VII SA/WA 1894/22

VII SA/Wa 1894/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1326/23 - Wyrok NSA z 2025-01-22
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 1, art. 148 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 4 lipca 2022 r. znak: DOK-3.7709.2.2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 4 lipca 2022 r., znak: DOK-3.7709.2.2022, Minister Infrastruktury (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. G. (dalej: "skarżący") z 4 kwietnia 2022 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z 17 marca 2022 r., znak: DOK-4.7709.12.2021, stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa – utrzymał w mocy ww. własną decyzję.
Minister w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał przebieg postępowania. Podniósł, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Marszałek Województwa Wielkopolskiego") decyzją z 14 września 2016 r., znak: DR-IV.7322.24.2016, udzielił Marszałkowi Województwa Opolskiego (dalej: "Marszałek Województwa Opolskiego") pozwolenia wodnoprawnego na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa [...]" na terenie Miasta [...] oraz Gminy D., powiat [...], województwo opolskie, w zakresie: przebudowy istniejącego i budowy nowego odcinka wału przeciwpowodziowego polderowego "[...]"; budowy nowego odcinka wału przeciwpowodziowego polderowego Obwodnicy [...]; budowy nowego odcinka wału przeciwpowodziowego polderowego "[...]" wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi; budowy nowego odcinka wału przeciwpowodziowego polderowego zamykającego "[...]" wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi; przebudowy istniejącego i budowy nowego odcinka wału przeciwpowodziowego polderowego zamykającego "[...]" wraz z obiektami funkcjonalnie związanymi oraz rozbiórki urządzeń wodnych.
Skarżący wnioskiem z 7 grudnia 2016 r. wystąpił do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 14 września 2016 r., w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. twierdząc, że jako właściciel działki nr [...] w obrębie [...], gmina D. oraz urządzeń wodnych - pięciu stawów rybnych - zlokalizowanych na tej działce, powinien być stroną przedmiotowego postępowania, ale nie był o nim powiadomiony i nie brał w nim udziału.
Marszałek Województwa Wielkopolskiego postanowieniem z 20 stycznia 2017 r., znak: DR-IV.7322.2.2017, wznowił postępowanie w sprawie udzielenia Marszałkowi Województwa Opolskiego pozwolenia wodnoprawnego na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa [...]" na terenie Miasta O. oraz Gminy D., powiat [...], województwo opolskie. Następnie decyzją z 19 grudnia 2017 r., znak: DR-IV.7322.2.2017(1), stwierdził, że ww. decyzja z 14 września 2016 r., została wydana z naruszeniem prawa ze względu na niesłuszne pominięcie strony w postępowaniu oraz stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Od powyższej decyzji, skarżący wniósł odwołanie.
W dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.; dalej: "p.b. z 2017 r."), która całkowicie zmieniła organizację i kompetencje organów administracyjnych właściwych w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 545 ust. 4 p.b. z 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r., niewymienionych w ust, 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., jest Prezes Wód Polskich (dalej: "Prezes WP"), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Prezes KZGW") albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (dalej: "dyrektor rzgw").
Prezes WP (po rozpatrzeniu odwołania), decyzją z 4 czerwca 2019 r., znak: KUZ.052.374.2018.LC, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 grudnia 2017 r., stwierdzającą wydanie decyzji z 14 września 2016 r., z naruszeniem prawa.
Na powyższą decyzję Prezesa WP z 4 czerwca 2019 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 2093/19) uchylił zaskarżoną decyzję z 4 czerwca 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 19 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że "decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 czerwca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana bez dokonania przez organ ponownej merytorycznej oceny sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Takiej oceny nie dokonał również organ I instancji. Oznacza to, że w sprawie nie został ustalony stan faktyczny, organ nie zgromadził wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia materiału dowodowego i nie dokonał jego rzetelnej oceny. (...) Organ odwoławczy nie dokonał oceny merytorycznej sprawy o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie badał przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. (...) Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownej analizy przesłanek uwzględnienia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, nie była możliwa ocena, że wydana decyzja odpowiadałaby co do istoty decyzji kontrolowanej".
