VII SA/WA 189/24

VII SA/Wa 189/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Tomiło-Nawrocka
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2349/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 6 ust.1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, Protokolant ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. B. i J. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 listopada 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.30.2023.BS w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.B. i J.B.("skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("MKiDN") o znaku: DOZ-OAiK.650.30.2023.BS z 22 listopada 2023 r., wydana w sprawie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta P. działający jako Miejski Konserwator Zabytków decyzją nr [...]z [...] listopada 2022 r., wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. – dalej: "u.o.z."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") oraz porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą W. i Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r., nr [...], poz. [...]), nakazał skarżącym – współwłaścicielom zabytkowej kamienicy przy ul. [...] w P. – niezwłoczne podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie budynku ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku i przeprowadzenie następujących niezbędnych czynności przy zabytku:
1. wyznaczenie prawidłowego poziomu fundamentowania na poziomie gruntów rodzimych na podstawie nowej specjalistycznej dokumentacji geotechnicznej, uwzględniającej aktualny stan obiektu oraz przeprowadzenie wzmocnienia istniejących fundamentów, np. metodą jet grounting;
2. wzniesienie dodatkowej zewnętrznej konstrukcji wsporczej zabezpieczającej, w szczególności ścianę północną, w celu wzmocnienia układu nośnego budynku;
3. zabezpieczenie wejścia północnego przez zamknięcie twardą płytą lub zamurowanie otworu drzwiowego;
4. założenie szczelnego pokrycia dachu, np. z papy, zabezpieczającego kamienicę przed działaniem wody opadowej;
5. zapewnienie systemu odprowadzającego wodę opadową przez założenie rynien i rur spustowych;
6. zabezpieczenie okien wszystkich kondygnacji, przez zasłonięcie otworów płytami z drewna lub zamurowanie z pozostawieniem wąskiej szczeliny wentylacyjnej;
7. zdemontowanie, zinwentaryzowanie i zmagazynowanie elementów zachowanej oryginalnej stolarki okiennej, drzwiowej i balustrad balkonów – z podaniem do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków miejsca przechowywania;
8. wykonanie ortofotoplanów elewacji oraz transferu konserwatorskiego, polegającego na odłączeniu konstrukcyjnym i umocnieniu autentycznych pozostałości tynków i sztukaterii zewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem detali architektonicznych (cokołów, portali gzymsów i zwieńczeń) – sposób zabezpieczenia/demontażu oraz miejsce – przechowania należy uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków;
9. wykonanie prac zabezpieczających, polegających na eliminacji zagrożeń biologicznych (tj. grzybów, pleśni, bakterii) z uwzględnieniem maksymalnego zachowania zabytkowej tkanki;
10. wykonanie wszelkich innych prac zapewniających trwałość oraz utrzymanie konstrukcji w nienaruszonym stanie;
11. wykonanie stałego ogrodzenia o wysokości 1,8 m wokół budynku, w celu zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych.
W decyzji tej określono również, że czynności wskazane w pkt 2, 3, 4, 6, 11, należy wykonać w terminie do 31 marca 2023 r., zaś czynności wskazane w pkt 1, 5, 7, 8, 9, należy wykonać w terminie do 31 lipca 2023 r. Po wykonaniu czynności wskazanych w pkt 1-11, przystąpić należy do opracowania kompleksowego programu prac remontowo-konserwatorskich w oparciu o szczegółowy program prac konserwatorskich, w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2023 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że kamienica przy ul. [...] w P. podlega ochronie konserwatorskiej, albowiem wraz z zespołem kamienic przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...] (dawniej [...]) decyzją z [...] września 2015 r. jako cenny zespół kamienic secesyjnych.
