VII SA/WA 1891/20

VII SA/Wa 1891/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
II OSK 1648/21 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 189er, 8, 107 par. 3,  6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 3.017 zł (trzy tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ") nr [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], którą organ wojewódzki nałożył na skarżącą karę administracyjną ze względu na brak wykonania zaleceń pokontrolnych dotyczących wieży pałacowej dawnego pałacu w B., województwo dolnośląskie.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Wieża pałacowa w B. stanowi pozostałość po nieistniejącym już pałacu z XVIII w. należącym do 1945 r. do rodziny R.. Wieża została wpisana do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] maja 1981 r.
Skarżąca jako współwłaścicielka ww. zabytku została powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia przez organ konserwatorski kontroli stosowania i przestrzegania przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.; dalej: "u.o.z."). Termin kontroli wyznaczono na 10 września 2018 r. Efektem przeprowadzenia ww. kontroli było wydanie w dniu [...] września 2018 r. zaleceń pokontrolnych, w ramach których skarżącą zobowiązano do wykonania następujących prac:
usunięcie luźnych i odspojonych fragmentów tynków z elewacji zewnętrznych budynku oraz ich uzupełnienie i odtworzenie faktury tynków oraz formy detalu;
montaż obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych wieży;
usunięcie wszystkich luźnych elementów pozostałych po konstrukcji dachu i stropu przybudówki, które stanowią zagrożenie dalszym powaleniem i uszkodzeniem konstrukcji wieży.
Powyższe prace należało wykonać w terminie do 30 kwietnia 2019 r.
W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ konserwatorski przeprowadził ponowną kontrolę wieży pałacowej w B.. W toku kontroli stwierdzono, że skarżąca nie wykonała wydanych uprzednio zaleceń pokontrolnych. Odnotowano ponadto, że stan obiektu pogarsza się z uwagi na dalsze pęknięcia tynków zewnętrznych, a także, że schody zewnętrzne prowadzące do wieży odstają już od samej wieży. Dodatkowo, organ uznał, że wieża jest przesłaniana przez drzewa, najprawdopodobniej samosiejki. Zdaniem organu może to świadczyć o braku prawidłowej opieki nad terenem przy zabytkowej wieży.
W rezultacie, [...] WKZ pismem z 16 września 2019 r. zawiadomił skarżacą o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
3. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł, ze względu na niewykonanie zaleceń pokontrolnych dotyczących wieży pałacowej dawnego pałacu w B..
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 107e u.o.z. w związku z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
[...] WKZ stwierdził, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest uzasadnione, gdyż skarżąca nie wykonała czynności zaleconych w protokole pokontrolnym. Organ podkreślił ponadto, że skarżąca nie występowała o zgodę na podjęcie prac przy zabytku. Obowiązek uzyskania takiej zgody wynika z art. 36 u.o.z., o czym skarżąca została poinformowana w treści zaleceń pokontrolnych. Organ ustalił także, że strona nie wnosiła o prolongatę terminu, jak również o wskazanie wytycznych lub opinii co do nałożonych zaleceń pokontrolnych.
[...] WKZ wyjaśnił także, że faktyczne niewykonanie czynności określonych przez organ negatywnie wpływa na zabytek, jakim jest wieża pałacowa. W ocenie organu naruszenie to ma negatywny wpływ na wartości podlegające ochronie. Obejmują one wartości materialne i niematerialne. Przez wartości materialne należy rozumieć faktyczny stan zachowania wieży pałacowej. Natomiast wartości niematerialne to wartości historyczne związane z przetrwaniem przedmiotowej wieży pałacowej jako świadectwem kultury dawnych epok. W tym kontekście niewykonywanie zaleceń pokontrolnych stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 5 u.o.z., przez dopuszczenie do niszczenia zabytkowej wieży.
Organ wojewódzki nie znalazł również podstaw, aby uznać, że zaistniały okoliczności pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ konserwatorski dokonał natomiast miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, uwzględniając postawę strony oraz okoliczności wskazane w art. 189d k.p.a.
