VII SA/WA 1890/22

VII SA/Wa 1890/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 796/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-18
II OSK 1890/22 - Wyrok NSA z 2025-03-20
VII SA/Wa 348/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 6 pkt 1 art. 30a ust. 3 art. 35 ust. 8 art. 3 pkt 12
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Starosty K na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2022 r. znak DSW.521.26.2022.BRZ w przedmiocie stwierdzenia przekroczenia terminu załatwienia sprawy i wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2022 r., znak IR.I.7840.4.23.2022, Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] o 101 dni oraz wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 50 500 zł.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek S. K. o pozwolenie na zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wod-kan., c.o. i elektryczną oraz zbiornika na ścieki w zakresie wysokości budynku, wysokości do okapu, powierzchni użytkowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina P.
Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Postanowieniem z tej samej daty nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyznaczając termin do 18 lutego 2022 r. Inwestor uzupełnił dokumentację w dniu 11 lutego 2022 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, zmieniając decyzje Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].
Wojewoda Świętokrzyski przytoczył art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. i podkreślił, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie przypadków nieuzasadnionego wydłużenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę.
Zasadą jest obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku. Jednocześnie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego określa sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Uzasadnionym wyjątkiem, umożliwiającym przekroczenie powyższego terminu jest sytuacja, w której organ, pomimo podejmowanych działań, nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, w tej sprawie nie miał miejsca żaden przypadek, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że za czynności powodujące konieczność odliczenia terminu nie uznaje się np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnionego oczekiwania organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy czy zasięgania porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy.
W systemie RWDZ prowadzonym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego znajdowała się informacja Starosty K., że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku S. K. było spowodowane obiektywnymi, niesprzyjającymi okolicznościami, wynikiem m. in. wzrostu ilości wniosków o pozwolenie na budowę, przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym. Niedostateczna obsada kadrowa, w ocenie Starosty, nie pozwalała na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań.
Wojewoda Świętokrzyski po przytoczeniu art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził, że przekroczono termin załatwienia sprawy o 112 dni. Pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 31 stycznia 2022 r. – Starosta K. podjął dopiero w 153 dniu po wpływie wniosku. Termin 65 dni od wpływu wniosku upłynął 4 listopada 2021 r., jednakże uległ on wydłużeniu na podstawie wydanego postanowienia, co dało termin 76 dni, który upłynął 15 listopada 2021 r.
Wojewoda obliczył, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 177 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz 11 dni (tj. okres od 31 stycznia 2022 r. do 11 lutego 2022 r.) w związku nałożonym postanowieniem do uzupełnienie braków, doszło do 101-dniowego przekroczenia terminu. W konsekwencji nałożono na Starostę K. karę w wysokości 50 500 zł.
Po rozpoznaniu zażalenia Starosty K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 czerwca 2022 r.
Uzasadniając powyższe postanowienie organ II instancji podał, że przedmiotowe postępowanie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ czynności w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno-budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w analizowanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty K. w dniu 31 sierpnia 2021 r. Natomiast wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby Starosta K. skorzystał z możliwości wstrzymania biegu terminów załatwienia spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, przewidzianego w powołanej ustawie.
Organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do kwestii kompletności wniosku GINB zaznaczył, że wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego. Natomiast niekompletność wniosku pod względem materialnoprawnym powoduje jedynie wystąpienia przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). Braki materialnoprawne wniosku mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.
W kontrolowanej sprawie Starosta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. GINB podkreślił, że okres związany z uzupełnieniem braków materialnych tj. od 31 stycznia 2022 r. do 11 lutego 2022 r. został odliczony od czasu trwania postępowania w analizowanej sprawie.
Dokonując oceny działań podejmowanych przez Starostę K. GINB wskazał, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 31 stycznia 2022 r. – Starosta K. podjął dopiero w 153 dniu po wpływie wniosku. Wcześniejsze podjęcie działań, mogłoby uchronić organ przed zwłoką i karą pieniężną, wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.
Opieszałość Starosty K. w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Podsumowując GINB stwierdził, że doszło do 101 – dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 50 500 zł.
