VII SA/WA 1925/20

VII SA/Wa 1925/20 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1491/21 - Postanowienie NSA z 2021-08-27
II OSK 1491/21 - Wyrok NSA z 2024-05-23
IV SA/Wa 1560/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-10
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na zarządzenie Starosty [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej – M. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Starosty [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego na drodze wewnętrznej polegającej na ustawieniu znaku drogowego B-5 – zakaz wjazdu samochodów ciężarowych na działce nr [...] z obrębu [...] [...] gmina [...].
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując, że brak jest przedmiotu sporu. Starosta [...] jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie wydawał jakiegokolwiek zarządzenia w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego na drodze wewnętrznej (ww. działka [...]) polegającej na ustawieniu znaku drogowego B-5 – zakaz wjazdu samochodów ciężarowych. Starosta wskazał, że właścicielem drogi - działki [...] - jest Skarb Państwa, natomiast przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną, na której ruch odbywa się na zasadzie służebności drogi koniecznej (umożliwienie przejazdu przez działkę [...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Dodatkowo, stosownie do treści § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3 P.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach określonych przez ustawę. Rolą sądu administracyjnego jest więc zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności, względnie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak wynika z akt sprawy Starosta [...] nie wydał w sprawie zarządzenia, którym zmieniono organizację ruchu na drodze wewnętrznej na działce nr [...] z obrębu [...][...] gmina [...]. Starosta dokonał natomiast czynności ustawienia ww. znaku drogowego.
Znak drogowy B-5 na działce nr [...] został posadowiony na drodze będącej własnością Skarbu Państwa, którą zarządza Starosta [...]. Droga ta nie stanowiącej drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną. W tej sytuacji Sąd uznał, że czynność ustawienia znaku drogowego mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a nie zadań z zakresu administracji publicznej Starosty. Ruch na ww. drodze jest oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...]).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r poz. 1260 ze zm.) zarządzanie ruchem na drogach gminnych, z wyjątkiem miast na prawach powiatu, należy do starosty. Zatem jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej.
Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Również z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Przy czym, podmioty zarządzające takimi drogami, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a ustawy - Prawo o ruchu drogowym).
W powołanych przepisach prawa ustawodawca nie zróżnicował zakresu i form działania zarządcy i właściciela drogi wewnętrznej w zależności od tego, czy zarządcą i właścicielem jest podmiot publicznoprawny, czy też podmiot prywatny. Oznacza to, że ustawowy zakres i forma zarządzania drogami wewnętrznymi jest taka sama dla wszystkich zarządców i właścicieli dróg wewnętrznych, bez względu na to, czy są podmiotami publicznoprawnymi, czy też prywatnoprawnymi. Uznając, że podmiot prywatnoprawny, ze swej natury, nie może stosować administracyjnych form zarządzania drogą wewnętrzną, to również podmiot publicznoprawny, pomimo swojego charakteru prawnego, działając na tych samych podstawach prawnych w zakresie zarządzania drogą wewnętrzną, nie może stosować administracyjnych form tego zarządzania.
Z powyższego wynika więc, że zarządzanie drogami wewnętrznymi nie ma charakteru zadania z zakresu administracji publicznej cechującej się władztwem publicznym, lecz nosi cechy wykonywania praw właścicielskich lub pochodzących od właściciela, przez co stanowi domenę prawa cywilnego.
Odmiennie ustawodawca unormował natomiast zarządzanie drogami publicznymi, gdzie zarządzanie to przybiera formy władcze z zakresu administracji publicznej, o którym stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych (np. art. 19 i art. 20 powołanej ustawy). Zarządzanie to nie musi być przy tym powiązane z wykonywaniem prawa własności, co wynika np. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie właścicielem drogi jest Skarb Państwa, natomiast przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną. Tym samym zarzadzaniem ruchem oraz oznakowanie takiej drogi należy do właściciela drogi, który nie miał w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym. Umiejscowienie przedmiotowego znaku nie było poprzedzone żadnym aktem, lecz miało wyłącznie charakter czynności faktycznej.
W związku z powyższym nie można uznać, że działania Starosty Warszawskiego Zachodniego odnoszące się do kwestii przedmiotowego znaku drogowego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, mają one wyłącznie charakter właścicielski, cywilnoprawny.
Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej, a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną (por. postanowienie NSA z 25 września 2018 r. I OSK 2642/18; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1155/15, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).
Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.