4. Pismem z 4 lutego 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Skarżąca zarzuciła decyzji [...] WKZ:
naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w odniesieniu do skarżącej wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia, w tym przewlekła choroba nowotworowa jej męża, uniemożliwiająca podejmowanie działań i wydatków związanych z nałożonym na nią obowiązkiem;
naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189d pkt 5 i 7 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, polegające na:
przyjęciu, że skarżąca nie podjęła żadnych działań mających na celu zapobieżenie skutkom naruszenia prawa, w sytuacji gdy strona podejmowała wszelkie mieszczące się w granicach jej możliwości ekonomicznych i zdrowotnych czynności mające na celu zachowanie zabytku,
przyjęciu, że warunki osobiste i materialne strony pozwalają na wymierzenie jej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł, w sytuacji gdy strona wobec przewlekłej choroby nowotworowej męża nie jest w stanie ponieść takich wydatków;
naruszenie art 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie, czy do naruszenia prawa doszło na skutek siły wyższej, w sytuacji gdy przewlekłą chorobę nowotworową trzustki jej męża należało uznać za takie zdarzenie.
5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WKZ z [...] stycznia 2020 r.
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282).
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie wykonała prac wymienionych w zaleceniach pokontrolnych z 14 września 2018 r., co potwierdza protokół kontroli z 27 sierpnia 2019 r. Ww. zalecenia obejmowały prace mające na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją. Obiekt nie był zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Tynki były popękane i odspojone, widoczne były także ubytki cegieł. Mury zewnętrzne były zawilgocone i ujawniały spękania. Schody zewnętrzne prowadzące do wieży były odspojone od murów i wykazywały dużą niestabilność. W przybudówce zalegały reszki stropu i zadaszenia. Detal architektoniczny był zniszczony i brak było obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych.
Dalej Minister Kultury wyjaśnił przy tym, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca w przeszłości nie dopełniła podobnego obowiązku lub popełniła podobne naruszenie, w następstwie którego została nałożona kara administracyjna. Z akt nie wynika również, aby skarżąca była uprzednio ukarana za takie zachowanie. Ukarana nie podjęła również dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa, tj. nie wykonała obowiązku wynikającego z zaleceń pokontrolnych z [...] września 2018 r. Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną, to należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty finansowe związane z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 k.p.a.).
Odnosząc się do sytuacji osobistej i finansowej skarżącej, w ocenie organu z załączonej do odwołania dokumentacji medycznej z 2016 r. i 2019 r. dotyczącej stanu zdrowia męża skarżącej, nie wynika, że zdiagnozowano u niego nowotwór trzustki, ani że przechodził leczenie onkologiczne. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącej powyższe okoliczności nie stanowią postaci siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a. Ponadto z załączonego do odwołania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności P. K. z dnia [...] listopada 2017 r., nie wynika, że wymaga on stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Co więcej, zgodnie z załączonym dokumentem osoba ta może podejmować pracę w warunkach chronionych. Jednocześnie skarżąca nie przedstawiła innych dokumentów, z których wynika, że jest opiekunem P. K., który pozostaje na jej utrzymaniu. Skarżąca nie przedstawiła także dokładnie swojej sytuacji finansowej, popierając powyższe stosownymi dokumentami.
