VII SA/Wa 1942/24

VII SA/Wa 1942/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
art.71, art 61 pkt.1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art.7, art.77 § 1, art 80, art.28, art 118 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2024 r. nr 641/24 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Z.M. ("skarżący") jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("MWINB") nr 641/24 z 19 czerwca 2024 r., umarzająca postępowanie odwoławcze - w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ("PINB") decyzją
Nr [...] z [...] kwietnia 2024 r., na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; "pr.bud."), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie). W uzasadnieniu decyzji PINB podał m.in., że ww. budynek mieszkalny użytkowany jest w sposób niezgodny z jego pierwotnym charakterem – doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku bez zgody organu architektoniczno-budowlanego. Za konieczne w tej sytuacji uznał zastosowanie trybu legalizacji z art. 71a pr.bud., co też uczynił, kierując postanowienie wstrzymujące użytkowanie objętego postępowaniem budynku i nakładające obowiązek przedłożenia koniecznych do legalizacji obecnego sposobu użytkowaniu budynku dokumentów, a dalej: nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania do właściciela budynku – Wspólnoty Mieszkaniowej S..
Od decyzji PINB skarżący wniósł odwołanie; po zapoznaniu się z jego treścią MWINB wydał ww. decyzję z 19 czerwca 2024 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 pr.bud., umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego.
W uzasadnieniu tej decyzji MWINB wskazał, że za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania, które zostało złożone przez osobę nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. legitymację do wniesienia środka zaskarżenia – odwołania i zażalenia ma wyłącznie strona, czyli podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu ww. art. 28. MWINB wskazał też, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest badać interes prawny uczestników postępowania administracyjnego na każdym jego etapie. Dodał, że w sprawie przyznania określonym osobom statusu stron postepowania administracyjnego nie ma miejsca na stosowanie jakichkolwiek domniemań, uogólnień bądź analogii.
I dalej MWINB stwierdził, że w jego przekonaniu skarżący nie posiada interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając to stwierdzenie organ wskazał na treść art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) i podał, że właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań jest z mocy ustawy członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Jako członek wspólnoty, właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty. Jakkolwiek prawo własności chroni właścicieli lokali wyodrębnionych, to sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i on też reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Tylko więc Wspólnota jako strona postępowania mogła zaskarżyć wydaną przez organ I instancji decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący za taką stronę został uznany. Ponadto jak wynika z zebranego materiału dowodowego skarżący jest właścicielem lokali w budynkach przy ul. [...] (lista właścicieli przekazana przy piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej S. z 27 maja 2022 r.), a więc w budynkach nieobjętych prowadzonym przez organ powiatowy postępowaniem. Z uwagi na powyższe skarżący nie ma możliwości skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nr [...].
Wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr 641/24 z 19 czerwca 2024 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 66 pr.bud. poprzez zawężenie kręgu stron postępowania do Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych, stanowiących odrębną własność jako adresaci obowiązków wynikających z norm pr.bud. powinni mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu dotyczącym wykonywania przez nich prawa własności do własnej rzeczy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., że postępowanie w sprawie nie dotyczyło nieruchomości wspólnej, lecz sposobu użytkowania poszczególnych znajdujących się w budynkach lokali mieszkalnych (rzekomo na cele hotelowe). Uprawnienia i obowiązki wspólnoty mieszkaniowej obejmują wyłącznie części wspólne budynku. W zaistniałej sytuacji, nawet bez znajomości przepisów prawa budowlanego, prowadzenie postępowania bez udziału właścicieli lokali wydaje się być niemożliwe. W stanie faktycznym sprawy należało uwzględnić to, że w budynkach wydzielone zostały lokale mieszkalne stanowiące odrębne nieruchomości, użytkowane przez ich właścicieli oraz, że części budynku będące lokalami stanowiącymi odrębne nieruchomości, nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, w rezultacie – że wspólnota mieszkaniowa może być adresatem obowiązków tylko i wyłącznie w stosunku do części budynków i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych właściciel lokali wyodrębnionych.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna; zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy z uwagi na brak właściwego i koniecznego postępowania wyjaśniającego, a także (i w konsekwencji) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 71a pr.bud. poprzez wadliwe jego zastosowanie.
Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzji MWINB nr 641/24 z 19 czerwca 2024 r., o charakterze formalnym, bo umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego wniesionego od decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. Orzekając w ten sposób MWINB przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego do skutecznego wniesienia odwołania od przywołanej decyzji organu powiatowego. Uznał, że wyłączoną stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją PINB jest Wspólnota Mieszkaniowa S., zaś akta sprawy nie wskazują na to, aby skarżący posiadał stosownie umocowanie do jej zaskarżenia. W podstawie prawnej tego orzeczenia MWINB przywołał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze; stosując ten przepis wskazał na to, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie.
