VII SA/Wa 1934/15

VII SA/Wa 1934/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosława Kowalska /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 313/17 - Wyrok NSA z 2019-01-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 1 i 2, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 37, 57 par. 5, 104, 107 par. 1, 110, 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 30, 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania S.S., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: PINB [...]. Wymieniona decyzja organu powiatowego zawierała sprzeciw zgłoszony na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "pr.bud.") wobec zamiaru S. S. "przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działkach nr [...],[...]."
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta [...] decyzją Nr [...], znak: [...], działając na wniosek S. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) wraz z instalacjami, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] w miejscowości [...] . Obiekt obejmujący trzy poziomy, o powierzchni użytkowej 99 m2, miał być zbudowany w zabudowie szeregowej.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. S. S. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również "PINB") zawiadomienie o zakończeniu budowy. W wyniku prowadzonej z urzędu kontroli robót budowlanych stwierdzono, że inwestor legitymuje się odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę trzech samodzielnych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jednocześnie w procesie prac budowlanych dokonano odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, mających charakter istotnych w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 pr.bud. Odstąpienia polegały m.in. na zmianie funkcji obiektu budowlanego i zamierzonego sposobu użytkowania poprzez wyodrębnienie samodzielnych lokali mieszkalnych, zmianie zagospodarowania działki poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej, zmianie wielkości powierzchni utwardzonej poprzez wykonanie dziesięciu, zamiast dwóch, miejsc postojowych. Dodatkowo, w ocenie PINB, roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym, w dniu [...] września 2011 r. PINB w [...], wydał decyzję, którą sprzeciwił się zamiarowi użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] na działkach nr [...] oraz [...]. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu [...] września 2011 r. Sprzeciw został doręczony skarżącemu w dniu [...] września 2011 r., czyli po 22 dniach od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Należy przy tym zauważyć, że w chwili wydania ww. decyzji PINB, art. 54 pr.bud. stanowił, że "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, ... po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji".
Skarżący uznał, że sprzeciw organu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działkach nr [...],[...] został wniesiony po terminie, a zatem nie rodzi skutków prawnych. Skarżący przystąpił zatem do użytkowania budynku.
Organ nie zgodził się z interpretacją art. 54 pr. bud. przyjętą przez skarżącego i uznał skuteczność sprzeciwu, a także podejmował dalsze czynności. Między innymi, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją oraz zobowiązał S. S. jako inwestora do przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.
Postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. stało się przedmiotem postępowań odwoławczych dotyczących zarówno terminu złożenia przez organ sprzeciwu, jak i faktycznego zakresu wykonanych robót. Ten etap sporów zakończył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 796/12, oddalający skargę S. S. na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również: "[...]WINB"). Skarżący nie złożył wniosku o uzasadnienie wyroku.
Po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Krakowie, w dniu [...] listopada 2012 r., PINB w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...], a także o istotnych odstępstwach od warunków pozwolenia na budowę stwierdzonych w trakcie kontroli mających miejsce w lipcu i listopadzie 2012 r. Zgodnie z art. 59 ust. 7 pr.bud. ww. zawiadomienie zostało skierowane wyłącznie do S. S..
Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. nałożył na S. S obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wraz z instalacjami. Pismo skarżącego z prośbą o wydłużenie terminu wykonania projektu o dwa miesiące, nie zawierające uzasadnienia, spotkało się z odmową.
Z kolei, w dniu [...] czerwca 2013 r., PINB w [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...], nakazującą S. S., na podstawie art. 51 ust. 5 pr.bud., dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]w miejscowości [...]. Prace rozbiórkowe należało zakończyć w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r. Prace rozbiórkowe nie zostały jednak podjęte.
W rezultacie upomnień kierowanych przez PINB do skarżącego, a następnie do nabywców własności nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, w dniu [...] stycznia 2015 r. został złożony wniosek do [...]WINB w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującej skarżącemu dokonanie w terminie do dnia [...] czerwca 2014 r. rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami. Ostateczna decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jest przedmiotem sprawy sądowej prowadzonej pod sygnaturą VII SA/Wa 1933/15.