W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł było adekwatne do popełnionego naruszenia.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z [...] września 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dodatkowo, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:
art. 136 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, czy zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym przewlekła choroba nowotworowa męża skarżącej uniemożliwiająca podejmowanie jej jakichkolwiek działań i wydatków związanych z nałożonym nań obowiązkiem, a w konsekwencji bezrefleksyjne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
art. 84 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Ministra Kultury dowodu z opinii biegłego lekarza na okoliczność ustalenia stanu zdrowia męża skarżącej, który to stan (przewlekła i kosztowna w leczeniu choroba nowotworowa) nie pozostawiał wątpliwości co do niemożności realizacji nałożonych przez [...] WKZ obowiązków związanych z opieką nad zabytkiem oraz skutkował zaktualizowaniem się wobec podmiotu przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary lub zmniejszenia jej wysokości;
art. 189f k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie podobnie jak organ pierwszej instancji, że nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy w odniesieniu do skarżącej występowały okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia, w tym przewlekła choroba nowotworowa męża uniemożliwiająca podejmowanie jakichkolwiek działań i wydatków związanych z nałożonym na nią obowiązkiem, a także konieczność opieki nad niepełnosprawnym umysłowo synem;
art 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie, czy do naruszenia prawa doszło na skutek siły wyższej, w sytuacji, gdy przewlekłą i śmiertelną chorobę nowotworową trzustki jej męża uznać należało za takie zdarzenie;
art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189d pkt 5 i 7 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędne zastosowanie przesłanek wymierzania administracyjnej kary pieniężnej skutkujące przyjęciem:
że strona nie podjęła żadnych działań mających na celu zapobieżenie skutkom naruszenia prawa w sytuacji, gdy strona podejmowała wszelkie mieszczące się w granicach jej możliwości ekonomicznych i zdrowotnych czynności mające na celu zachowanie zabytku,
że warunki osobiste i materialne strony pozwalają na wymierzenie jej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł, w sytuacji, gdy strona wobec przewlekłej choroby nowotworowej męża nie jest w stanie ponieść takich wydatków i zachodzą wobec niej przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia nie są zgodne z zaistniałym stanem faktycznym, ponieważ właściciele już w 2013 r. na własny koszt sporządzili opinię techniczną dotyczącą robót zabezpieczających zabytkową wieżę pałacową w B.. Przeprowadzono podstawowe prace budowlane stosownie do załączonej opinii technicznej, a w 2014 r. przedłożono organowi ochrony zabytków inwentaryzację architektoniczną wieży zawierającą projekt prac zabezpieczających zabytek. Większość prac została przeprowadzona na koszt skarżącej i jej męża. W 2016 r. u męża skarżącej zdiagnozowano nowotwór trzustki, co uniemożliwiło przeprowadzenie prac objętych nakazem i spowodowało również pogorszenie sytuacji materialnej małżonków. Skarżąca poinformowała także, że opiekuje się pełnoletnim synem, u którego w 2017 r. stwierdzono umiarkowany stopień niepełnosprawności.
7. Odpowiadając w dniu [...] października 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, nawet jeśli nie wszystkie argumenty skarżącej są w pełni trafne.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
9. Sąd uchylił zarówno zaskarżaną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2020 r., jak i decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r. ze względu na to, że w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że [...] WKZ wydał dwie niemal identyczne decyzje dotyczące przedmiotowej wieży pałacowej w B.. Oprócz bowiem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na M. K. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r., wydana została również decyzja [...] WKZ nr [...] z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...] identyczny jak w rozpatrywanej sprawie), skierowana do T. K. – męża skarżącej w niniejszej sprawie, o niemal identycznej treści. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w aktach administracyjnych dotyczących ukarania T. K. (sprawa rozpatrywana przez Sąd pod sygnaturą VII SA/Wa 1900/20) nie znajduje się oryginał ani kopia wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji.
Obie decyzje przewidywały wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Na podstawie treści odwołań oraz decyzji organu odwoławczego można wnioskować, że w decyzji skierowanej do T. K. znalazły się te same zarzuty, które sformułowano wobec M. K. – skarżącej w niniejszej sprawie.
W przedstawionym stanie rzeczy należy uznać, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107e u.o.z. w związku z art. 40 ust. 1 u.o.z. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje bowiem, że "na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej (...) zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1" (podkreślenie WSA). Natomiast art. 107e u.o.z. określając adresata kary pieniężnej z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych posługuje się już ogólnym zaimkiem "kto".
Organ wojewódzki nie miał wątpliwości, że M. i T. K. są małżeństwem i jednocześnie współwłaścicielami przedmiotowego zabytku – wieży pałacowej w B.. Nie znajduje więc uzasadnienia skierowanie do obojga małżonków odrębnych decyzji o ukaraniu karą pieniężną. Zasadą ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem nakładania rozmaitych obowiązków lub udzielanie określonych zezwoleń odnoszących się do zabytków "osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego" (patrz np. art. 36 ust. 6 i 7, art. 36a ust. 1 i 2 u.o.z.). Natomiast, użycie zaimka "kto" w art. 107e u.o.z. należy więc rozumieć jedynie jako rezygnację z powtarzania szerszej frazy określającej osoby fizyczne lub jednostki organizacyjnej władającej zabytkiem. Nie powinno się jednak w przypadku osób fizycznych będących współwłaścicielami zabytku kierować do nich dwóch odrębnych decyzji. Niewątpliwie bowiem wykonywanie robót budowlanych i podobnych przy zabytku stanowi przekroczenie zakresu czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W związku z tym wykonywanie zaleceń pokontrolnych zakłada współdziałanie osób będących współwłaścicielami obiektu objętego ochroną konserwatorską. Organ konserwatorski nie prowadził przecież odrębnych postępowań, nie przeprowadzał odrębnych kontroli itd.