Prezydent Miasta P. wskazał również, że 25 maja 2009 r. skarżący otrzymali pozwolenie konserwatorskiego nr 324/09 na kapitalny remont i adaptację kamienicy, ale prac nie rozpoczęli. W grudniu 2010 r. miał miejsce pożar wewnątrz budynku. Od tego czasu stan kamienicy się pogarszał, co potwierdzają protokoły z przeprowadzonych kontroli obiektu. Na przestrzeni lat, skarżący jedynie doraźnie zabezpieczali otwory okienne i drzwiowe. W 2015 r. skarżący zlecili zabezpieczenie elewacji frontowej kamienicy dodatkową konstrukcją wsporczą, z uwagi jednak na pogarszający się stan budynku nie podjęto innych prac. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący podjęli próbę skreślenia przedmiotowej kamienicy z rejestru zabytków, jednakże MKiDN, decyzją z 13 czerwca 2017 r. odmówił skreślenia kamienicy z rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. uchylił ww. decyzję, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1926/18, uchylił ww. wyrok i oddalił skargę. Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że przedmiotowy zabytek nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Dalej organ pierwszej instancji wskazał, że 30 września 2020 r. przeprowadził kontrolę kamienicy, po której pismem z 10 listopada 2020 r. przekazał skarżącym zalecenia pokontrolne uwzględniające w pierwszej kolejności prace zabezpieczające, w tym zabezpieczająco-konstrukcyjne, z terminem ich wykonania do 15 marca 2021 r. oraz 15 czerwca 2021 r. Zalecono przeprowadzenie kompleksowych badań architektoniczno-budowlano-konserwatorskich w terminie do 15 czerwca 2021 r. oraz opracowanie kompleksowego programu prac remontowo-konserwatorskich w terminie do 31 lipca 2021 r. wraz z podjęciem prac w terminie 1 miesiąca od uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Organ wskazał również, że podczas kolejnej kontroli obiektu 15 kwietnia 2021 r. stwierdził, że nie wykonano zaleceń pokontrolnych i w związku z tym wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary finansowej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych. W wyniku jego zakończenia decyzją z 13 lipca 2021 r. nałożył na skarżących karę pieniężną. Kolejne oględziny z przestrzeni ogólnodostępnych przeprowadzono 13 września 2021 r., 28 października 2021 r. oraz 6 maja 2022 r., podczas których nie stwierdzono podjęcia żadnych prac zabezpieczających przedmiotowy budynek.
W tych okolicznościach Prezydent Miasta P. stwierdził, że skarżący od 2017 r. nie podjęli działań w celu zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także zachowania jego wartości. Organ podkreślił, że skarżący nie wykonali zaleceń pokontrolnych z 10 listopada 2020 r. Ponadto od momentu uzyskania pozwolenia na remont, przebudowę i adaptację kamienicy do nowej funkcji w 2009 r., nie złożyli żadnego wniosku o pozwolenie na wykonanie jakichkolwiek prac przy obiekcie. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący wskazują na podejmowanie pewnych działań zabezpieczających nieruchomość przed dostępem osób postronnych oraz prowadzenie dziennika prac zabezpieczających i dziennika stanu technicznego, jednak nie przedstawili dokumentów, które wskazywałyby na podjęcie przez nich działań przy obiekcie.
Organ pierwszej instancji wskazał też, że otrzymał od skarżących odpis opinii architektoniczno-budowlanej stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. autorstwa dra inż. arch. M.B. i dr inż. A.L. z 5 lipca 2022 r. Zgodnie z tą opinią jednym z pierwszych działań zmierzających do zachowania odpowiedniego stanu technicznego kamienicy, powinno być wyznaczenie prawidłowego poziomu fundamentowania. W tym celu należy przedstawić dokumentację geotechniczną uwzględniającą aktualny stan obiektu oraz przeprowadzenie wzmocnienia istniejących fundamentów. Wnioski z tej opinii jednoznacznie wskazują, że za zły stan techniczny kamienicy odpowiadają skarżący poprzez wyłączenie obiektu z użytkowania i następnie brak podjęcia jakichkolwiek prac lub robót budowlanych, mających na celu utrzymanie zabytku w jak najlepszym stanie. Zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych były i są jedynie doraźne i niewystarczalne, czego dowodzą pożary oraz ślady obecności bezdomnych w ostatnich latach.