Starosta K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie GINB z dnia 7 lipca 2022 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że działaniem objętym sankcją wskazaną w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego pozostają również inne decyzje niż wskazana w tym przepisie i w konsekwencji zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego do decyzji nie będącej decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego.
W dalszej kolejności, Starosta K. zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z uwagi na pominięcie przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu.
Uzasadniając skargę Starosta K. zaznaczył, że do decyzji z dnia 24 lutego 2022 r. nie miał zastosowania przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2022 r. jest natomiast decyzją zmieniającą już obowiązujące pozwolenie na budowę. W ocenie strony skarżącej postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a instytucja przewidziana w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter wyjątkowy i nie może być ani interpretowana rozszerzająco, ani stosowana na podstawie analogii do postępowań innych niż w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ pominął niezależne przyczyny opóźnienia w wydaniu decyzji, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślił, że od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, natomiast od dnia 20 marca 2020 r. stan epidemii. Rozpatrywanie w terminie spraw z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej nie było możliwe. Starosta K. przedstawił szczegółowe wyniki analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę K. zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu nadzwyczajnej sytuacji epidemicznej, jak również innych czynników, mających wpływ na wykonywanie tych zadań.
W ocenie Starosty K., GINB przywołał tezy orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do sytuacji sprzed pandemii COVID 19 i nie odzwierciedlających sytuacji i warunków, w których podejmowano decyzje. Opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu, ale obiektywnymi okolicznościami, m. in. rekordowego wzrostu ilości wniosków o pozwolenie na budowę. Niewystarczająca obsada kadrowa wynikająca w znacznej mierze z sytuacji pandemicznej nie pozwalała na zorganizowanie pracy w sposób odpowiadający terminowej realizacji zadań leżących w kompetencji Starosty.
GINB pominął regulacje zawarte w tzw. ustawie covidowej, dotyczące dodatkowych urlopów pracowniczych, okresów izolacji czy kwarantanny w związku z epidemią SARS-CoV-2, co miało niebagatelny wpływ na pracę organu. Starosta K. podał, że podjął działania mające na celu wzrost zatrudnienia, jednak ich efekty nie mogły być widoczne natychmiast.
Odpowiadając na skargę organ GINB wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu, a skargę należało oddalić.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów był w rozpoznawanej sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że nałożony w powyższym przepisie na organ obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie.
Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania – nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powyższych przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Przy czym, w ocenie Sądu, sankcja przewidziana w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego – wbrew twierdzeniu strony skarżącej znajduje zastosowanie również w sprawie o wydanie w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest bowiem decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych zmianą, a zatem jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zawarta w art. 3 pkt 12 definicja legalna pozwolenia na budowę uprawnia do przyjęcia, że każda decyzja, wydawana w trybie art. 36a Prawa budowlanego, jest pozwoleniem na budowę.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zasada odpowiedniości stosowania art. 32-35 Prawa budowlanego oznacza, iż czynności wskazane w tych przepisach są wykonywane w zakresie uzasadnionym wnioskowaną przez inwestora zmianą. Łączne odczytywanie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego z przepisem art. 35 ust. 6 tej ustawy determinuje uznanie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, a przekroczenie tego terminu obliguje organ wyższego stopnia do wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Nieuprawnione jest twierdzenie Starosty K., że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko w przypadku decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę pierwotnego zamierzenia budowlanego. Stanowisko strony nie znajduje również oparcia w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 972/21.
W orzeczeniu tym dokonano oceny, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wymierzenie na podstawie art. 35 ust. 6 kary pieniężnej, w przypadku zakończenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę decyzją umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz sankcja za jego niedochowanie, mają zastosowanie tylko w przypadku decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Nie budzi wątpliwości, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę ma właśnie taki charakter, gdyż w zakresie objętej wnioskiem organ rozstrzyga pozytywnie bądź negatywnie o żądaniu inwestora.
W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 31 sierpnia 2021 r, czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w K. wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, ze termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia.
Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 177 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu okresu uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę oraz 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 101 dni.
Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również drugi z zarzutów, dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu. Przywoływane przez Starostę K. i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej ilości wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19 będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów.
Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2022 r. odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.