę połączeń komunikacyjnych.
Stwierdzić należy, że błędny jest zarzut skarżących, że nie istnieje faktycznie żadna droga, która łączyłaby drogę [...] z ulicą [...][...] (droga wojewódzka nr [...]). Otóż z zestawienia treści graficznej zaskarżonego planu z treścią graficzną wspomnianego już i obowiązującego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia[...] grudnia 2017 r., że droga [...] jest połączona z ulicą [...] drogą dojazdową [...]
Odnosząc się do kwestii szerokości omawianej drogi podkreślić należy, że przepisy prawa nie wskazują maksymalnej szerokości gminnej drogi dojazdowej,. Podkreślić należy, że w myśl § 19 ust. 2 omawianej uchwały dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych obsługujących teren oznaczony symbolem 1[...], [...]w liniach rozgraniczających drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] i [...]przylegającej do tych terenów. Tym samym szerokość drogi [...] wynika także z konieczności zlokalizowania miejsc postojowych przy terenach usług publicznych. Wbrew twierdzeniom skarżących droga [...]na odcinku przebiegającym przez działkę skarżących będzie miała szerokość 25 m, a nie 34 m.
Ma też rację organ, że wskazane przez skarżących w skardze drogi mają charakter dróg wewnętrznych, które nie są wystarczające zarówno co do skomunikowania nowych terenów inwestycyjnych z dogami wojewódzkimi jak i ograniczenia ruchu przez centrum [...]
Odnosząc się do kwestii zarzutów dotyczących drogi [...], to faktycznie, w niniejszym planie droga [...] faktycznie nie ma swojej kontynuacji na działce [...], jednakże podkreślić jeszcze raz należy etapowy charakter planu, a tym samym konieczność uchwalenia przez organ planów, które uzupełnią obecną siatkę połączeń komunikacyjnych. Z części graficznej niniejszego planu wynika, iż omawiana droga będzie naturalną kontynuacją ulicy Niecałej, a tym samym będzie łączyła teren objęty planem z ulicą[...]. Z części graficznej planu wynika, że brak było możliwości racjonalnego wytyczenia drogi [...] inaczej niż przez działkę skarżących.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących terenu [...], to Sąd podziela stanowisko organu, że konieczne było w planie wydzielenie terenu pod usługi publiczne celem wybudowania ujęcia wody ze względu na znaczną odległość dotychczasowego ujęcia wody i czasowe problemy z jej dostarczeniem. Błędne są zarzuty skarżących, że w świetle zapisów planu może dojść do wydzielenia pod teren [...] terenu znacznie większego niż 450 m2. Sami skarżący wskazują, że wyznaczony w części graficznej planu teren [...] to obszar 450 m2. Brak jest możliwości takiej interpretacji części tekstowej planu, żeby ten tern został powiększony kosztem działki skarżących.
Zdaniem Sądu nie w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności. Wyważono interes mieszkańców Gminy [...] jak i właścicieli działek objętych planem polegający na zaspokojeniu ich potrzeb związanych z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej ww. terenów i odciążeniem ruchu w centrum [...] oraz koniecznością wybudowania nowego ujęcia wody, z interesem skarżących, gdyż plan że zapisy zaskarżonego planu są dla skarżących znacznie korzystniejsze niż zapisy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i to nawet pomimo objęcia części działki skarżących przeznaczeniem pod teren [...] drogę [...] oraz drogę [...] Dodatkowo skarżący za obszar działki przeznaczony pod tereny [...] [...] i [...]uzyskają odszkodowanie.
Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.