Tym bardziej wydanie dwóch odrębnych decyzji wobec współwłaścicieli zabytku jest niezgodne z prawem, jeśli przedmiotem decyzji jest nałożenie kary pieniężnej. Kary sumują się przecież w takim przypadku. Przyjęcie przedstawionego rozwiązania stanowi więc albo niewłaściwe określenie strony postępowania poprzez uznanie odrębnej odpowiedzialności każdego ze współwłaścicieli, albo – co gorsza – próbę ukrycia faktu, że kara nakładana jest w wielokrotnej (tu: dwukrotnej) wysokości. Oba rozwiązania należy uznać za niezgodne z prawem.
10. Kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Kultury skierowaną do M. K. Sąd stwierdził także, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia także przepisów postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim należy uznać zasadność zarzutów skarżącej, że organy obu instancji nie zbadały wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przez to niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nie wyjaśniły stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz
– w konsekwencji – podjęły decyzje w przedmiocie ukarania bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji stwierdził niewykonanie zaleceń pokontrolnych, czego skarżąca zasadniczo nie kwestionowała. Zarzucała tylko pominięcie istotnych okoliczności (kontekstu) takiego zaniechania.
Organ odwoławczy uznał też, że nastąpiło pogorszenie się stanu obiektu zabytkowego poprzez dalsze pęknięcia na tynkach zewnętrznych. Sugerowałoby to, że w okresie między kontrolą przeprowadzoną 10 września 2018 r. a kontrolą z 27 sierpnia 2019 r. nastąpiły istotne zmiany. Aby przyjąć jednak takie wnioski należałoby stwierdzenie takich zmian udokumentować bardziej szczegółowymi materiałami, zwłaszcza dokumentacją fotograficzną. W aktach sprawy są oba protokoły z kontroli (k. 8-9 oraz k. 17-18 akt admin.), ale warunek precyzji ustalenia zmian w stanie zabytku nie został spełniony.
Uprawdopodobniony jest więc zarzut organu, że nie doszło do wykonania zaleceń pokontrolnych z [...] września 2018 r., ale inne zarzuty nie znajdują podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym. Między innymi stwierdzenie organu, że "skarżąca nie występowała o zgodę na podjęcie prac przy zabytku" kłóci się z oświadczeniem skarżącej, że w 2014 r. wraz z mężem złożyła do organu inwentaryzację architektoniczną wieży zawierającą projekt prac zabezpieczających zabytek. Kopie dokumentów złożonych przez skarżącą są przy tym w aktach sprawy.
Podobnie, nieprzekonujący jest zarzut, że dowodem na brak prawidłowej opieki nad zabytkiem jest przesłanianie wieży przez drzewa, "najprawdopodobniej samosiejki, które rosną niekontrolowane". W zaleceniach pokontrolnych z [...] września 2018 r. (k. 12) nie znajdują się wszakże żadne zalecenia dotyczące drzewostanu na terenie zabytkowego parku.
Rozpatrując zarzut braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i właściwego rozpoznania sprawy w przypadku organu drugiej instancji należy stwierdzić, że organ odwoławczy oparł się wyłącznie na ustaleniach [...] WKZ i nie przeprowadził postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten posługuje się co prawda słowem (funktorem normotwórczym) "może", co mogłoby sugerować, że działania organu odwoławczego w sprawie mają charakter fakultatywny i zależą od uznania organu. Tak jednak nie było, gdyż organ drugiej instancji zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej powinien potraktować jako żądanie strony uzupełnienia dowodów w sprawie. Minister Kultury takich czynności nie podjął i tym samym można uznać, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.