W ocenie Prezydenta Miasta P. po niezbędnym zabezpieczeniu konstrukcji budynku, należy przeprowadzić kompleksowe badania architektoniczno-budowlano-konserwatorskie, z uwzględnieniem wskazania do zachowania maksymalnej ilości zabytkowej tkanki do jej ponownego wykorzystania w dalszych pracach. Do badań można przystąpić po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Szczegółowy zaś sposób prowadzenia prac i robót budowlanych powinien być przedmiotem przygotowanego przez skarżących programu prac konserwatorskich i projektu robót budowlanych, który należy uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków i na jego podstawie uzyskać pozwolenie konserwatorskie.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: DOZ-OAiK.650.30.2023.BS z 22 listopada 2023 r., wydaną na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2022 r.: w części czynności nakazanych w punkcie 10 i 11 sentencji decyzji i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji; w części zobowiązania do opracowania kompleksowego programu prac remontowo-konserwatorskich "w oparciu i szczegóły" program prac konserwatorskich w terminie do 31 grudnia 2023 r. i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji; w części wyznaczonego terminu nakazanych prac oraz wyznaczył nowy termin – do 31 sierpnia 2024 r.; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że podziela merytoryczną zasadność wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji i wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym także z opinii architektoniczno-budowlanej stanu technicznego budynku autorstwa dr. inż. arch. M.B. i dr inż. A.L. z lipca 2022 r. jednoznacznie wynika zły stan techniczny przedmiotowego budynku. Z tego względu organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej skarżącym podjęcie określonych działań, gdyż stan zachowania historycznego obiektu wymaga natychmiastowego wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów jej destrukcji.
W ocenie Ministra zakres robót budowlanych nakazanych decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2022 r. w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9, jest zgodny z dyspozycją art. 49 ust. 1 u.o.z., został jednoznacznie określony w sentencji orzeczenia i bezpośrednio wynika z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania. MKiDN wyjaśnił jednocześnie, że celem robót budowlanych nakazanych w punkcie 1, 2 i 3 decyzji jest zabezpieczenie zabytkowej kamienicy przed zagrożeniem zawalenia się i postępującej degradacji konstrukcji i struktury murów, poprzez wzmocnienie uszkodzonej statyki budynku oraz konstrukcji ściany północnej. Prace nakazane w punkcie 4, 5 i 6 decyzji powinny zaś doprowadzić do takiego stanu, w którym opady atmosferyczne nie będą miały dostępu do wnętrza budynku. Natomiast działania wskazane w punkcie 7 i 8 mają na celu zabezpieczenie zachowanego detalu architektonicznego oraz oryginalnej stolarki okiennej, drzwiowej i balustrad balkonów. W punkcie 9 zobowiązano do wykonania prac zabezpieczających oryginalną substancję zabytku poprzez eliminację zagrożeń biologicznych.
Minister stwierdził, że na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może nakazać jedynie wykonanie robót budowlanych – w rozumieniu definicji robót budowlanych zawartych w Prawie budowlanym lub prac konserwatorskich – w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 pkt 6 u.o.z. Nie jest zatem dopuszczalne nakładanie na podstawie tego przepisu obowiązku sporządzenia jakiejkolwiek dokumentacji projektowej, ekspertyz itp., w odróżnieniu od dokumentowania prac konserwatorskich, gdyż w świetle ww. definicji za prace konserwatorskie uważa się także dokumentowanie przebiegu prac. Z tego też względu Minister uznał, że należało uchylić decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2022 r. w zakresie zobowiązania do opracowania kompleksowego programu prac remontowo-konserwatorskich w oparciu o szczegółowy program prac konserwatorskich w terminie do 31 grudnia 2023 r. Brak jest również podstaw do nakazywania, jak przyjął, wykonania stałego ogrodzenia budynku, gdyż kwestia zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych należy do kompetencji innego organu, tj. nadzoru budowlanego. Minister uznał także za zasadne uchylenie punktu 10 decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2022 r., gdyż nakaz wykonania wszelkich innych prac zapewniających trwałość oraz utrzymanie konstrukcji w nienaruszonym stanie, nie spełnia koniecznego warunku wskazania konkretnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w zabytkowym obiekcie.