Kwestia skuteczności sprzeciwu organu nadzoru architektoniczno-budowlanego wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego będącego przedmiotem opisanej wyżej inwestycji została podjęta w początku 2015 r. wraz z wnioskiem S. S. z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2011 r. złożonym do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w [...].
Zdaniem skarżącego (jako wnioskodawcy) powyższa decyzja PINB rażąco narusza art. 54 pr.bud., bowiem została wydana już po upływie terminu 21 dni, jaki jest przewidziany na zgłoszenie sprzeciwu co do zamiaru rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. W punkcie wyjścia skarżący powołał się na stanowisko doktryny prawa, według której "w odniesieniu do kwestii dochowania terminu wniesienia sprzeciwu w orzecznictwie sądów administracyjnych można wyodrębnić trzy nurty: pierwszy pogląd uznaje, że dla dochowania terminu 21 dni nie jest wymagane doręczenie sprzeciwu organu; o dochowaniu terminu przesądza wydanie decyzji w sprawie nawet w ostatnim dniu [terminu] (...); drugi przyjmuje, że termin wniesienia sprzeciwu jest dochowany, gdy sprzeciw zostanie wydany, a przesyłka zawierająca sprzeciw organu zostanie nadana w tym terminie w polskiej placówce operatora publicznego; trzeci nurt stanowi, że wydanie, a także doręczenie decyzji stronie powinny nastąpić w terminie 21 dni." (Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska- Filipowicz, LEX 2014). Autor cytowanego komentarza opowiedział się przy tym za trzecim z powołanych poglądów.
Trzecią z przedstawionych interpretacji art. 54 pr.bud. przyjął też skarżący (wnioskodawca). Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że wykładnia celowościowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że organ powinien być pozbawiony możliwości nadmiernego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Skarżący podniósł też argument o charakterze systemowym: stwierdził bowiem, że termin wymieniony w art. 54 p.b. jest terminem prawa materialnego, a zatem (powołując się na orzeczenie WSA w Gdańsku) "upływ wskazanego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania skutecznej decyzji o sprzeciwie." Skarżący wskazał także, iż art. 54 pr.bud. powinien być interpretowany w świetle ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 k.p.a. (załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki), a także art. 110 k.p.a. (związanie organu decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia).
Wykładnia celowościowa została uzupełniona argumentacją o charakterze funkcjonalnym. Skarżący stwierdził, że decyzja PINB dnia [...] września 2011 r. została podjęta po przekroczeniu zakreślonego ustawą terminu, ale istotna jest także okoliczność, iż skutki wywołane decyzją doprowadziły do wydania wobec Inwestora decyzji o rozbiórce budynku. Decyzja nie została zaskarżona przez inwestora właśnie z uwagi na uzasadnione przekonanie o nieskuteczności sprzeciwu zgłoszonego przez Organ. W przeciwnym razie inwestor zdecydowałby się na złożenie odwołania od przedmiotowej decyzji, co zapobiegłoby wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki.
Przyjmując przedstawioną wykładnię art. 54 pr.bud. skarżący uznał doręczenie sprzeciwu w [...]. dniu od zgłoszenia zakończenia budowy za naruszenie prawa i to mające charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tę szczególną kwalifikację działania organu należy rozumieć w świetle stanowiska, że "rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, oraz takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności" (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1348/10).
Rozpatrując wniosek S. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił przedstawionych argumentów i wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2011 r. Organ stwierdził, że decyzja PINB nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Ze stanem takim mamy do czynienia, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Tymczasem zdaniem [...]W1NB taka oczywista sprzeczność z treścią prawa w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje.
W kwestii dotrzymania terminu 21 dni [...]WINB opowiedział się za stanowiskiem, według którego decyzja organu musi być wydana, ale niekoniecznie doręczona we wskazanym terminie.
Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył skarżący, a także odrębnie jego pełnomocnik. Skarżący eksponował przede wszystkim cel doręczenia decyzji adresatowi. Uznanie niedoręczonej decyzji za skuteczną wydaje się nie do pogodzenia z konstytucyjnie rozumianym porządkiem prawnym. Nie może być także akceptowane traktowanie decyzji "wysłanej" w terminie jako skutecznej. Skarżący powołał się też na analogiczną instytucje sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości zgłaszanego na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. Termin 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu jest w tym przypadku uznawany za dochowany z chwilą doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu.