Równie nieprzekonujący jest zarzut, że przedmiotowy zabytek nie był zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Taki zarzut mógłby się pojawić w protokole pokontrolnym, ale brzmi nieprzekonująco w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję [...] WKZ. Poza tym, aby przedstawiony zarzut mógł być postawiony w materiale dowodowym powinny być precyzyjnie określone granice nieruchomości (terenu dawnego pałacu i ewentualnie parku przypałacowego), a także stan ogrodzenia chroniącego obiekt zabytkowy przed innymi osobami.
11. Istotne zarzuty sformułowane przez skarżącą pod adresem rozstrzygnięć organów obu instancji odnoszą się wszakże do naruszenia art. 189d, art. 189e i art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu zarzuty takie są, w znacznym zakresie, uzasadnione.
W odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji należało zakwestionować przede wszystkim argument organu pierwszej instancji, że oceniając okoliczności niedopełnienia obowiązku wykonania zaleceń organ dokonał miarkowania nałożonej kary. Należy zwrócić uwagę, że art. 107e ust. 1 u.o.z. przewiduje, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych wbrew obowiązkowy ustalonemu przez organ podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 50.000 zł. Jeśli więc organ wydał dwie równolegle decyzje, o czym była mowa powyżej, nakładające kary pieniężne w wysokości po 20.000 zł, to znaczy, że w sprawie nie doszło do żadnego miarkowania wysokości kary. Kwota 40.000 zł sięga niemal ustawowego maksimum wysokości kary. W rozpatrywanej sprawie mamy więc do czynienia z zwykłym fiskalizmem powiązanym z art. 83b ust. 3 u.o.z., a nie z rzetelnym zastosowaniem art. 189d k.p.a.
Zgodnie z art. 189d k.p.a. organ pierwszej instancji mógł i powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, ale także uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazują, że organy nie wzięły pod uwagę ani wielkości i wartości zadania, które nie zostało wykonane przez skarżącą, ani faktu, że wcześniej nie była ona karana za podobne naruszenia prawa. Podobnie, organ pierwszej instancji nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia, jakie czynności zostały przez nią podjęte w celu przeprowadzenia prac zabezpieczających przedmiotową wieżę pałacową. Natomiast organ drugiej instancji zignorował informacje o takich działaniach skarżącej i jej męża, jak sporządzenie w 2013 r. opinii technicznej dotyczącej robót zabezpieczających, przeprowadzenie wstępnych robót zabezpieczających wskazanych w tej opinii, a w 2014 r. przedłożenie organowi ochrony zabytków projektu prac zabezpieczających zabytek. Organy konserwatorskie obu instancji nie sprawdziły zatem, jaki jest rzeczywisty stan postępowań administracyjnych odnoszących się do stanu faktycznego i ochrony przedmiotowego zabytku. Nie da się przy tym pogodzić jednoznacznie sprzecznych stanowisk stron: organ twierdzi, że skarżąca uzyskała korzyści materialne przez to, że nie poniosła kosztów związanych z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 k.p.a.), a jednocześnie skarżąca twierdzi, że w 2014 r. złożyła już do organu ochrony zabytków (nie wskazano hierarchii i właściwości miejscowej organu) inwentaryzację architektoniczną wieży zawierającą projekt prac zabezpieczających zabytek. Brak odniesienia się do tej okoliczności stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.