Organ drugiej instancji wskazał również, że określenie terminu zakończenia nakazanych prac pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne. Wprawdzie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2022 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, niemniej trzeba wziąć pod uwagę, że wskazany w tej decyzji termin wykonania prac już minął, zatem w ocenie Ministra, w tym zakresie należy uchylić decyzję i wyznaczyć nowy termin realizacji nakazanych prac, biorąc po uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MKiDN z 22 listopada 2023 r. złożyli skarżący; wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowolnej, niewszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i w efekcie:
a. ustalenie stanu faktycznego wyłącznie na oględzinach budynku z zewnątrz, podczas gdy do akt sprawy została dołączona m.in. opinia zawierająca wiadomości specjalne, co skutkowało ustaleniem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych przy zastosowaniu niewłaściwego środka dowodowego, tj. z pominięciem wiadomości specjalnych, z których wynika konieczność rozbiórki obiektu z uwagi na awaryjny stopień zużycia budynku, a nie prowadzenie w nim robót budowlanych mających na celu zahamowanie destrukcji substancji budowlanej, gdyż ta już nastąpiła;
b. uznanie – wyłącznie w oparciu o dowód z zewnętrznych oględzin budynku – za udowodnioną okoliczność faktyczną, że stan techniczny budynku jest stanem zagrożenia zniszczenia, podczas gdy w istocie jego stan techniczny kwalifikowany jest jako "awaryjny", a więc zniszczony – a nie zagrożony zniszczeniem i to w stopniu uzasadniającym jedynie rozbiórkę obiektu;
c. ustalenie, że stan zachowania zabytku wymaga wykonania prac hamujących proces destrukcji substancji budowalnej i chroniących zabytkowy budynek przed zawaleniem, podczas gdy w istocie - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i wiadomości specjalnych - brak jest możliwości bezpiecznego wejścia na obiekt zagrożony zawaleniem, bowiem stan techniczny konstrukcji budynku kwalifikuje go do rozbiórki, a ponadto nie istnieje możliwość zabezpieczenia budynku przed zawaleniem, bowiem nastąpiło duże, nieodwracalne uszkodzenie konstrukcji nośnej budynku;
d. ustalenie, że nałożony nakazem konserwatorskim zakres robót budowlanych jest adekwatny do aktualnego – katastrofalnego – stanu technicznego budynku, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego i wiedzy eksperckiej wynika, że w świetle art. 49 ust. 1 i art. 3 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jedynym możliwym do wykonania zakresem robót budowlanych są prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego;
e. niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej prywatnym ekspertyzom włączonym do akt sprawy;
2) art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wiadomości specjalnych wynika, że stan techniczny konstrukcji budynku nie stanowi stanu zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, bowiem jego stan techniczny jest już kolejną fazą, w postaci dokonanego zniszczenia rozumianego jako stanu awaryjnego, katastrofalnego lub śmierci technicznej, który kwalifikuje się do rozbiórki, co skutkuje niedopuszczalnością nałożenia obowiązku wykonania nakazanych robót budowlanych jako niemieszczących się w hipotezie zastosowanej normy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi, a w rezultacie uchylenia własnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z 22 listopada 2023 r. w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji nr [...]z [...] listopada 2022 r., którą to nakazano skarżącym wykonanie określonych prac przy zabytku, w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. Minister co do istoty uznał zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji za prawidłowe; przyjął bowiem, że z uwagi na zły stan zabytku zachodzi konieczności wydania decyzji w oparciu o ww. art. 49 ust. 1; "zmienił" natomiast decyzję tego organu w zakresie prac koniecznych w związku z tym do wykonania, jak również – co do terminu ich realizacji.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to w zaskarżonej części nie narusza prawa, oparte jest na prawidłowej wykładni art. 49 ust. 1 u.o.z., a także na prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy. Dlatego też zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kamienica przy ul. [...] w P. została wpisana do rejestru zabytków – wraz z zespołem kamienic przy ul. [...], ul. [...]oraz ul. [...] – pod numerem [...] (obecnie: [...]) na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] marca 1980 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zły stan tego obiektu – wymagający natychmiastowego wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich w celu zahamowania postępującej jego destrukcji.
Co ważne, w postępowaniu dotyczącym skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków, ostatecznie i prawomocnie oceniono, że pomimo złego stanu zachowania nadal posiada on wartości prawnie chronione, które zadecydowały o objęciu go ochroną prawną – v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1926/18.
W takich okolicznościach organ konserwatorski nie tyle był uprawniony, co obowiązany "zareagować" wydaniem aktu nakazującego wykonanie robót budowlanych i/lub prac konserwatorskich w celu zabezpieczenia zabytku, zahamowania procesów jego niszczenia.