Z kolei w odwołaniu pełnomocnika skarżącego zaskarżonej decyzji [...]WINB zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 oraz art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestnika do władzy publicznej oraz naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu, w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużanie terminu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co skutkowało przewlekłością postępowania. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącego w przypadku zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 pr.bud. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja PINB z dnia [...] września 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo stwierdzenia faktu, iż została doręczona Wnioskodawcy już po upływnie terminu 21 dni, przewidzianego przez ustawodawcę na zgłoszenie przez organ sprzeciwu, co do zamiaru rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. W tej ostatniej kwestii pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można sprawy administracyjnej uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związani. Pełnomocnik skarżącego podkreślił również, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że pojęcia "zgłoszenia sprzeciwu" (art. 54 pr.bud.) i "wniesienia sprzeciwu" (art. 30 ust. 5 pr.bud.) są pojęciami tożsamymi. Identyczne rozumienie wyrażenia "wniesienie sprzeciwu" wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09 w sprawie zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tak szeroko rozumianym orzecznictwie skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem.
Odnosząc się do obu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., zaskarżonej do niniejszego Sądu, ustosunkował się do istotnych kwestii podnoszonych przez skarżącego oraz – wcześniej - jego pełnomocnika.
GINB oświadczył, że swoje działania opiera na zasadzie, iż wniesienie sprzeciwu powinno nastąpić zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., tzn. organ zachowa termin na wniesienie sprzeciwu, jeżeli w ciągu 21 dni decyzja o sprzeciwie zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.
Powyższe stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2072/12. Należy jednak zwrócić również uwagę na rok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1447/10, który nie tylko, że wyklucza konieczność doręczenia decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni, ale kwestionuje też konieczność jej nadania w tym terminie na poczcie.
W kwestii uznania rzekomego naruszenia prawa przez PINB za rażące Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił wyjątkowość regulacji przewidzianej w art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. GINB wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą i jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ administracji bądź strona postępowania. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa.
Odpowiadając na zarzut naruszenia przez PINB art. 28 k.p.a. oraz art. 52 pr.bud. organ drugiej instancji stwierdził, że nie kwestionuje prawa skarżącej do udziału w postępowaniu toczącym się na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2011 r. GINB podkreślił jednak, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na właścicieli ww. nieruchomości, a sam inwestor nie zawiadomił organu nadzoru architektoniczno-budowlanego o przeniesieniu tytułu do nieruchomości. Skarżący nie może zatem czynić organom zarzutu intencjonalnego naruszenia prawa.
Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożył S. S.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2015 roku nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Skarżący wniósł także o rozstrzygnięcie co do meritum, że decyzja PINB dotknięta jest wadą nieważności i jako taka winna być uchylona, ewentualnie o przekazanie sprawy organom administracyjnym do ponownego rozpoznania. Powyższe wnioski stanowiły – zdaniem skarżącego – konsekwencję naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego. W szczególności skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:
1. art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe stosowanie prawa w przedmiotowej sprawie;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz zaniechanie prawidłowego ustalenia stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku;
3. art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom, w tym osobom zamieszkującym w budynku i osobom, które zawarły umowy sprzedaży lokali, czynnego udziału w postępowaniu;
4. art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy indywidualnego rozpoznania sprawy i oparcie się jedynie na wnioskach organu pierwszej instancji;
5. art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu podmiotom posiadającym przymiot strony, m.in. innym mieszkańcom budynku będącego przedmiotem inwestycji;
6. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art 156 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji, czy decyzja PINB z dnia [...] września 2011 r. jest dotknięta innym brakiem powodującym jej nieważność niż określony w art 156 § pkt 2 k.p.a.;
7. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2011 roku znak PINB [...] nie jest dotknięta brakiem nieważnością mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa;
8. art. 54 pr.bud. w związku z treścią art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż niedoręczony stronie sprzeciw został jednak skutecznie złożony.