Minister Infrastruktury (na podstawie art 10 § 1 k.p.a.), zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z 13 grudnia 2021 r., znak: DOK-4.7709.12.2021, poinformował strony o prowadzonym postępowaniu, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
Skarżący pismem z 7 stycznia 2022 r., wyraził swoje stanowisko oraz wniósł o powołanie biegłego, który ustali stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z 20 stycznia 2022 r., znak: DOK-4.7709.12.2021, Minister odmówił uwzględnienia żądania dowodowego strony w sprawie powołania biegłego, ponieważ uznał, że został zebrany wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, a do jego oceny nie jest wymagana wiedza specjalistyczna, której nie posiadałby tut. organ.
Minister (na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.), zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z 20 stycznia 2022 r, znak: DOK-4.7709.12.2021, ponownie poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Następnie decyzją z 17 marca 2022 r., znak: DOK-4.7709.12.2021 (po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r., znak: DR-IV.7322.24.2016) - stwierdził, że ww. decyzja z 14 września 2016 r., udzielająca pozwolenia wodnoprawnego została wydana z naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister (utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie z 17 marca 2022 r.) opisał etapy wznowienia postępowania, jednocześnie powołując się na przepisy k.p.a. Wyjaśnił, że skarżący jako uzasadnienie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał, że "jako właściciel działki nr [...] z k.m. 1 położonej w S., w gminie D., uważam że byłem stroną zakończonego postępowania o w/w numerze. Nadmieniam że nie zostałem powiadomiony o w/w postępowaniu, nie mogłem zapoznać się z decyzją w przedmiotowej sprawie, jak również w/w decyzja nie została mi doręczona. (...) Uważam że wydana przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzja ingeruje oraz w sposób trwały oddziałuje zmieniając charakter w/w nieruchomości".
Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r. Skarżący w piśmie z 7 grudnia 2016 r. wskazał: "o decyzji dowiedziałem się dnia 21.11.2016 w siedzibie WZMiUW w O. podczas spotkania dotyczącego projektu "Przebudowa [...]", tak więc zachowane są wszelkie przesłanki do żądania wznowienia postępowania".
Organ zwrócił uwagę, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania zostały już zbadane przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego, który wznowił postępowanie postanowieniem z 20 stycznia 2017 r., znak: DR-IV.7322,2.2017, uznając że skarżący wniósł podanie w terminie zgodnym z art. 148 k.p.a. Ponadto wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2093/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję I i II instancji, natomiast nie uchylił postanowienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 20 stycznia 2017 r., wskazując jednocześnie na zasadność wznowienia postępowania.
Organ wyjaśnił, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r., znak: DR-IV.7322.24.2016, została wydana na gruncie regulacji ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.; dalej: "p.w. z 2001 r."). Przytoczył art. 127 ust. 7 ww. ustawy, w którym wymieniono strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dodał, że w myśl art. 127 ust. 7a p.w. z 2001 r., jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, do stron innych niż wnioskodawca, właściciel wody, właściciel urządzeń wodnych, uprawniony do korzystania z wód oraz uprawniony do rybactwa - stosuje się przepis art. 49 k.p.a.