Wydanie decyzji w ww. przedmiocie poprzedzono kontrolą obiektu, po której pismem z 10 listopada 2020 r. przekazano skarżącym – właścicielom zabytku (v. Kw nr [...]) zalecenia pokontrolne uwzględniające prace zabezpieczające, z terminem ich wykonania do 15 marca 2021 r. oraz 15 czerwca 2021 r. Niemniej jednak kolejne oględziny kamienicy nie wykazały podjęcia przez zobowiązanych żadnych prac przy zabytku (v. notatki służbowe m.in. z 13 września 2021 r. oraz z 6 maja 2022 r.).
Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu - po pierwsze - kompetencja organów konserwatorskich do orzekania w niniejszej sprawie (dotyczącej ww. kamienicy), po drugie - możliwość zastosowania w okolicznościach w niej występujących art. 49 ust. 1 u.z.o.
Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 49 ust. 1 ww. ustawy, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że jednym z obowiązków, który może zostać nałożony na jego podstawie jest wykonanie odpowiednich robót budowlanych przy zabytku, a najistotniejsze znaczenie ma cel, jakiemu służyć mają wykonane roboty budowlane. Jest nim zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, czy inaczej: przeciwdziałanie dewastacji i pogorszeniu substancji zabytkowej obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego, o ile konieczne jest wykonanie robót budowlanych w celu zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dalszym pogorszeniem jego stanu technicznego, to taki obowiązek może zostać nałożony.
Zakres prac nałożonych w decyzji organu pierwszej instancji i podtrzymany przez Ministra jest zgodny z dyspozycją ww. art. 49 ust. 1; został jednoznacznie sformułowany i wynika z poczynionych ustaleń. Do każdego z tak sformułowanych obowiązków odniósł się Minister w uzasadnieniu decyzji, wykazując potrzebę jego nałożenia, z czym Sąd w pełni się zgadza (i rozważania te traktuje jak własne – v. str. 4 uzasadnienia decyzji Ministra). Objęte wydanym nakazem prace mają m.in. za zadanie zabezpieczenie zabytkowej kamienicy przed zagrożeniem zawalenia się i postępującej degradacji konstrukcji i struktury murów, poprzez wzmocnienie uszkodzonej statyki budynku/ konstrukcji ściany północnej, a wobec tego mogły być objęte decyzją z art. 49 ust. 1 u.o.z. Korespondują jednocześnie z poczynionymi w niniejszej sprawie ustaleniami, znajdującymi odzwierciedlenie w protokołach oględzin zabytku – v. m.in. notatka służbowa z 6 maja 2022 r. ("odchylenia ściany północnej od pionu") oraz w odpisie opinii autorstwa dra inż. M.B. i dr inż. A.L. z 5 lipca 2022 r. przedstawionej w sprawie przez skarżących (v. pkt 3 opinii – konieczność wyznaczenia prawidłowego poziomu fundamentowania).
Dlatego też Sąd nie podzielił argumentacji skargi mającej wskazywać na naruszenie w sprawie art. 49 ust. 1 u.o.z. z uwagi na jego zastosowanie, jak i: z uwagi na zakres prac nałożonych na jego podstawie.