W uzasadnieniu skargi, w odniesieniu do różnych interpretacji art. 54 pr.bud., skarżący podkreślił, że rozbieżność orzecznictwa sądowego sama przez się nie wyklucza możliwości, że jeden z dwóch grzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący powołał się w tym zakresie na orzecznictwo ukształtowane w odniesieniu do art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Wykluczenie naruszenia prawa w stopniu rażącym dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą.
W kwestii skuteczności sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego skarżący zdecydowanie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że dla zachowania terminu 21 dni kluczowe znaczenie ma doręczenie stronie decyzji o sprzeciwie. Potwierdzenie tego stanowiska stanowi m.in. zasada wyrażona w art. 129 § 2 k.p.a., że od daty doręczenia decyzji rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie jest zatem zwrotnym punktem dla ważności decyzji. Identyczny skutek niesie wykładnia językowa art. 54 pr.bud. Skoro sprzeciw należy "zgłosić", to trudno przyjmować, iż do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu dochodzi w chwili nadania decyzji go zawierającej w polskiej placówce pocztowej, jak twierdzą organy. "Głos" z istoty rzeczy ma sens wtedy, gdy jest słyszalny.
Za stanowiskiem skarżącego ma przemawiać również i ta okoliczność, że w 2015 r. Sejm RP dokonał nowelizacji prawa budowlanego wprowadzając do ustawy z 1994 r. (tekst jednolity z 2013 r. ze zm.) art. 30 ust. 6a. Przyjęcie reguły, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora, oznacza właśnie odejście od wcześniejszej zasady (obowiązującej m.in. w 2011 r.), według której o skuteczności sprzeciwu decydował moment doręczenia. "Dowodzi to – pisze skarżący - iż wcześniej było dokładnie na odwrót".
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał wcześniejsze stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł też o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. jest bezzasadna.
Właściwe uzasadnienie stanowiska Sądu oraz odniesienie się do zarzutów i do argumentów skarżącego wymaga przede wszystkim skoncentrowania się na dwóch kluczowych kwestiach:
a) momencie upływu terminu, w którym organ może skutecznie zgłosić sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a także,
b) jeśli wykładnia art. 54 pr.bud. w kontekście innych przepisów prawa oraz konkretnego stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku o niedochowaniu terminu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, czy takie naruszenie prawa można uznać za rażące w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii fundamentalnej: sporu o zachowanie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sprzeciw został zgłoszony w terminie, tj. dokładnie 20. dnia od zgłoszenia przez skarżącego zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działkach nr ewid. [...], [...].
Od strony faktycznej nie budzą sporu następujące okoliczności: (1) zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu [...] września 2011 r.; (2) decyzja o sprzeciwie została wydana [...] września 2015 r. oraz (3) została ona nadana w placówce pocztowej w [...] w dniu [...] września 2011 r. (k. 28 akt PINB).
Różna jest jednak kwalifikacja powyższych faktów: zdaniem organu drugiej instancji liczy się termin nadania pisma w placówce pocztowej, co oznacza, że sprzeciw został zgłoszony w terminie, a zdaniem skarżącego przesądza termin rzeczywistego doręczenia stronie, czyli sprzeciw został zgłoszony po terminie, a zatem nie wywołuje skutków prawnych.
Sąd podziela stanowisko organów, że za "dzień zgłoszenia sprzeciwu" należy uznać dzień nadania pisma z decyzją organu w placówce pocztowej. Przesądzają o tym przede wszystkim argumenty językowe oraz systemowe, w tym argumenty konstytucyjne odwołujące się do fundamentalnych wartości ustrojowych. Podnoszone przez skarżącego liczne argumenty Sąd w przeważającej większości uznał za nieprzekonujące i niezasługujące na uwzględnienie.
Argument językowy na rzecz stanowiska jest prosty: art. 54 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, jeżeli właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Powołany przepis nie wprowadza więc explicite wymogu doręczenia inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Przepis rozróżnia bowiem językowo dwie sytuacje: doręczenie organowi przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz zgłoszenie sprzeciwu, a nie doręczenie sprzeciwu inwestorowi. Takie stanowisko zostało wyrażone bezpośrednio w stosunku do art. 54 w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06.
