VII SA/WA 1901/20

VII SA/Wa 1901/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Artur Kuś /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
II OSK 2059/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. i K. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K.K. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r., nr[...] w sprawie odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych w zakresie opracowany w projekcie budowalnym pt.: "rozbudowa hotelu [...]" wraz z budowlami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną".
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpoznaniu wniosku K. K. decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] odmówi uzgodnienia wykonywania robót budowlanych w zakresie opracowanym w projekcie budowlanym pt.: "rozbudowa hotelu [...] (ul. [...], [...] – [...]) wraz z budowlami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną".
Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 104 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z.") oraz § 1 ust 1 pkt 1, § 13 oraz § 14 ust 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1721)
Organ I instancji stwierdził, że budynek usytuowany w [...] przy ul. [...]oraz działka ewid. Nr [...] obręb [...] wypisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 1994 r. Jednoczenie znajduje się na terenie obowiązywania "Parku Kulturowego obszar ulicy [...]" oraz w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód (Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r. zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.; dalej: "MPZP").
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił szczególną uwagę na walory historyczne i artystyczne przedmiotowego budynku, a także wskazał, że budynek ten według decyzji nr [...] z [...] marca 1994 r. podlega ochronie w granicach działki ze względu na formę architektoniczną i związaną z nią kubaturę, elementy zdobnicze, stolarkę okienną i drzwiową oraz konstrukcja. Proponowane połączenie w formie przewiązki pomiędzy obiektem zabytkowym a rozbudową swoją całkowicie obcą formą (np. kształt i materiał) "wcina się" na znacznej przestrzeni w elewację frontową obiektu zabytkowego zakłócając proporcję i kompozycję fasady. Ponadto bliska (ciasna) lokalizacja dwóch budynków wymusza jednoczesny ich negatywny odbiór co zakłóca oddziaływanie budynku zabytkowego jego formy architektonicznej i detalu architektonicznego. Ponadto elewacja frontowa budynku zabytkowego jest tak przysłonięta przez dobudowywaną część, że nawet przy bliskim (10 - 15m) podejściu do niej jest widziana fragmentarycznie. Natomiast widok z okien elewacji frontowej przedmiotowego budynku ogranicza się w zasadzie do widoku na rozbudowę (w tym parking) i ciąg komunikacyjny.
Organ wojewódzki stwierdził zatem, że proponowana rozbudowa w sposób drastyczny narusza stosunki przestrzenne oraz pierwotne założenie przestrzenne zakładu wodoleczniczego [...] i w zasadniczy sposób wpływa to na ekspozycję czynną jak i bierną hotelu "[...]", który z jednej strony zostaje całkowicie przysłonięty od strony ul. [...] przez część rozbudowywaną, z drugiej traci kontekst urbanistyczny i historyczny jaki stanowi dla niego wgląd w ul. [...], przy której jako najbardziej reprezentacyjnej powstał.
W ocenie organu I instancji projektowany budynek jest zgody z MPZP. Jednak obiekt wpisany do rejestru zabytków znajdujący się w [...] przy ul. [...] wraz z działką stanowiącą jego przedpole widokowe znajduje się w miejscu, w którym zgodnie z planem ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy [...] znajduje się jeden z najcenniejszych punktów widokowych w tak zwanej ekspozycji czynnej – wglądów w panoramę grani [...] z północną ścianą [...]. Widok ten jest integralną częścią chronionej wpisem przestrzeni historycznej i formy ochrony zabytków jaka jest wg. art. 7 i art. 16 u.o.z. – park kulturowy. Zatem, zdaniem organu, wszelkie działa inwestycyjne na tym terenie powinny uwzględniać ochronę tego widoku jako części wpisu zabytku nieruchomego do rejestru i krajobrazu kulturowego chronionego prawem miejscowym jakim jest park kulturowy.
3. Od decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie twierdząc, że projekt budowlany jest zgodny zarówno z MPZP jak i uchwalą "Park Kulturowy obszaru ulicy [...]", treścią wpisu do rejestru zabytków budynku [...]oraz Planem ochrony Parku Kulturowego. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie istnieje, w wymienionych aktach prawnych, żadna obowiązująca strefa ekspozycyjna ani otwarcie widokowe na zabytkowy budynek [...]. Natomiast "Park Kulturowy" jest dokumentem wewnętrznym Gminy i uchwała ta nie narusza ustaleń zawartych w MPZP a zatem nie jest możliwe, aby wnioskowane zamierzenie było niezgodne z ustaleniami uchwały o Parku Kulturowym, ponieważ opiera się w całości na ustaleniach prawa miejscowego. Tymczasem uzasadnienie decyzji odmownej opiera się na założeniu niezgodności przedmiotowego projektu z uchwałą o Parku Kulturowym.