Zdaniem Sądu, mylą się bowiem skarżący twierdząc, że zastosowanie omawianej regulacji prawnej w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca z uwagi na "zaawansowane objawy katastrofalnego wyeksploatowania poszczególnych elementów konstrukcyjnych kamienicy oraz liczne uszkodzenia dyskwalifikujące całościową strukturę nośną budynku". Zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy ww. przepisu determinowany jest wyłącznie niezbędnością ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, i zgodnie z orzecznictwem NSA znajduje zastosowanie nawet w sytuacji, gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu. Wskazał na to NSA w wyroku z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1662/20, zauważając także, że: taka "(...) okoliczność nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ochrony zabytków przed zniszczeniem", i dalej: że :Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem, tak jak w niniejszej sprawie, i dopóki przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że budynek ten utracił już cechy zabytku, to dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek. Tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie w trybie art. 49 ust. 1 ustawy jest nakierowane, tak jak w niniejszej sprawie, na ochronę budynku przed jego zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych". Taki też pogląd wyraził NSA w wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela. Stwierdza zatem raz jeszcze, że "ogólny awaryjny stan techniczny kamienicy" nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez właściwy organ od zastosowania ww. art. 49 ust. 1 w sytuacji, gdy kamienica ta nie został skreślona z rejestru zabytków. Wskazany tryb może bowiem znaleźć zastosowanie także do zabytku już zniszczonego (tj. którego stopień destrukcji jest wysoce zaawansowany), w celu ochrony go przed dalszą dewastacją i nieodwracalną utratą wartości, dla których został objętych ochroną o najwyższym reżimie prawnym. Dopóki obiekt ten jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że utracił już cechy zabytku, dopóty organy konserwatorskie mają prawo (wręcz obowiązek) podejmować "czynności" przewidziane w u.o.z. w kierunku jego (nawet częściowego) zachowania; brak jest więc podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania wadliwości jego zastosowania ze wskazaniem wyłącznie na to, że zabytek znajduje się "już" w fazie zniszczenia. Przyjęcie odmiennego – tj. stanowiska skarżących, byłoby sprzeczne z art. 6 ust. 1 u.o.z., w myśl którego ochronie i opiece podlegają m.in. zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania, a także z art. 4 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Tym też kierowały się organy konserwatorskie orzekając w sprawie; postępowanie przed tymi organami - prowadzone w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. - nakierowane było bowiem wyłącznie na ochronę zabytkowej kamienicy (nie skreślonej dotychczas, pomimo złego stanu zachowania z rejestru zabytków) przed jej zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Dokładnie ta okoliczność była powodem wydania kwestionowanej decyzji, a podtrzymany nią w części nakaz organu pierwszej instancji zmierza wyłącznie do zabezpieczenia tego, co dotychczas udało się jeszcze zachować przed nieodwracalnym zniszczeniem; wobec stanu budynku - obejmować musiał także wzmocnienie fundamentów i układu nośnego budynku. Nakazane prace mają na celu wzmocnienie konstrukcji zabytkowego budynku zagrożonego zawaleniem, jak również jego doraźne zabezpieczenie przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych, a także zabezpieczenie nadal zachowanego detalu architektonicznego.
Sąd dostrzega przy tym ponownie, że omawiany tryb z art. 49 ust. 1 u.o.z. zastosowano wobec bezskuteczności zaleceń pokontrolnych sformułowanych przez organ konserwatorski na mocy art. 40 ust. 1 omawianej ustawy i postępującej degradacji budynku - należącego do skarżących od 30 listopada 2005 r., przy którym to skarżący podjęli na przestrzeni tych lat wyłącznie doraźne prace, jak zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych, i zabezpieczenie elewacji frontowej dodatkową konstrukcją wsporczą. Organ konserwatorski początkowo sięgnął więc po łagodniejszą formę przymusu, celem zahamowania postępującego niszczenia budynku, a dopiero gdy ta forma nie przyniosła oczekiwanego rezultatu i stan techniczny budynku pogarszał się, zastosował art. 49 ust. 1 u.o.z. formułując na jego podstawie obowiązek. Sąd zauważa również, że objęta postępowaniem zabytkowa kamienica należy do zespołu kamienic secesyjnych objętych ochroną prawną na mocy decyzji z [...] marca 1980 r., w której w uzasadnieniu podano, że architektura ww. kamienic ma dużą wartość artystyczną, stanowi przykład szczęśliwego połączenia typowej dla secesji willi z kamienicą czynszową, a założenie urbanistyczne jako całość ma wyjątkowe walor estetyczne i nowatorskie. I w końcu Sąd zaznacza, że jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1926/18, przedmiotowa kamienica nie uległa zniszczeniu powodując utratę walorów zabytkowych, a nadto, że "ochronie podlegać może także zdegradowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką".
Z tych też przyczyn, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi (w tym tych o charakterze procesowym), Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nieuzasadniona; postępowanie dowodowe przeprowadzono w zakresie wyznaczonym treścią art. 49 ust. 1 u.o.z., a ustalenia poczynione na podstawie zgromadzonych dowodów uzasadniały jego zastosowanie w kształcie nadanym/podtrzymanym decyzją Ministra.
Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji