VII SA/WA 1906/22

VII SA/Wa 1906/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.636.2021.KPA-2 w przedmiocie uzgodnienia nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia Pani D. B., Pana P. B. i Pana J. B. z dnia 19.04.2021 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.2021 r., sygn. [...], odmawiające uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. S. w Z. położonego na działkach nr ew. [...] obręb [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840), art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].04.2021 r., sygn. [...], odmówił uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku przy ul. S. w Z., położonego na działkach nr ew. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, iż omawiany obiekt, wzniesiony w pierwszej ćwierci XX w. w konstrukcji zrębowej, pierwotnie składający się z dwóch obszernych izb i sieni oraz oszklonego ganku, figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Podniesiono, iż ww. pierwotna kubatura oraz stanowiąca jej rozbudowę izba z "trzeciaków" są w dostatecznym stanie technicznym, zaś pozostałe dobudówki prezentują stan ruiny. W przekonaniu organu pierwszej instancji, obiekt ten stanowi bardzo rzadką obecnie egzemplifikację chałupy góralskiej, o archaicznej formie architektonicznej. Jest on elementem układu urbanistyczno-architektonicznego o znaczeniu ponadregionalnym, który posiada przede wszystkim wartość historyczną, jako materialny dokument rozwoju miasta, najpierw z osady pasterskiej potem w stację klimatyczną, a następnie w stolicę letnią i zimową. Jego oryginalna forma nie została uszczuplona, zaś dobudowane elementy mogą podlegać rozbiórce. Likwidacja przedmiotowej chałupy oznaczałaby uszczuplenie i dewaluację zabytkowej tkanki miasta. Zwrócono ponadto uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...], przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].01.2010 r. nr [...], dopuszcza wymianę powyższej zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy obiektu o analogicznych gabarytach.
Na powyższe orzeczenie zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli D. B., P. B. i J. B. W podaniu wyrażono przekonanie, iż przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Podniesiono, iż wpis ww. zabudowy do gminnej ewidencji zabytków nastąpił bez wiedzy i zgody właścicieli. Wskazano, iż przywołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 pkt 4 dopuszcza rozbiórkę obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków po wykonaniu stosownej dokumentacji konserwatorskiej stwierdzającej utratę wartości zabytkowej przez dany obiekt. Zaznaczono także, iż trzecia izba - element dobudowany wg. organu pierwszej instancji - istniała od momentu wzniesienia budynku, co potwierdzają dostępne mapy archiwalne i dokumenty katastralne. Podkreślono także, iż w protokole z oględzin budynku przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 12.01.2021 r. stwierdzono, że elementy konstrukcyjne stropu nad parterem, w związku z korozją biologiczną, grożą zawaleniem, konstrukcja dachu jest częściowo zapadnięta, nastąpiło uszkodzenie podłóg. Zarzucono [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków brak ustalenia, jaka jest przyczyna posadowienia budynku na luźno ułożonych kamieniach. Strony wskazały również, iż teza organu pierwszej instancji o technicznej możliwości zachowania przedmiotowej nieruchomości nie została poparta żadnym dowodem, w tym opinią rzeczoznawcy.
Rozpoznając zażalenie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W myśl ust. 3 powyższego artykułu, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższą decyzję organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Na terenie, na którym usytuowany jest budynek stanowiący przedmiot postępowania, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].01.2010 r. nr [...]. Budynek przy ul. S. w Z. jest obiektem objętym ochroną konserwatorską na mocy ustaleń powyższego miejscowego planu (§ 8 pkt 3 lit. i).
Stosownie do pkt 4 powyższego paragrafu, odnośnie do ww. budynku obowiązuje: utrzymanie zasadniczych cech bryły, kompozycji i detalu architektonicznego, elewacji zewnętrznych, kształtu dachu oraz podziałów stolarki okiennej i drzwiowej, stanowiących o wartości zabytkowej obiektu (lit. a); w przypadku złego stanu technicznego dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów (lit. d); rozbiórka obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków może być dokonana tylko w przypadkach regulowanych przepisami odrębnymi, po wykonaniu stosownej dokumentacji konserwatorskiej stwierdzającej utratę wartości zabytkowej przez dany obiekt, np.: z powodu złego stanu technicznego (lit. e).
Ponadto, przedmiotowy budynek figuruje w gminnej ewidencji zabytków powołanej zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].02.2011 r. nr [...]. Przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania powyższego aktu nie przewidywały obowiązku informowania właścicieli o okoliczności ujęcia w powyższej ewidencji danego obiektu bądź obszaru.