4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu I instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak:[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji, w pierwszej kolejności, wskazał, że sentencja organu I instancji została wadliwie sformułowana. Jednak jest ona jednoznacznie negatywna i nie wymaga korekty.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek, głównie ze względu na swoje zbyt duże gabaryty, ale także przez stylistykę, stanie się dominantą kompozycji przestrzennej, znacznie przesłaniając elewację frontową historycznego budynku. Wbrew zatem deklaracjom skarżącego, dobudowany obiekt nie nawiązuje do dawnego niewielkiego parterowego budynku łaźni, historycznie ulokowanego obok zabytku. Ponadto wskazana w projekcie rozbudowa będzie wymagała zmiany kompozycji fasady budynku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, w tym likwidacji drewnianych wyjściowych schodów zewnętrznych i wykonania otworu drzwiowego w nowym miejscu. Organ podkreślił również, że tak duża ingerencja w autentyczną substancję zabytkową jest z konserwatorskiego punktu widzenia niewłaściwa (uwzględniając art. 4 ust. 2 u.o.z.).
Z faktu objęcia zabytku dwoma różnymi formami ochrony, w ocenie organu II instancji, nie wynika jakiekolwiek zróżnicowanie zakresu ochrony, ponieważ nie stanowią one norm kolizyjnych. Jednocześnie zasady i warunki określone w MPZP nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, jednak pod warunkiem, że nie można nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w MPZP. W postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego rolą organu ochrony zabytków nie jest zatem jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego MPZP w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych. Jest to uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości, będące podstawą objęcia obszaru ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego - co w ocenie organu ochrony zabytków obu instancji miało miejsce w sprawie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił również uwagę na to, że przedstawiony projekt budowlany w zakresie dopuszczalnej wysokości dobudowanego obiektu przekracza ustalenia obowiązującego MPZP. Niezasadnie bowiem uznano w projekcie, że dach zwieńczający częściowo rozbudowę stanowi jedynie element ozdobny, którego zgodnie z wytycznymi MPZP nie wlicza się do całkowitej wysokości budynku. Nie można zaliczyć do detalu architektonicznego czy do elementu ozdobnego, dachu obiektu pokrytego blachą, nawet jeśli tylko częściowo zwieńcza ów obiekt czy też jeśli architektonicznie jest atrapą takiego dachu. Powyższe określenie tej części nowo projektowanego obiektu można jedynie ocenić jako próbę obejścia postanowień MPZP, jeśli w obiekcie nie zastosowano dachu płaskiego, to przez całkowitą wysokość budynku należy rozumieć ustaloną w metrach wysokość do najwyższego punktu przykrycia budynku. W konsekwencji tak rozumiana wysokość budynku przekracza w omawianym projekcie dopuszczalne 6 m.
Niezależnie od powyżej wskazanych wątpliwości organu II instancji co do zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami MPZP, nowy obiekt – w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wykorzystuje maksymalnie określone, graniczne parametry, co w sposób istotny narusza wartości zabytkowego budynku. Organ II instancji uznał także, że poczynione rozważania przez organ pierwszej instancji w zakresie ustaleń wynikających z ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy [...] należy potraktować jako dodatkowe.
5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji K. K. i T. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie:
a) art. 3 pkt 15, art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
b) art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący stwierdził też, że obowiązujący MPZP nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących konieczności zachowania osi widokowej z [...] na hotel "[...]" ani żadnych ustaleń dotyczących otwarcia widokowego na [...]. Plan ten został przed jego uchwaleniem uzgodniony w całości z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków delegatura w [...]. Natomiast zgodnie z prawem podstawy architektoniczne precyzujące zasady rozbudowy istniejącego budynku zawarte są w MPZP, natomiast kwestię istnienia podstaw użytkowych należy pozostawić właścicielowi nieruchomości. Wielkość rozbudowy jest określona w akcie prawnym jakim jest MPZP, natomiast fakt że rozbudowa projektowana jest od strony wejścia do budynku w oczywisty sposób wynika z usytuowania istniejącego budynku w głębi działki, w drugiej linii zabudowy.