Co do zasady Sąd zgadza się z MWINB, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawnia do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (v. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Zgadza się również co do tego, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, przysługuje wyłącznie stronie; v. art. 127 § 1 k.p.a. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten – przed wydaniem decyzji merytorycznej – dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Jeżeli organ ten ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.
Sąd nie podziela jednak dalszych wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji – mających w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniać zastosowanie ww. art. 138 § 1 pkt 3. W ocenie Sądu myli się bowiem organ odwoławczy twierdząc, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym; wynika z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Inaczej mówiąc: występuje wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jak zauważa się w doktrynie i orzecznictwie – cechuje go to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (v. komentarz do art. 28 k.p.a., Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex/el. 2024). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
To też należało uwzględnić badając w sprawie interes prawny skarżącego, a tego nie uczyniono, skoro MWINB (jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) skoncentrował się w zasadzie wyłącznie na tym, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją PINB nr [...] z [...] kwietnia 2024 r. i nie został uznany przez PINB za stronę postępowania.
W efekcie MWINB nie wziął w dostatecznym stopniu pod uwagę, że postępowanie w I instancji prowadzono w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w W. Zakończyło się ono wprawdzie decyzją nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "budynku mieszkalnego", obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie); ale tak sformułowany nakaz w istocie dotyczy poszczególnych lokali mieszkalnych we wskazanym obiekcie. Zastosowany tryb z art. 71a pr.bud. i sformułowany obowiązek odnosi się więc nie tyle do nieruchomości wspólnej w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, regulującej w Rozdziale 4 sposób zarządzania (wyłącznie) nieruchomością wspólną, co do (m.in. lub wyłącznie) lokali mieszkalnych wyodrębnionych w tym budynku (stanowiących własność różnych osób).
MWINB umknęło także, że kierując się treścią art. 61 pkt 1 pr.bud., a tym samym art. 5 ust. 2 pr.bud., należy przyjąć, że stroną (co więcej – adresatem) wskazanego postępowania legalizacyjnego winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a więc podmioty obowiązane do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (z którego z kolei wynika obowiązek użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem; por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 569/23). Tym samym w sprawie należało ustalić, czy skarżący jest właścicielem wyodrębnionego lokalu czy lokali w budynku, do których odnosi się decyzja wydana w I instancji przez PINB. Konieczność poczynienia takich ustaleń w sprawie potwierdza m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/18 (przywołany też w skardze), w uzasadnieniu którego Sąd Naczelny stwierdził, że "W przypadku gdy w budynku wyodrębniono własność lokali, to wspólnota mieszkaniowa będzie adresatem omawianych obowiązków, o ile stwierdzone nieprawidłowości dotyczą części wspólnych; natomiast w przypadku gdy usunięcie nieprawidłowości (przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) dotyczy konkretnych lokali, to wówczas adresatem decyzji powinni być właściciele tych lokali (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., II OSK 1928/15; wyrok WSA z 9 listopada 2017 r., II SA/Sz 980/17)."
W konsekwencji MWINB nie przeprowadził na etapie wstępnym koniecznych i wymaganych z uwagi na okoliczności sprawy ustaleń, i wyłącznie w oparciu o listę właścicieli przekazaną przez Wspólnotę Mieszkaniową S. podał (przywołując to dodatkowo/i trochę na marginesie w swojej argumentacji), że skarżący nie jest właścicielem lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w Warszawie. Kwestia ta powinna zaś (w tym przypadku – z uwagi na przedmiot sprawy głównej) zostać uznana za decydującą o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 71a pr.bud., i jednoznacznie w tej sytuacji ustalona, co jednak przed MWINB - tj. przed wydaniem przez ten organ zaskarżonej decyzji - nie nastąpiło. Jak wynika zaś z dokumentacji wieczysto-księgowej, skarżący jest właścicielem wraz z H.M. (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska) lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]w W., v. wynikająca z akt sprawy Kw nr [...], a dalej: Kw nr [...].
Podsumowując, właściciel lokalu, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, posiada przymiot strony w takim postępowaniu. W tym przypadku nie zostało to uwzględnione. Nie uwzględniono również i tego, że wspólnota mieszkaniowa może być stroną postępowań i adresatem rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących zmiany sposobu użytkowania jedynie wówczas, gdy dotyczą one części wspólnych nieruchomości (tj. gruntu oraz części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, v. ustawa o własności lokali).
Kierując się przedstawioną powyżej argumentacją Sąd uznał, że wadliwie w okolicznościach sprawy MWINB zastosował cyt. powyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Orzekając ponownie MWINB uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę Sądu, uzna tym samym skarżącego za stronę postępowania w sprawie dotyczącej "sposobu użytkowania budynku" przy ul. [...]w W.; ustali także, czy na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej S. nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej przez skarżącego odwołaniem decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2024 r., i od tego też w pierwszej kolejności uzależni swoje rozstrzygnięcie.
W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - orzekł, jak w sentencji.