Minister ustalił (po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, w tym uzupełnionych akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją), że skarżący powinien być uznany za stronę prowadzonego przez Marszałka postępowania, ponieważ był właścicielem urządzeń wodnych, tj. 5 stawów rybnych, znajdujących się na dz. nr [...] w obrębie [...], gmina D. (obecnie gmina miasto O.), powiat [...], województwo opolskie, która znalazła się w obrębie czaszy [...], otoczonej projektowanym nowym wałem polderowym "[...]". Dowodzą tego załączniki mapowe (rys. 1, rys. 2.7, rys. 2,8) znajdujące się w części graficznej operatu wodnoprawnego opracowanego przez [...] sp. z o.o. w P. w styczniu 2016 r., który stanowił podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 14 września 2016 r. Jednakże operat wodnoprawny zarówno w części opisowej, jak i w graficznej nie uwzględniał przedmiotowej działki nr [...], jako znajdującej się w zasięgu oddziaływania projektowanych do wykonania i przebudowy urządzeń wodnych. Błędnie bowiem wskazano w zasięgu oddziaływania jedynie działki bezpośrednio zajęte pod budowane obiekty bądź bezpośrednio do nich przylegające. Znajdujący się w operacie stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych nie uwzględnia działki będącej własnością skarżącego. Również lista właścicieli urządzeń wodnych znajdujących się w obrębie przebudowywanego polderu przesłana przez inwestora na wniosek Marszałka w toku prowadzonego postępowania, nie uwzględniała skarżącego.
Stwierdził, że skarżący nie był należycie zawiadamiany o czynnościach podejmowanych przez organ, ani nie doręczono mu wydanej decyzji kończącej postępowanie. Jego zdaniem, co prawda część stron postępowania była zawiadamiana w trybie art. 49 k.p.a., w formie publicznego obwieszczenia, to jednak ta forma zawiadamiania zgodnie z art. 127 ust. 7a ówcześnie obowiązującego p.w. z 2001 r., nie miała zastosowania m in. do właścicieli urządzeń wodnych. Tym samym, na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 4 p.w. z 2001 r. skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Skarżący nie brał w nim udziału nie z własnej winy, gdyż został pominięty przez organ prowadzący postępowanie na skutek błędnego określenia przez ten organ kręgu stron postępowania. Ponadto art. 127 ust. 7a p.w. z 2001 r. wyłącza możliwość zawiadamiania właścicieli urządzeń wodnych o czynnościach organu w drodze obwieszczeń na podstawie art. 49 k.p.a. W ocenie Ministra zaszła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r., została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, z uwagi na pominięcie skarżącego jako strony postępowania.
Minister w dalszej kolejności przytoczył tzw. przesłanki negatywne, tj. uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej. Podał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Treść art 146 § 1 k.p.a., wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały.
Minister w zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazał na terminy doręczenia decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r. oraz na to, że pozostałym stronom postępowania, decyzja została publicznie ogłoszona na podstawie art. 49 k.p.a., poprzez zamieszczenie jej na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta O. i Urzędu Gminy D. a także na stronie podmiotowej BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego. Organ podkreślił, że terminem doręczenia przedmiotowej decyzji ostatniej ze stron postępowania był termin, po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, które nastąpiło 21 września 2016 r., tj. 6 października 2016 r. Zatem 5-letni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a., rozpoczął swój bieg od 6 października 2016 r. Z uwagi na powyższe, 5-letni termin uniemożliwiający uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania upłynął 6 października 2021 r. Upływ terminu, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie powyższego okresu w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Ponownie stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r., została wydana z naruszeniem prawa procesowego (w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jednakże zaistniała przesłana negatywna, określona w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upływ 5-letniego terminu od dnia doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. Uznał za chybiony zarzut, w którym skarżący podniósł: "samo Ministerstwo Infrastruktury jako organ II instancji miało dość czasu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od dnia wyroku WSA i jego uprawomocnieniu jednak tego nie uczyniło".
Minister wyjaśnił, że nie był organem II instancji, lecz zgodnie ze zmianą właściwości wynikającą z nowelizacji przepisów Prawa wodnego, orzekał jako organ I instancji. Zwrócił uwagę, że kompletne akta sprawy zakończonej decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r., wpłynęły do tut. Ministerstwa przy piśmie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 29 listopada 2021 r., znak: DR-IV.7324.13.2021, dopiero 1 grudnia 2021 r. Minister nie miał zatem możliwości zakończyć sprawy przed upływem 5-letniego okresu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a.