Skarżący wskazali również, że projektowana rozbudowa nie zakłóca proporcji istniejącego budynku ponieważ stanowi niezależny, osobny budynek połączony przewiązką z istniejącym budynkiem w minimalnym zakresie. Połączenie projektowanego obiektu z istniejącym jest niezbędne ze względu na postanowienia planu, stwierdzające konieczność rozbudowy istniejącego budynku przy powstawaniu nowej inwestycji. Przywołany fakt założenia pierwotnej koncepcji na tle [...] z widokiem na [...] nie ma żadnego odzwierciedlenia w dostępnych i obowiązujących aktach prawnych.
6. Odpowiadając w dniu [...] października 2020 r. na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
1. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...] (działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]) Nr[...] z [...] stycznia 2020 r. odmawiającą uzgodnienia wykonania robót budowlanych w zakresie opracowanym w projekcie budowlanym. Decyzje organów zostały wydane przede wszystkim na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:
- sprawa administracyjna została wszczęta wnioskiem K. K. w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku hotelu [...];
- hotel [...] (dawny Zakład [...]) został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1994 r. (nr rejestru [...]);
- dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują ustalenia MPZP Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r. (nieruchomość położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej na rysunku planu symbolem KR dla obiektów zabytkowych, przy czym willa drewniana "[...]" została wymieniona jako obiekt wpisany do rejestru zabytków, oraz na obszarze oznaczonym symbolem 8Uh (tereny zabudowy usługowej), dla którego obowiązują ustalenia zawarte w § 27 MPZP;
- Kierownik Delegatury w [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (oględziny [...] marca 2019 r.) wydał decyzję Nr [...] z [...] maja 2019 r. w której "odmówił wnioskodawcy uzgodnienia projektu budowlanego";
- Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (wskazał wytyczne co do dalszego postępowania);
- ponownie rozpatrując sprawę, decyzją nr[...] z [...] stycznia 2020 r. Kierownik Delegatury w [...] po raz kolejny "odmówił uzgodnienia wykonywania robót budowlanych w zakresie opracowanym w projekcie budowlanym (złożonego w części) pt. "rozbudowy hotelu "[...]" (ul.[...], [...]) wraz z budowlami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną";
- po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] stycznia 2020 r. w mocy a skarżący złożyli skargę do WSA w [...].
3. Istotne w sprawie jest to, że w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. organ II instancji wskazał, między innymi na to, że "(...) Należy jednak zwrócić uwagę, że sentencja decyzji ponownie została wadliwie sformułowana, gdyż orzeczenie wydane na podstawie ww. przepisu art. 36 ustawy stanowi o pozwoleniu bądź o odmowie pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku, zatem nie jest uzgodnieniem zamierzenia budowlanego. Niemniej pomimo tego nieprawidłowego sformułowania, sentencja omawianego orzeczenia jest jednoznacznie negatywna dla wnioskodawcy".
Zdaniem Sądu, nie można w żadnym przypadku zaakceptować takiego postępowania organów. Naruszenie podstawowych zasad k.p.a. w tym zakresie powoduje konieczność uchylenia decyzji organów I i II instancji. W związku z tym nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do innych merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Wskazane "rażące" naruszenie przepisów postępowania administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy w sposób bezrefleksyjny dokonały "pomieszania" różnych trybów postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, sentencje zaskarżonych decyzji nie odpowiadają rozważaniom zawartym w uzasadnieniach.
Przypomnieć trzeba, że sentencja (osnowa) decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji, stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinno być na tyle zrozumiałe dla stron, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 491/16). W przypadku wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia, najistotniejsza jest sentencja decyzji. Sentencja decyzji musi zawierać rozstrzygnięcie - co do istoty - sprawy. Dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2019 r. II SA/Kr 623/19). Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest bowiem kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 521/19).
Generalnie można przyjąć, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2018 r. VII SA/Wa 930/17). Taka sytuacja jednak wystąpiła w niniejszej sprawie.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie z jednej strony w decyzjach administracyjnych wskazano, że podstawą prawną rozstrzygnięć był art. 36 ust.1 pkt 1 u.o.z. (gdzie przewiduje się wydanie "decyzji administracyjnej") a z drugiej strony w sentencji zaskarżonych decyzji: "odmówiono uzgodnienia wykonania robót budowlanych" – jak się wydaje i można jedynie domniemywać - w trybie art. 39 ust. 3 p.b. (gdzie przewiduje się wydanie "postanowienia").
