VII SA/Wa 1915/20

VII SA/Wa 1915/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1873/21 - Wyrok NSA z 2024-05-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 77 par. 2.,134, art. 141 par. 1, art. 142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 2255
art. 5, art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia C. sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na C. sp. z o.o. w W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego (obecny nr ident. [...]) o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, umieszczonego na słupie przytwierdzonym do betonowego fundamentu na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. O. w W., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., organ zmienił postanowienie własne z dnia [...] listopada 2016 r. w ten sposób, że zamiast zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił z urzędu własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., zmienione postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.
Organ wskazał, iż w dniu 28 maja 2020 r. uzyskał informację w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], że w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu O. część III, postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji stało się bezprzedmiotowe i zostanie umorzone. Po powtórnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ stwierdził, że lokalizacja nośnika reklamowego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania narusza ustalenia miejscowego planu, w związku z czym bezzasadne jest nakładanie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż legalizacja tego obiektu jest niemożliwa.
Spółka C. sp. z o.o. w W. wniosła zażalenie na to postanowienie. W ocenie spółki, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołał się organ nadzoru budowlanego przestał obowiązywać w zakresie sytuowania reklam z dniem 28 kwietnia 2020 r., dlatego niezasadne było uchylenie postanowienia nakładającego na spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji tego obiektu budowlanego.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne.
Podstawą prawną postanowienia Nr [...] nie jest art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (na które to postanowienie zażalenie przysługuje), lecz art. 77 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Organ powiatowy prawidłowo zatem pouczył strony w treści postanowienia, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wniesienia zażalenia na to postanowienie.
Organ powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. należy do grupy postanowień o charakterze niezaskarżalnym, na które nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 142 k.p.a. prawidłowość tego postanowienia może być przez stronę kwestionowana w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, C. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od decyzji Nr [...]wraz z zażaleniem m.in. na postanowienie Nr [...].
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka C. sp. z o.o. w W., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji pomimo, że na postanowienie to przysługuje zażalenie;
- art. 142 k.p.a. przez stwierdzenie, że postanowienie organu I instancji może być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji;
- art. 77 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie;
- art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo przez ich niezastosowanie pomimo, że według tych przepisów na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zażalenie przysługuje, a w niniejszej sprawie przepisy te stanowiły podstawę prawną postanowienia PINB z 2016 r.;
- art. 26 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez jego niezastosowanie, ponieważ od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązują przepisy art. 48 Prawa budowlanego, według których w niniejszej sprawie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów, nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, a ten przepis przejściowy stanowi, iż w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Zważywszy na uprawnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wynikające z przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., wniesiono również o uchylenie postanowienia organu I instancji, w którym błędnie zastosowano art. 77 § 2 k.p.a. oraz wskazano, jako podstawę prawną uchylenia postanowienia PINB z 2016 r. "art. 48 ust. 3" - bez wskazania, w jakim akcie prawnym znajdują się powołane przepisy prawa. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie:
- art. 77 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie;
- art. 124 § 1 k.p.a. przez wskazanie, jako podstawy prawnej uchylenia postanowienia PINB z 2016 r.: "art. 48 ust. 3" - bez wskazania, w jakim akcie prawnym znajdują się powołane przepisy prawa;
- art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, m.in. przez bezpodstawne ustalenie, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r., pominięcie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu;
- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r, przez jego zastosowanie pomimo, że według art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2018 r., obowiązywał do dnia 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń);
- uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez niezastosowanie,
- art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania).
Pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. oraz zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, wprowadzono, m.in. zmianę przepisów art. 48 Prawa budowlanego nadając mu brzmienie: "2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie." Powyższa treść art. 48 Prawa budowlanego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2017 r. w niniejszej sprawie, ponieważ według art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 1 stycznia 2017 r., nadal toczy się, zaskarżone postanowienie WINB i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane po 1 stycznia 2017 r., więc według art. 48 Prawa budowlanego, skarżącej przysługuje zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2020 r., w którym uchylono z urzędu postanowienie PINB z 2016 r.
Zaskarżone postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB o uchyleniu z urzędu postanowienia PINB z 2016 r. opiera się wyłącznie na art. 77 § 2 k.p.a. Postanowienie to nie uwzględnia treści art. 48 Prawa budowlanego obowiązującej od dnia 1 stycznia 2017 r. Postanowienie PINB z 2016 r. i postanowienie PINB o uchyleniu tego postanowienia nie dotyczą wyłącznie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a., ponieważ postanowienie PINB z 2016 r. nadaje stronie uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej i ustala obowiązek o charakterze materialnoprawnym (przedstawienia dokumentów), a postanowienie PINB uchylające ww. postanowienie pozbawia skarżącą uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej.
Pełnomocnik spółki podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął zgłoszonego w zażaleniu wniosku spółki o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym jest kwestia, czy obowiązująca uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń została skutecznie zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Sprawa toczy się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 899/20.
Na skutek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zarzuty skarżącej zgłoszone w zażaleniu na postanowienie PINB uchylające postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów nie zostały rozpoznane, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, organ wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie organu powiatowego wydane zostało na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. i należy do grupy postanowień o charakterze niezaskarżalnym, na które nie przysługuje zażalenie.