Rozwijając powyższy argument językowy należy stwierdzić, że przyjęta w polskiej (i europejskiej) kulturze prawnej zasada rozumowania prawniczego stanowi, że tam, gdzie ustawodawca nie czyni rozróżnienia między danymi stanami faktycznymi regulowanymi przez określone pojęcie, nie powinien czynić go również interpretator (lege non distinguente nec nostrum est distinguere). I odwrotnie: tam gdzie ustawodawca wprowadza dwa różne pojęcia (słowa, wyrażenia), nie należy ich utożsamiać (vide: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 123-124). Skoro dla czynności organu ustawodawca rezerwuje pojęcie "zgłoszenie" [sprzeciwu], to należy nadawać mu znaczenie odmienne od znaczenia wyrażenia dzień "doręczenia".
Przeciwne stanowisko skarżącego byłoby uzasadnione, gdyby analizowany przepis mówił wprost o doręczeniu sprzeciwu zgłaszającemu (inwestorowi), albo – co wydaje się bardziej zasadne na gruncie przyjętych w naszym kraju zasad techniki prawodawczej – gdyby art. 54 był uzupełniony odrębnym przepisem (np. § 2) przesądzającym że za dzień zgłoszenia sprzeciwu uważa się dzień otrzymania sprzeciwu przez inwestora. Podobny skutek, po myśli skarżącego, miałoby uzupełnienie art. 54 pr.bud. o przepis w brzmieniu: "Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań" (np. art. 32 ust. 2, 39 ust. 4 pr.bud. itp.). Tak się jednak nie stało i stąd wykładnia językowa omawianego przepisu przemawia za interpretacją dokonaną przez organ, a nie przez skarżącego.
Gdy mowa o wykładni językowej art. 54 pr.bud. Sąd odrzuca również argument skarżącego, że skoro sprzeciw należy "zgłosić", to należy przyjmować, iż do skutecznego aktu dochodzi w chwili doręczenia decyzji inwestorowi, a nie nadania decyzji go zawierającej w polskiej placówce pocztowej, jak twierdzą organy. "Głos" bowiem – twierdzi skarżący - ma sens wtedy, gdy jest słyszalny. Argument ten jest jednak błędny, gdyż opiera się na założeniu, że wyrażenie "nie zgłosi sprzeciwu" należy do języka naturalnego bądź potocznego i stąd należy nadawać mu znaczenia przyjmowane potocznie. Założenie to jest wszakże błędne. Szczegółowość regulacji prawa budowlanego, misterna struktura ustawy oraz kilkukrotne użycie w tekście ustawy wyrażeń "zgłoszenie sprzeciwu" i "wniesienie sprzeciwu" prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z językiem prawnym (językiem specjalistycznym), a nie z językiem potocznym. W związku z tym wyrażeniom ustawowym należy nadawać znaczenia specyficzne dla danej dziedziny regulacji, wynikające z istotnych elementów określonej instytucji prawnej, a nie znaczenia wynikające z etymologii poszczególnych słów.
Argumentacja oparta ma wykładni językowej jest jednak tylko punktem wyjścia, lecz nie przesądza o zasadności wątpliwości i zarzutów. Podstawową rolę w sporze o interpretację art. 54 pr.bud. odgrywa wykładnia systemowa. Skarżący kilkakrotnie w skardze i wcześniej w odwołaniu od decyzji [...]WINB podnosił takie argumenty. Między innymi skarżący wskazywał, że termin 21 dni wymieniony w art. 54 p.b. jest terminem prawa materialnego, a zatem (powołując się na orzeczenie WSA w Gdańsku) "upływ wskazanego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania skutecznej decyzji o sprzeciwie" (podkreślenie Sądu). Nie należy zatem w procesie wykładni wyrażenia "zgłoszenie sprzeciwu w formie decyzji" powoływać się na argumenty odnoszące się do terminów procesowych.
Rzeczywiście, materialnoprawny charakter dwudziestojednodniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu podkreśla też niedawny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o syg. akt II SA Kr 997/15.