Takie procedowanie w niniejszej sprawie Sąd uznaje za istotne uchybienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organów, że "(...) pomimo nieprawidłowego sformułowania sentencja omawianego orzeczenia jest jednoznacznie negatywna dla wnioskodawcy". Idąc tym tokiem myślenia organy mogłyby wydawać dowolną decyzje negatywną bez określania jej przedmiotu a obywatele (strony i uczestnicy postępowania) mieliby "dopasować" takie rozstrzygnięcie do stanu faktycznego i prawnego, bo "przecież i tak decyzja jest jednoznacznie negatywna". Taka próba wytłumaczenia rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego może być uznana za kuriozalną, błędną i nieakceptowalną z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia.
Postępowanie organów w tym zakresie należy uznać również za naruszające podstawowe zasady k.p.a. Przepis art. 8 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę dbałości o utrzymywanie zaufania obywatela do władzy publicznej nie jest przecież jedynie ideologicznym "ozdobnikiem" dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w k.p.a. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 22/20).
Postępowanie prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej odczytywane w powiązaniu z zasadą legalizmu i praworządności to postępowanie staranne i merytorycznie poprawne. Z zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 879/19).
4. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był (wskazany w sentencji) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem: "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: (...) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni".
Decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy u.o.z. nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja taka powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja, będzie miała na chronione wartości danego zabytku. Tego rodzaju decyzja, podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej. Sąd ocenia więc, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2124/19). Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17).
Podkreślić należy, że u.o.z. nie uzależnia możliwości wykorzystania przysługujących organom instrumentów nadzoru konserwatorskiego od legalności prowadzonych prac budowlanych pod względem wymogów stawianych przez p.b. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/17). Na gruncie przepisów p.b. zakres działań organów konserwatorskich został uwzględniony w art. 39 ust. 1 p.b., który w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu, wymagać będą uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 684/16).
Przenosząc powyższe rozważania na niniejsza sprawę, wskazać trzeba, że w sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o "wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków" - to organy działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. mogły wydać decyzję w której:
a) udziela się pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru;
b) odmawia się udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.
Sąd zauważa, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji mogłoby wynikać, że organy analizując szczegółowo inwestycję uznały, że planowana inwestycja (rozbudowa hotelu) określona w przedstawionym projekcie budowlanym jest niedopuszczalna z puntu widzenia konserwatora zabytków i narusza wartości zabytkowe budynku. Zaprojektowany w takim usytuowaniu oraz o takich gabarytach i stylistyce obiekt jest niedopuszczalny pod względem konserwatorskim. Organ II instancji wskazał, że "(...) w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego rolą organu ochrony zabytków nie jest zatem jedynie ocena zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków, lecz także ocena inwestycji w zakresie tych elementów zamierzenia, które nie zostały szczegółowo uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych walorów zabytkowych". Zatem uzasadnienie decyzji mogłoby odpowiadać treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Tymczasem w sentencji decyzji organów obu instancji (a przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa była 2 razy analizowana przez organ I instancji i 2 razy przez organ II instancji) wynika że zaskarżona decyzja odnosi się do "odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych". Taki zakres przedmiotowy decyzji nie jest w żadnym razie przewidziany w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Strona postępowania administracyjnego nie może "domyślać się" o co właściwie chodziło organowi wydającemu decyzję. To bowiem sentencja decyzji określa zakres praw i obowiązków strony a nie uzasadnienie.
Z kolei przypomnieć można, że art. 39 ust. 3 p.b. przewiduje, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w "uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 p.b., ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności takich robót budowlanych, w wyniku których zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków przestanie istnieć; ulegnie całkowitej likwidacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2363/19). Instytucja "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2765/15).
Treść art. 39 ust. 3 p.b. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to nie inwestor musi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę uzyskać - w przypadku obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków - odpowiednie postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz jego wniosek, wraz z całą dołączoną do niego dokumentacją, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1749/17).
6. Z powodu istniejących rozbieżności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem Sąd uznał, że przedwczesnym jest dokonywanie oceny zasadności innych zarzutów zawartych w skardze. Swoiste "pomieszanie" trybów postępowania administracyjnego, brak kompatybilności sentencji decyzji i uzasadnienia oraz akceptacja takiego postępowania pomimo czterokrotnego rozpoznawania sprawy administracyjnej, prowadzić mogło wyłącznie do uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią podniesione w niniejszej sprawie stanowisko.
7. Z wyżej wskazanych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.