W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że stanowisko organu wynika z braku analizy przepisów prawa i orzecznictwa powołanych w skardze oraz materiałów sprawy i zarzutów skarżącej. Organ powołał wyłącznie art. 77 § 2 k.p.a., nie uwzględniając przepisów art. 48 Prawa budowlanego obowiązujących od dnia 1 stycznia 2017 r. oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Postanowienie organu I instancji z 2016 r. oraz postanowienie tego organu o uchyleniu tego postanowienia nie dotyczą wyłącznie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a., ponieważ pozbawiają skarżącą uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Istota tej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia jaki charakter ma postanowienie o nałożeniu określonych obowiązków wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny obowiązujący w dacie wydania przez organ postanowienia z [...] listopada 2016 r.), a w związku z tym czy postanowienie to może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w wypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż dany obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W przepisach tych ustawodawca określił warunki, w jakich możliwe jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wstrzymania prowadzonych samowolnie robót budowlanych oraz wskazał jakiego rodzaju dokumenty są wymagane w celu stwierdzenia możliwości legalizacji danego obiektu. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi przede wszystkim ustalić czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. Organ wstępnie ocenia zgodność inwestycji z tymi przepisami oraz z przepisami techniczno-budowlanymi jeszcze przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W wypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość legalizacji inwestycji organ decyduje o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2). Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
W art. 48 Prawa budowlanego ustawodawca nie przyznał organowi uprawnienia do zmiany sformułowanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 obowiązków lub też uchylenia takiego postanowienia. Podobna luka dotyczy również postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładającego na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy mają charakter dowodowy, albowiem są podejmowane w celu udowodnienia odpowiednio tego, jaki jest stan robót budowlanych, jak i tego czy samowolna budowa może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym w orzecznictwie uznaje się, że do tego rodzaju postanowień może mieć zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. z tym zastrzeżeniem, że jeżeli skutkiem wydania któregokolwiek z tych postanowień jest nałożenie na jego adresata nowego obowiązku, to takiego postanowienia nie można traktować jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność powinna zostać oceniona na nowo na podstawie przesłanek z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA: z 11 lipca 2019 r., II OSK 2230/17, z 6 lutego 2019 r., II OSK 895/17, z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2649/12, z 5 października 2012 r., II OSK 1064/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego może być uznane za szczególny rodzaj postanowienia dowodowego, z tym, że w tym wypadku sam ustawodawca wskazuje jakie dokumenty są istotne dla stwierdzenia czy dany samowolnie wybudowany obiekt budowlany może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Wobec braku regulacji szczególnej, uznać należy, iż przepis art. 77 § 2 k.p.a. stanowi podstawę prawną do uchylenia tego rodzaju postanowienia w zależności od okoliczności danej sprawy. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to zgodność musi występować w dacie legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku, gdy w toku postępowania legalizacyjnego dochodzi do zmiany tych przepisów w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, to organ nadzoru budowlanego powinien móc dostosować nałożone obowiązki do zaistniałych zmian stanu prawnego w tym zakresie poprzez zmianę tego postanowienia, ewentualnie gdy nie ma możliwości legalizacji - odstąpić od nałożenia tego rodzaju obowiązków, uchylając postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, postanowienie uchylające postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków nie nakłada na skarżącą spółkę żadnych nowych obowiązków prawnych względem tych, które wynikały z doręczonego jej postanowienia z [...] listopada 2016 r., zmienionego postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Stan prawny wynikający z uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jest porównywalny do stanu sprawy samowolnie zrealizowanych robót, w którym organ nadzoru budowlanego na wstępnym etapie badania sprawy przyjmuje, iż budowa nie może zostać zalegalizowana, albowiem pozostaje niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego rodzaju ustalenie inwestor może zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż art. 77 § 2 k.p.a. mógł stanowić podstawę prawną do uchylenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowienia własnego z dnia [...] listopada 2016 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zakresie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. W tym zakresie niezasadny jest więc zarzut skargi naruszenia przez organ art. 77 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane postanowienie stronie przysługuje zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W innym przypadku postanowienie podlega zaskarżeniu wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a.). Katalog konkretnych rozstrzygnięć, na które przysługuje zażalenie ma charakter zamknięty. Na postanowienia wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. zażalenie nie przysługuje. W związku powyższym organ odwoławczy słusznie wskazał, że na podstawie art. 142 k.p.a. strona ma możliwość kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. o uchyleniu postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji.
W skardze podniesiono również zarzut niezastosowania przez organ odwoławczy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zgodnie z którym od dnia 1 stycznia 2017 r. na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej wprowadzono ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2016 r., którego podstawę prawną stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zostało wydane przed 1 stycznia 2017 r., a więc w stanie prawnym, w którym na tego rodzaju postanowienia nie przysługiwało zażalenie. Prawidłowość wszczęcia postępowania legalizacyjnego względem tego obiektu budowlanego oraz nałożenia na inwestora wyszczególnionych w rozstrzygnięciu obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, mogła podlegać kontroli instancyjnej, a następnie sądowej dopiero po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (art. 142 k.p.a.). Postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. uchylające to postanowienie zostało wydane wprawdzie po 1 stycznia 2017 r., lecz podstawę prawną jego wydania stanowił art. 77 § 2 k.p.a., a nie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2017 r.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r. W związku z tym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia tych przepisów.
W odniesieniu zawartych w skardze licznych zarzutów dotyczących zgodności z prawem postanowienia z dnia [...] maja 2020 r., wskazać należy, iż stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, organ odwoławczy nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, ani rozpoznać wniosku spółki o zawieszenie postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, które Sąd uznał za zgodne z prawem, zatem brak jest podstaw do dokonania przez Sąd kontroli niezaskarżalnego postanowienia, zwłaszcza, że do dokonania takiej kontroli w tej sytuacji procesowej nie był uprawniony również organ II instancji.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.