Stanowisko skarżącego w tej kwestii jest wszakże z dwóch powodów nieuzasadnione. Po pierwsze, skarżący nie zwrócił uwagi na fakt, że przywołane orzeczenie WSA w Gdańsku mówi o wydaniu decyzji przez organ, a nie o doręczeniu jej skarżącemu. W rozpatrywanej sprawie mamy wszakże do czynienia z wydaniem decyzji w dniu [...] września 2015 r., a więc w 18. dniu od zgłoszenia zamiaru użytkowania przez inwestora.
Po drugie, skarżący jest niekonsekwentny w swym stanowisku, gdyż starając się przekonać Sąd, iż termin 21 dni musi obejmować doręczenie sprzeciwu inwestorowi powołuje się na ... terminy procesowe, a nie materialnoprawne. Skarżący wskazał bowiem, iż art. 54 pr.bud. powinien być interpretowany w świetle ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 k.p.a. (załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki), a także art. 110 k.p.a. (związanie organu decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia). Podobnie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w jednym z orzeczeń nie można sprawy administracyjnej uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a. (elementy decyzji, uzasadnienie decyzji), ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związani.
Argumentacja skarżącego i jego pełnomocnika uzasadniająca materialnoprawne skutki zgłoszenia sprzeciwu przez odwołanie się do procesowych obowiązków organów administracji, jest jednak chybiona, niespójna wewnętrznie i nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim skarżący czyni właśnie to co wcześniej kwestionował: uzasadnia przyjętą przez siebie interpretację art. 54 pr.bud. powiązaniem jej z przepisami odnoszącymi się do postępowania administracyjnego, a nie kwestii prawnomaterialnych. Ponadto, art. 35 § 1 k.p.a., na który powołuje się skarżący, nakazujący organowi załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki, nie ma zastosowania zdaniem Sądu do sytuacji, w których przepisy wskazują określony numerycznie (w dniach) termin na dokonanie czynności lub aktu. Powołany przepis stanowi normę ogólną wyznaczający standard postepowania w sprawach, w których właśnie nie ma terminu na podjęcie określonych działań. Mówienie o zbędnej zwłoce w odniesieniu do czynności, której skuteczność zależy od dotrzymania stosunkowo krótkiego terminu jest nieporozumieniem. Do kwestii dotrzymania konkretnie wskazanego terminu odnosi się art. 35 § 3 k.p.a., ale i on nie odpowiada wprost, kiedy termin należy uznawać za dotrzymany. Odnosi się do początku terminu, a nie jego zakończenia.
Dodatkowo, powoływany przez skarżącego art. 110 k.p.a. mówi o związaniu organu wydaną decyzją, a nie o wiążącym dla obywatela skutku podjęcia decyzji, jak sugeruje S. S.. W tej kwestii nie ma oczywistej zamienności praw i obowiązków stron stosunku prawnego. Stosowanie art. 110 k.p.a. w procesie wykładni art. 54 pr.bud. kwestionuje zresztą także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z sygn. akt II OSK 735/12.
Zdaniem Sądu, jeśli szukać wzorca wykładni dla art. 54 pr.bud. w przepisach kodeksu postepowania administracyjnego, to należałoby odwołać się do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., mówiącego warunkach zachowania terminu. Tak właśnie uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który oświadczył, że swoje działania opiera na zasadzie, iż wniesienie sprzeciwu powinno nastąpić zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że organ zachowa termin na wniesienie sprzeciwu, jeżeli w ciągu 21 dni decyzja o sprzeciwie zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Sąd podziela ten pogląd.
Powyższe stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2072/12. Należy jednak zwrócić również uwagę na rok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1447/10, który nie tylko, że wyklucza konieczność doręczenia decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni, ale kwestionuje nawet konieczność jej nadania w tym terminie na poczcie.