Szczególnym naruszeniem prawa było również nałożenie na skarżącą oraz jej męża kar pieniężnych w wysokości łącznie 40.000 zł. Z akt sprawy wynika, że wartość prac zaleconych przez organ konserwatorski w przypadku wieży pałacowej w B., analizowanych też w ocenie technicznej i w projekcie wykonania prac wynosi właśnie 40.000 zł. Polityka konserwatora zabytków w tej sprawie może więc budzić zasadniczą wątpliwość: organ twierdzi, że kara pieniężna została nałożona w trosce o zachowanie zabytku (wieży pałacowej), czyli w interesie społecznym, a jednocześnie nakładając kary pozbawia właścicieli zabytku środków przeznaczonych na realizację wskazanego celu. Takie rozwiązanie prowadzi zatem do sprzeczności prakseologicznej: nakazu wykonania określonej czynności, a jednocześnie uniemożliwienia wykonania czynności (patrz: T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, 12. wydanie, Warszawa 2018, str. 146-147). Sąd nie przesądza przy tym, czy mamy do czynienia z naruszeniem prawa przez organy konserwatorskie i w jakim stopniu, ale stwierdza, że przyjęcie wskazanego rozstrzygnięcia wymaga co najmniej rzetelnego uzasadnienia. Bez tego należy uznać, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
12. Oceniając wreszcie zastosowanie art. 189d k.p.a. przez organ drugiej instancji należy też podkreślić wyjątkową niefrasobliwość w ocenie przesłanki wymienionej w art. 189d pkt 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wymierzając administracyjną karę pieniężną organ ma obowiązek wziąć pod uwagę – w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Minister Kultury prowadząc postępowanie odwoławcze znał dobrze informacje przekazane przez skarżącą, a także odpowiednie dokumenty medyczne świadczące o tym, że mąż skarżącej jest poważnie chory. Rozpoznano bowiem u niego guz torbielowaty wyrostka haczykowatego trzustki (gruczolak torbielowaty surowiczy). Potwierdzają to dokumenty złożone przez pełnomocnika skarżącej jako załączniki do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (k. 54-60 akt admin.). Organ drugiej instancji zakwestionował wszakże twierdzenie skarżącej, że choroba jej męża ma charakter nowotworu i zaniedbanie prac przy zabytku było wynikiem właśnie poważnych trudności organizacyjnych oraz wysokich kosztów ponoszonych na leczenie. Organ konserwatorski stwierdził bowiem, że wskazana choroba nie jest przypadkiem choroby nowotworowej i w związku z tym nie musi być brana pod uwagę. Równie swobodnie organ drugiej instancji odniósł się do informacji o stwierdzeniu u syna skarżącej niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym istniejącej od wczesnego dzieciństwa (patrz: orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] listopada 2017 r., k. 53 akt admin.). W tym zakresie organ zakwestionował nawet wykonywanie przez skarżącą praw rodzicielskich wobec niepełnosprawnego syna.
Sąd pominie ocenę stanowiska organu drugiej instancji we wskazanym zakresie, stwierdzając wszakże, że przewidziany w art. 189d pkt 7 k.p.a. obowiązek uwzględnienia warunków osobistych strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna nie został przez organ drugiej instancji prawidłowo wykonany. Organ odwoławczy nie powinien też powoływać się na wątpliwości, jakie rodziła przedłożona przez skarżącą dokumentacja medyczna, gdyż jeśli takie wątpliwości się pojawiły powinien wezwać skarżącą w toku postępowania przed organem drugiej instancji do złożenia stosownych wyjaśnień lub dokumentów. Poza tym Sąd zwraca uwagę, że ocena "bezduszności organu" nie wynika z przepisów ustawy, co nie zmienia faktu, że jako ocena etyczna działania organu administracji może być i bywa brana pod uwagę przez sądy administracyjne (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 282/16).
13. Rozpatrując sprawę w ponownym postępowaniu organy konserwatorskie powinny szczegółowo i rzetelnie zbadać stan przedmiotowego obiektu zabytkowego i dopiero następnie dokonać rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przy tym wyjaśnić, jakie są w rozpatrywanym przypadku przesłanki nałożenia na właścicieli zabytku administracyjnej kary pieniężnej: czy tylko fakt niewykonania w wyznaczonym terminie zaleceń pokontrolnych, czy też stwierdzenie niedostatecznej opieki nad zabytkiem. Organy powołały się bowiem na art. 5 u.o.z. Precyzyjnemu zbadaniu okoliczności faktycznych sprawy musi bowiem towarzyszyć prawidłowa kwalifikacja prawna stwierdzonych działań lub braku działań właściciela zabytku. Art. 107e u.o.z. nie jest bowiem jedynym przepisem w ustawie, który przewiduje normy sankcjonujące naruszenia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dodatkowo, z uwagi na treść art. 189e k.p.a. przewidującego obowiązek odstąpienia od ukarania w przypadku działania siły wyższej organ powinien szczegółowo odnieść się do stanowiska skarżącej, że choroby męża i niepełnosprawność syna, które są niezależne od woli strony i zasadniczo poza jej kontrolą, mają charakter działania siły wyższej. Ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że nie uznaje argumentu skarżącej może bowiem być uznane nie tylko za naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., ale w przekonaniu Sądu za naruszenia zasady praworządności – art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji.
14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji.
O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 600 zł, a także kwota 2.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.