Za bezzasadny uznał także zarzut skarżącego, dotyczący "uchylonych" decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kwestia "braku interwencji" Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego. Wyjaśnił, że nie jest organem nadzoru budowlanego, odpowiedzialnym za prawidłową realizację inwestycji zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz nie jest właściwy do oceny prawidłowości wykonywanych na podstawie pozwoleń na budowę robót budowlanych. Organem właściwym w zakresie zgodności prowadzonych robót budowlanych z decyzjami o pozwoleniu na budowę jest właściwy miejscowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB"), a względem niego organem wyższego stopnia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"). Minister Infrastruktury nie jest organem wyższego rzędu względem WINB i nie jest właściwy do kontroli podejmowanych przez niego działań.
Zdaniem Ministra, w związku z upływem okresu przedawnienia (określonego w art. 146 § 1 k.p.a.), straciły na aktualności wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2093/19, nakładające na organ obowiązek zbadania przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Orzeczenie to zostało bowiem wydane przed upływem 5 letniego terminu przedawnienia. Ponadto z uwagi na zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, brak było możliwości podejmowania czynności wyjaśniających zmierzających do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tym samym do powołania biegłego w niniejszej sprawie. Organ uczynił zadość wymaganiom wynikającym w treści art. 8 k.p.a. Merytoryczne zarzuty, w tym w szczególności zarzuty co do braku ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W konsekwencji, Minister Infrastruktury decyzją z 4 lipca 2022 r., znak: DOK-3.7709.2.2022, utrzymał w mocy własną decyzją z 17 marca 2022 r., znak: DOK-4.7709.12.2021.
2. M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje z 4 lipca 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, niezbędnego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, niezbędnego do jej załatwienia, w szczególności na ustaleniu, czy publiczne ogłoszenie na podstawie art. 49 k.p.a., było skuteczne dla skarżącego, a to wobec stwierdzonego wyrokami WSA i NSA faktu, jakobym został bezprawnie pominięty przy określaniu uczestników postępowania;
c) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a które znalazło bezpośredni wydźwięk w złożonej przez skarżącego skardze na przewlekłość postępowania, w której wskazuje wprost, że naruszony został w sposób rażący art. 36 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.; dalej: "k.p.c.").
d) art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., poprzez zwłokę w rozpoznawaniu sprawy oraz nie informowanie o terminie jej rozpoznania i przyczynach takiego stanu rzeczy.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją własnej decyzji z 17 marca 2022 r., a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (ze wskazaniem wytycznych co do sposobu postępowania) oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
3. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji Ministra (wydanych w tzw. postępowaniu wznowieniowym), w których stwierdzono, że decyzja Marszalka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r. udzielająca Marszałkowi Województwa Opolskiego pozwolenia wodnoprawnego na likwidację i wykonanie urządzeń wodnych w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa [...]" na terenie Miasta O. oraz Gminy D., powiat [...], województwo opolskie, została wydana z naruszeniem prawa.
2. W pierwszej kolejności wskazać należy przepisy prawne oraz ich interpretację, będące podstawą rozstrzygnięć Ministra.
Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Stąd wady powodujące wznowienie postępowania mają charakter wad proceduralnych.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat.
Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcie istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1100/21). Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak więc, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, to organ nie może uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W takim przypadku zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 959/20).
3. Wskazać należy na istotne okoliczności mające wpływ na prawidłowe rozstrzygniecie organów w niniejszej sprawie.
Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania, czy pochodzi od strony postępowania (z wyjątkiem, gdy żądanie wznowienia oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy został zachowany termin do złożenia podania określny w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przenosząc powyższe do stanu faktycznego analizowanej sprawy należy wskazać, że:
- skarżący pismem z 7 grudnia 2016 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- wskazał, że jako właściciel dz. nr [...] powinien być stroną zakończonego postępowania; jednak nie został o nim powiadomiony, nie mógł zapoznać się z decyzją i decyzja ta nie została mu doręczona;
- wnioskodawca w piśmie z 7 grudnia 2016 r. wskazał, że o decyzji dowiedział się 21 listopada 2016 r.