W toku postępowania dotyczącego uzgodnienia nakazu rozbiórki ww. obiektu, zespół zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w Zakopanem pomiędzy ulicami W., J., K. do granicy z G. wraz z działką nr ew. [...], współtworzony przez budynek przy ul. S. w Z., został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na mocy ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2021 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, iż ww. zespół to powstały na przełomie XIX i XX w. układ przestrzenny o czytelnych, historycznie uwarunkowanych granicach, w obrębie którego zachował się przebieg ciągów komunikacyjnych oraz utrwalone linie zabudowy. Główną osią założenia jest potok B. i równoległa do niego ulica S. Czynnikami wyróżniającymi ww. kompleks zabudowy jest skala, funkcja, sposób kształtowania działek siedliskowych w powiązaniu i harmonii z naturalną szatą roślinną. Zabudowa zdominowana jest przez niewielkie, wolnostojące, parterowe obiekty, najczęściej z użytkowymi poddaszami lub dodatkowymi kondygnacjami w dachach, wille i kameralne pensjonaty, z niewielkim udziałem zabudowy o większych gabarytach. Wśród obiektów o walorach zabytkowych występują budynki zarówno drewniane, jak i murowane, reprezentujące bardzo zróżnicowany repertuar form architektonicznych. Do najstarszych w zespole należą typowe góralskie chałupy, w tym: budynki przy ul. S., W. i S. Stwierdzono, iż w większość obiektów wchodzących w skład historycznego zespołu zabudowy zachowała się w średnim lub dobrym stanie technicznym, za wyjątkiem pensjonatu "J." przy ul. J., budynku S., W. Całokształt ww. kompleksu zabudowy utrzymał skalę i rozproszony charakter willowo- pensjonatowy w powiązaniu z krajobrazem i rodzimą zielenią. Reprezentowane przez poszczególne grupy obiektów style architektoniczne są materiałem do badań nad ewolucją form, jaka miała miejsce na przełomie XIX i XX w. Wartości artystyczne zespołu to w dużej mierze wypadkowa walorów architektonicznych poszczególnych budynków, ale również integralność zabudowy i ład przestrzenny. Uwagę zwracają malownicze bryły, pełne uskoków i załamań dachy, rzeźbione obudowy ganków, werandy, różnorodność zastosowanych materiałów, bogate detale oraz ornamentyka.
Budynek stanowiący przedmiot postępowania, wzniesiony w pierwszej ćwierci XX w., w konstrukcji zrębowej, posiada bardzo istotne walory dokumentarne jako typ zabudowy kształtujący unikatowy zespól budynków związanych z największym rozwojem architektonicznym i kulturowym [...], który miał miejsce na przełomie XIX i XX w. oraz w okresie międzywojennym. Obiekt reprezentuje najstarszy rodzaj zabudowy - typową góralską chałupę - wchodzący w skład kompleksu letniskowo-wypoczynkowego pomiędzy ulicami W., J., K. do granicy z [...] wraz z działką nr ew. [...], wpisanego do rejestru zabytków. Budynek ten posiada typowe cechy dla stylu zakopiańskiego: materiał drewniany - konstrukcja zrębowa, stromy dach przyczółkowy z wydatnym okapem, przeszklony ganek.
Pomimo złego stanu zachowania części materii budowlanej omawianego budynku, który wynika z całokształtu akt sprawy, obiekt ten zachował w pełni czytelną pierwotną bryłę. Wtórne dobudówki nie zatarły oryginalnej kubatury przedmiotowej nieruchomości. Precyzyjne datowanie części bryły budynku ulokowanej prostopadle do podłużnej partii dwuizbowej, jak również kwestia związana z genezą składu istniejącej obecnie podmurówki może być przedmiotem przyszłych badań architektonicznych. W związku z powyższym, rozbiórka omawianej nieruchomości jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim.
Jednocześnie zaznaczono, iż rolą organu konserwatorskiego w niniejszym postępowaniu nie jest sformułowanie orzeczenia technicznego w sprawie możliwości wykonania prac remontowych historycznego budynku, lecz ocena stanu zachowania wartości zabytkowych tego obiektu. Organ drugiej instancji doszedł do przekonania, iż omawiany budynek posiada w dalszym ciągu ww. walory, ponieważ jego historyczna forma architektoniczna, jest w dalszym ciągu w pełni czytelna.
Organ wskazał, że na podkreślenie zasługuje specyfika postępowania konserwatorskiego w odniesieniu do obiektów wykonanych z drewna. Trwałość konstrukcji drewnianych określana jest w przedziale 60-80 lat. W praktyce, drewniane elementy historycznego budynku wymieniane są etapowo, w ramach bieżących prac konserwacyjnych, w następstwie ich zużycia. Kryterium zachowania zabytkowych wartości budynku nie wynika z warunku zachowania określonego wskaźnika oryginalnej substancji, lecz z zachowania oryginalnych rozwiązań ciesielskich i sztuki stolarskiej.