Jeśli znaczenie art. 54 pr.bud. ustalamy powołując się na przepisy prawa materialnego, to można szukać podobieństwa do art. 30 ust. 5 pr.bud. W przypisie tym też jest bowiem mowa o sprzeciwie organu wobec zgłoszenia dokonanego przez inwestora (tyle że zgłoszenia zastępującego wniosek o pozwolenie na budowę). Nawet pełnomocnik skarżącego podkreślił jeszcze w odwołaniu, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, iż pojęcia "zgłoszenia sprzeciwu" (art. 54 pr.bud.) i "wniesienia sprzeciwu" (art. 30 ust. 5 pr.bud.) są pojęciami tożsamymi. Sąd przyjmuje opinię o podobieństwie obu przepisów. Sąd zwraca jednak uwagę na to, że również w przypadku sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 pr.bud. przyjmuje się dotrzymanie terminu w dniu nadania decyzji organu w placówce operatora pocztowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 735/12, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1121/11, aprobująco przytacza pogląd WSA, według którego "w treści art. 30 ust. 5 [ustawy pr.bud.] brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Taką regulację przewidziano przykładowo m.in. w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. nr 51, poz. 297 ze zm.), który stanowi, iż decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia.". Inaczej mówiąc, wykładnia systemowa przepisów obowiązujących w różnych dziedzinach prawa utwierdza stanowisko, że skoro ustawodawca nie przewidział wprost terminu doręczenia decyzji podmiotowi prawa, to nie można tego wymogu domniemywać. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej powoływanym wyrokiem NSA skarżący przyjmował stanowisko przeciwne, jednak NSA skargę oddalił. W obecnie rozstrzyganej sprawie Sąd podziela w pełni opinię NSA co do zasad obliczania terminu do zgłoszenia (wniesienia) sprzeciwu przez organ.
Analiza wykładni systemowej art. 54 pr.bud. oraz innych przepisów prawa wymaga ponadto uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego. Sam skarżący wskazuje na argumenty zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09 w sprawie zniesienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia tego wyroku wynika ogólna zasada, że skuteczność decyzji administracyjnej związana jest z jej uzewnętrznieniem, a więc doręczeniem. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela tej opinii. Trybunał Konstytucyjny wiąże bowiem tę zasadę z prawami osób trzecich, które nie powiadomione o toczącym się postępowaniu mogą w ogóle nie być świadome czynności podejmowanych przez inwestora i decyzji podejmowanych przez organ. Natomiast sam inwestor zgłaszający organowi zakończenie robót budowlanych i przyjmujący kontrolę organu nadzoru architektoniczno-budowlanego, nie wymaga zastosowania takich wymogów. Dlatego Sąd nie uważa, aby wykładnia przepisów prawa budowlanego traktowanych jako całość uchylała wykładnię art. 54 pr.bud., który reguluje wyjątkową sytuację – przypadek sprzeciwu organu wobec zgłoszenia zamiaru użytkowania obiektu budowlanego. Norma szczególna nakazuje przecież nie stosować normy ogólnej (Lex specialis derogat legi generalis)!
Zdaniem Sądu przekonująca jest natomiast argumentacja odwołująca się do zasad konstytucyjnych zaprezentowana w innym orzeczeniu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, stwierdzono, że: "definiując pojęcie "wniesienia sprzeciwu" przez organ koniecznym jest sięgnięcie do ... zasady równości zawartej w Konstytucji RP, a w efekcie odwołanie się do tych przepisów, które stanowią podstawę do określenia, czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji. Nie sposób nie zauważyć, iż pojęcie "wniesienia" [sprzeciwu] jest jednoznacznie interpretowane w przypadku, gdy to na przykład od osoby fizycznej, jako strony oczekuje się, aby "wnosząc" odwołanie, zażalenie, skargę, czy skargę kasacyjną "wniosła" ten środek w określonym terminie. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Dlatego też z przyczyn wyżej przedstawionych dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 30 - dniowy do "wniesienia sprzeciwu" z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania terminu 30 – dniowego pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianych". Ujmując rzecz krótko: jeśli zgodnie z ogólnym przepisem k.p.a. przyjmujemy, że pisma kierowane przez inwestora do organu stają się skuteczne z chwilą nadania ich w placówce odpowiedniego operatora pocztowego, w braku szczególnego przepisu nie można przyjmować, iż do pism organu do inwestora należy przyjąć inną zasadę interpretacji wyrażenia "zgłosi sprzeciw w formie decyzji".
Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przedstawione rozumowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego najlepiej uzasadnia właściwą interpretację art. 54 pr.bud. Obszerny cytat z uzasadnienia jednego wyroku NSA jest przy tym zdaniem Sądu bardziej przekonujący niż powołanie w skardze kilku orzeczeń sądów administracyjnych i wskazywanie twierdzeń, kontekst których niekoniecznie odpowiada rozpatrywanej sprawie. Dlatego Sąd odrzuca też argument skarżącego, że uznanie doręczenia za warunek dotrzymania terminu zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiary użytkowania obiektu budowlanego znajduje wsparcie w podobieństwie do sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości zgłaszanego na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. Termin 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu jest w tym przypadku uznawany za dochowany z chwilą doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. Zdaniem Sądu, ze względu na zasadniczą różnicę kontekstów prawnych i faktycznych, oba rodzaje sprzeciwów nie zasługują na uznanie ich za analogiczne.
Wykładnia systemowa art. 54 pr.bud. może być dodatkowo wzmocniona przez odwołanie się do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. W powoływanym wyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 735/12 wyjaśniono to bardzo jasno poprzez argumentację z rozwiązania przeciwnego: "w przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie [30] dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Zachowanie terminu ... byłoby uzależnione od działania polskich placówek pocztowych operatora publicznego, a często też od stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji.". W ten sposób podważone jest również rozumowanie skarżącego oparte na wykładni funkcjonalnej przywołane we wstępie uzasadnienia ("gdyby wiedział wcześniej, to by się odwoływał"). Prawo skarżącego do odwołania się od decyzji wyrażającej sprzeciw organu w trybie art. 54 pr.bud. nie zostało naruszone w żaden sposób naruszone, a zwłaszcza nie poprzez rzekome jednodniowe opóźnienie w zgłoszeniu sprzeciwu. Podobnie prawo skarżącego do wystąpienie o wznowienie postępowania. W związku z powyższym stanowisko skarżącego uzasadniane również funkcjonalnie nie zasługuje na uznanie za przekonujące.
Wreszcie, powołane wyżej orzeczenia NSA wskazują, że nietrafny jest argument skarżącego odwołujący się do historii legislacyjnej art. 54 pr.bud. Zdaniem skarżącego, za koniecznością uznania, że termin na zgłoszenie sprzeciwu jest dotrzymany z chwilą doręczenia decyzji inwestorowi, ma przemawiać okoliczność dokonania przez Sejm w 2015 r. nowelizacji prawa budowlanego. W nowelizacji tej do ustawy z 1994 r. wprowadzono wówczas art. 30 ust. 6a wskazujący, iż za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora. Zdaniem skarżącego oznacza właśnie odejście od wcześniejszej zasady (obowiązującej m.in. w 2011 r.), według której o skuteczności sprzeciwu decydował moment doręczenia. "Dowodzi to – pisze skarżący – iż wcześniej było dokładnie na odwrót". Powołując się na orzeczenia z lat 2006-2011 Sąd wykazał, że wcześniejsze stanowisko sądów wcale nie było odmienne od wprowadzonego w 2015 r. Nie było tylko uregulowane wprost w przepisach ustawy prawo budowlane. Zmiana ustawy miała natomiast uchylić ewentualne wcześniejsze wątpliwości i stanowiska, oraz spotykane niekiedy odmienne poglądy sądów.
Kwestionując stanowisko skarżącego i argumenty przedstawione na poparcie tego stanowiska Sąd musi odnieść się też do drugiej kluczowej kwestii wskazanej powyżej. Rozstrzygnięcie o zasadności zarzutów podniesionych w skardze wymaga mianowicie, czy ewentualne naruszenie art. 54 pr.bud. poprzez przyjęcie, że termin do zgłoszenia sprzeciwu jest dotrzymany z chwilą nadania pisma w odpowiedniej placówce pocztowej, można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tej kwestii Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił wyjątkowość regulacji przewidzianej w art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do fundamentalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. GINB wyjaśnił, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ administracji bądź strona postępowania. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jedynie oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa. Skoro takiej jednoznaczności rozumienia przepisu nie ma, nikną również podstawy do uznania naruszenia prawa za rażące, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji w tym zakresie. Należy jednak podkreślić, że według Sądu w sprawie nie wystąpiło żadne naruszenie prawa, a zatem tym bardziej bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przez organ zgłaszający sprzeciw.
Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga S. S. jest całkowicie niezasadna.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.