W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ wznowił postępowanie postanowieniem z 20 stycznia 2017 r. uznając, że wnioskodawca wniósł podanie w terminie zgodnym z art. 148 k.p.a. Zasadność wznowienia postępowania nie jest zatem sporna.
4. Po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie bada się istnienie podstawy wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a.
Zatem, na kolejnym etapie postępowania organ najpierw ocenił, czy w przedmiotowym postępowaniu zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na którą powołał się skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania. Minister ustalił, że skarżący powinien być uznany za stronę prowadzonego przez Marszałka postępowania, ponieważ był właścicielem urządzeń wodnych, tj. pięciu stawów rybnych, znajdujących się na dz. nr [...] w obrębie [...], gmina D. (obecnie gmina miasto O.), powiat [...], województwo opolskie, która znalazła się w obrębie czaszy [...], otoczonej projektowanym nowym wałem polderowym "[...]". Organ uznał, że skarżący nie był należycie zawiadamiany o czynnościach podejmowanych przez organ. Nie doręczono mu również wydanej decyzji kończącej postępowanie. Tym samym, na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Jednocześnie organ przyznał, że skarżący nie brał w nim udziału nie z własnej winy, gdyż został pominięty przez organ prowadzący postępowanie na skutek błędnego określenia przez ten organ kręgu stron postępowania. Takie ustalenia prowadziły organ do prawidłowego wniosku, że niewątpliwie zaszła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, z uwagi na pominięcie skarżącego jako strony postępowania.
5. W dalszej kolejności, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, Minister zobowiązany był do zbadania wystąpienia tzw. przesłanek negatywnych, tj. przesłanek uniemożliwiających uchylenie decyzji ostatecznej określonych w art. 146 k.p.a. Takie też ustalenia organ poczynił, wskazując, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu. Art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazuje cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że termin 5-letni biegnie od dnia ostatecznego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, nie zaś osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, a której w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r, sygn. akt II OSK 1776/07, wyrok NSA z 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 730/09, wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 433/08).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że decyzja Marszałka z 14 września 2016 r. została doręczona stronom odpowiednio: Marszałkowi Województwa Opolskiego w dniu 15 września 2016 r., Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. w dniu 21 września 2016 r., Pełnomocnikowi Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 20 września 2016 r., Gminie D. w dniu 20 września 2016 r., Prezydentowi Miasta O. w dniu 20 września 2016 r., Wodociągom i Kanalizacji w O. sp. z o.o. w dniu 20 września 2016 r., Okręgowi Polskiego Związku Wędkarskiego w O. w dniu 20 września 2016 r., M. M. w dniu 20 września 2016 r., B. M. w dniu 20 września 2016 r., B. L. w dniu 20 września 2016 r., A. L. w dniu 20 września 2016 r., H. L. w dniu 20 września 2016 r., J. W. w dniu 20 września 2016 r., E. H. w dniu 20 września 2016 r. Ponadto, pozostałym stronom postępowania, decyzja została publicznie ogłoszona na podstawie art. 49 k.p.a. poprzez zamieszczenie jej na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta O. (od 21 września 2016 r. do 4 października 2016 r.) i Urzędu Gminy D. (od 19 września 2016 r. do 4 października 2016 r.) a także na stronie podmiotowej BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego (21 września 2016 r.).
W ocenie organu, terminem doręczenia przedmiotowej decyzji ostatniej ze stron postępowania był termin, po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, które nastąpiło 21 września 2016 r., tj. 6 października 2016 r. Zatem 5-letni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął swój bieg 6 października 2016 r. Z uwagi na powyższe, 5-letni termin uniemożliwiający uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania upłynął 6 października 2021 r. Sąd w pełni podziela te ustalenia.
Upływ terminu, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie powyższego okresu w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzenie faktu naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15). W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu. Art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwia, z uwagi na upływ czasu, podejmowanie rozstrzygnięć merytorycznych, co do istoty, niezależnie od przyczyn, które spowodowały upływ tego czasu. W związku z upływem okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. straciły na aktualności wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2093/19, nakładające na organ obowiązek zbadania przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Orzeczenie to zostało bowiem wydane przed upływem 5 letniego terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu, a zastosowanie jego konsekwencji jest dla organu obligatoryjne, gdy tylko zaistnieją przesłanki w nim wskazane.
Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
6. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ, że decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 14 września 2016 r. została wydana i naruszeniem prawa procesowego (w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponieważ strona postępowania (skarżący) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Jednocześnie po przeprowadzeniu postępowania organ prawidłowo uznał, że zaistniała w sprawie przesłanka negatywna określona w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia tej decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. W konsekwencji należało wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Sąd w pełni podziela takie procedowanie organu. Podsumowując, w ocenie Sądu wskazać należy na to, że rozstrzygnięcie Ministra jest prawidłowe, gdyż:
- wniosek o wznowienie postępowania został złożony 7 grudnia 2016;
- skarżący dowiedział się o decyzji 21 listopada 2016 r. (czyli prawidłowo wznowiono postępowanie);
- z ustaleń organu wynika, że niewątpliwie zaszła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- terminem doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania był termin, po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, które nastąpiło 21 września 2016 r., tj. 6 października 2016 r.;
- 5-letni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął swój bieg od dnia 6 października 2016 r. i upłynął 6 października 2021 r. (wniosek o wznowienie złożono 2 miesiące po upływie terminu);
- w niniejszej sprawie straciły na aktualności wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2093/19) nakładające na organ obowiązek zbadania przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
Zatem rację mają organy twierdząc, że gdy zachodzi przeszkoda z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają żadnych podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego. Upływ okresu przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję zarówno do uchylenia jak i do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Stwierdzenie upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., bez względu na okoliczności (jak choćby długość postępowania w tym przedmiocie czy okresy bezczynności organu, zmiana stanu prawnego czy też właściwości organów) uniemożliwia organowi uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej nawet jeśli ta decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Art. 146 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany w ten sposób, iż termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 22/20).
7. Zdaniem Sądu, zarzut dotyczący naruszenia art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. poprzez permanentną zwlokę w rozpoznawaniu sprawy i nie informowanie o terminie jej rozpoznania oraz przyczynach takiego stanu rzeczy, również nie zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy nie wynika aby w toku postępowania zakończonego decyzją z 4 lipca 2022 r. skarżący miał zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, by składał on w tym postępowaniu ponaglenia na bezczynność organu, czy też na przewlekle prowadzenie postępowania. Ponadto, ocena kwestii ewentualnej bezczynności i przewlekłości Ministra Infrastruktury w prowadzeniu postępowania może być przedmiotem oceny w innym postępowaniu. Jedynie uzupełniająco należy wskazać, że wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 1399/19) dotyczył skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez "niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie mojej osobie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a które znalazło bezpośredni wydźwięk w złożonej przeze mnie skardze na przewlekłość postępowania, w której wskazuje wprost, iż naruszony w sposób rażący został przepis art. 36 k.p.c." nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych Zatem to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Na gruncie niniejszego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 4 lipca 2022 r. skarżący nie wskazał jakich konkretnie czynności nie mógł dokonać a z analizy akt sprawy nie wynika aby wystosował w tym postępowaniu skargę na przewlekłość postępowania. W toku postępowania skarżący był informowany o podejmowanych czynnościach i miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (jednak z możliwości tej nie skorzystał). Zatem w ocenie Sądu, skarżący nie może skutecznie podnosić aby został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy również wyjaśnić, że art. 36 k.p.c. nie ma zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 4 lipca 2022 r., stąd również ten zarzut jest całkowicie niezasadny.
Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego nie został naruszony art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji zostały przywołane okoliczności, które zostały udowodnione oraz wskazano podstawy przyjętego rozstrzygnięcia a organ zebrał całość materiału dowodowego. Fakt, że skarżący jest niezadowolony z wydanej decyzji nie oznacza, iż zapadła ona w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i prawny.
8. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.