Wskazano także, iż działania polegające na rozbiórce omawianego budynku, która nie jest połączona z jego odtworzeniem bądź realizacją nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów, stałaby w sprzeczności § 8 pkt 4 lit. d cytowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić należy przy tym, iż wymóg wykonania dokumentacji konserwatorskiej rozbieranego obiektu określony w pkt 4 lit. 8 powyższego paragrafu nie stanowi ustalenia znoszącego obowiązek realizacji odbudowy towarzyszącej rozbiórce, o której mowa w § 8 pkt 4 lit. d przedmiotowego aktu prawa miejscowego.
W myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków.
W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, jak również zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dokumencie tym określa się również obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie. Dopóki jego legalność nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo.
Organ konserwatorski, rozpatrujący sprawę wniosku nakazu rozbiórki, w myśl art. 67 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie może wydać rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne z ustaleniami planu.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.08.2019 r. sygn. akt. VII SA/Wa 348/19, odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą [...] stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, w szczególności stanowić podstawę prawną treści uzgodnienia dokonywanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ plan miejscowy, pozostając jedną z form ochrony zabytków [...] przesądza wiążąco o sposobie ochrony zabytku.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...].12.2021 r., sygn. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] historyczny zespół budowlany zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w Zakopanem na obszarze ograniczonym ul. W., J., K. do granicy z G. wraz z działką nr ew. [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. aktu, budynek mieszkalny przy ul. S. stanowi część powyższego zespołu budowlanego. Orzeczenie to jest ostateczne.
Skargę na to postanowienie złożył P B.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu to jest naruszeniem art. 6 oraz art. 7 kpa poprzez brak ich należytego zastosowania oraz naruszenie art. 77 §1 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez brak rozpatrzenia i uwzględnienia części istotnych okoliczności i dowodów zgromadzonych w sprawie w zakresie,
- rozbieżności podstawowych ustaleń pomiędzy [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] co do stanu technicznego budynku przy ul. S.,
- braku jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia dla oceny [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że budynek można uratować dokonując stosownych napraw i dokonując częściowej wymiany substancji,
- zarzutu, że ocena ta nie została poparta praktycznie żadnymi dowodami lub badaniami wykazującymi, że odmienne stanowisko PINB jest niezasadne,
- zarzutu, że nie sporządzono opinii rzeczoznawcy i nie pouczono stron o takiej możliwości.
W następstwie czego niezasadnie utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.2021 znak: [...],
2) oraz mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego a to
- braku odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego z dnia [...] stycznia 2010 r. uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] zgodnie z którymi przy spełnieniu określonych warunków opisanych w §8 pkt. 4) podpunkt e) mpzp "rozbiórka obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków może być dokonana ..."
- błędnej wykładni § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] co do budynków wymienionych jako obiekty będące w gminnej ewidencji zabytków.
Zaskarżając w całości postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.636.2021.KPA-2 doręczone mi w dniu 26 lipca 2022 r. wnosił:
1. o uchylenie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lipca 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.636.2021.KPA-2,
2. o zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania przed sądem administracyjnym wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 106 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 106 k.p.a. - jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Natomiast zgodnie z art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję rozbiórkową, o której mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Powyższe kwestie Sąd przytacza z uwagi na to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...].12.2021 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] historyczny zespół budowlany zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w [...] na obszarze ograniczonym ul. W., J., K. do granicy z G. wraz z działką nr ew. [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. aktu, budynek mieszkalny przy ul. S. stanowi część powyższego zespołu budowlanego.
Decyzji tej brak jest w aktach przedmiotowej sprawy. Niemniej jeśli faktycznie budynek mieszkalny przy ul. S. jako element historycznego zespołu budowlanego został wpisany do rejestru zabytków ostateczną decyzją, procedowanie w trybie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że określona w nim procedura dotyczy obiektów niewpisanych do rejestru zabytków.
Nie ulega również wątpliwości, że organy administracyjne, w tym organ odwoławczy orzekają według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania.
Zatem jeśli rzeczywiście doszło do skutecznego wpisania spornego budynku do rejestru zabytków dalsze procedowanie w trybie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uzupełni postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a, dołączając wskazaną decyzję i rozstrzygnie zgodnie z aktualnym stanem prawnym i faktycznym.
Wyłożone motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowienia organu odwoławczego na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.