VII SA/WA 1889/20

VII SA/Wa 1889/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1238/21 - Wyrok NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1, art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 107 par. 3 oraz art. 189d pkt 1 i 6 oraz 189f par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 15.300 zł (piętnaście tysięcy trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków działając na podstawie art. 107d ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. - dalej jako u.o.z.) nałożył na [...] Sp. z.o.o. w [...] (nr [...]) karę pieniężną w kwocie 450.000 zł (czterysta pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu wykonania bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przy wpisanym do rejestru zabytków budynku dworu [...] przy ul. [...] w [...].
Organ wskazał, że Dwór [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] czerwca 1997 r. Nieruchomość ta, zgodnie z księgą wieczystą [...] stanowi własność Skarżącej.
W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 października 2019 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] kontroli stwierdzono, że bez pozwolenia konserwatorskiego przeprowadzono roboty budowlane polegające na: rozbiórce pokrycia i konstrukcji dachu, rozbiórce drewnianych stropów nad parterem i I piętrem, demontażu zabytkowego wystroju wnętrz, demontażu stolarki okiennej, wykonaniu nad częścią pomieszczeń nowych stropów żelbetowych oraz nowej ściany poprzecznej.
Realizacja tych robót wymagała pozwolenia konserwatorskiego a wobec jego braku Spółka podlega karze.
Wymierzając administracyjną karę pieniężną oraz ustalając jej wysokość na podstawie art. 189d k.p.a. [...]WKZ wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zabytku, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wartość zabytkową budynku, jego stan zachowania oraz stopień w jakim obiekt utracił wartości zabytkowe w wyniku podjętych bez pozwolenia konserwatorskiego działań.
Miarkując wysokość kary uwzględniono pismo pełnomocnika właściciela z 21.11.2019 r., protokół i dokumentację fotograficzną z kontroli przeprowadzonych przez [...]KZ w dniu 09.01.2015 r., 12.08.2019 r., 17.10.2019 r., 08.11.2019 r. oraz przedstawicieli PINB w dniu 11.10.2019 r.
Dalej organ wskazał, że stan techniczny dworu nie był zadawalający, co wynika z przeprowadzonej w dniu 09.01.2015 r. przez [...]KZ i [...]WKZ kontroli (budynek był w części użytkowany i zamieszkany). Drewniane stropy wykazywały już wówczas miejscowe ugięcia. W kilku miejscach odpadła podsufitka, a odsłonięte deskowanie wykazywało zawilgocenia i zagrzybienia. W złym stanie technicznym były elewacje oraz tynki. Na załączonych do protokołu fotografiach widoczne są liczne spękania i ubytki tynków, zawilgocenia, omszenia. Na ścianach wewnętrznych powłoki malarskie wykazywały liczne odpryski i złuszczenia na dużych powierzchniach. Według oświadczenia obecnego podczas kontroli pełnomocnika właścicieli dach był w stanie dość dobrym, nie stwarzającym zagrożenia. W budynku wymieniono instalacje elektryczną, wod-kan, odmalowano i uszczelniono częściowo stolarkę okienną. W budynku zachowane były elementy zabytkowego wystroju. Wykonane fotografie przedstawiają kompletną wewnętrzną i zewnętrzną stolarkę drzwiową, ceramiczną posadzkę, kutą balustradę schodów. W jednym z pomieszczeń uwidoczniona jest rozeta i faseta na suficie.
Kolejna kontrola z 12.08.2019 r. wykazała bardzo zły stan techniczny pokrycia i konstrukcji dachu. W związku z powyższym pismem z 09.09.2019 r. wydano właścicielowi zalecenia pokontrolne, zobowiązujące między innymi do tymczasowego zabezpieczenia obiektu. Jednocześnie właściciel został zobowiązany do przedłożenia dokumentacji projektowej kompleksowego remontu budynku.
Kolejna kontrola z 17.10.2019 r. wykazała, że w zabytkowym budynku są prowadzone roboty budowlane znacznie wykraczające poza zakres zalecanych prac. W związku z powyższym [...]KZ decyzją z [..].10.2019 r. nr [...] orzekł o wstrzymaniu prac, zobowiązując jednocześnie właściciela do zabezpieczenia korony murów i budynku przed szkodliwym działaniem czynników atmosferycznych. W decyzji zaznaczono, że zabezpieczenie musi mieć charakter tymczasowy i usuwalny.
W dniu 08.11 2019 r. [...]KZ przeprowadzili kolejną kontrolę z której wynika, że właściciel nie zastosował się do decyzji nr [...], roboty budowlane były kontynuowane. W wyniku prowadzonych bez pozwolenia konserwatorskiego i budowlanego robót budowlanych rozebrano dach oraz stropy nad parterem i l piętrem, nad częścią budynku wykonano nowe stropy żelbetowe. Zdemontowano stolarkę okienną i drzwiową ceramiczne posadzki, kutą balustradę klatki schodowej. Zabytkowe elementy zostały pozostawione na terenie wokół budynku i nie zostały zabezpieczone, co jednoznacznie sugeruje, że zamiarem inwestora nie było ich zachowania i konserwacja. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane na wykonanych w trakcie kontroli fotografiach.
W dniu 21.11.2019 r. pełnomocnik właściciela dworu złożył do [...]WKZ pismo, w którym powołał się na zły stan techniczny obiektu, rzekome zawalenie się stropów i dachu oraz konieczność pilnych robót zmierzających do usztywnienia konstrukcji i zabezpieczenia obiektu przed okresem zimowym. W piśmie poruszono również kwestię braku wydania przez [...]KZ pozwolenia konserwatorskiego pomimo, iż w dniu 13.08.2019 r. do tamtejszego organu został złożony stosowny wniosek. W piśmie wskazano, że wszystkie działania właściciela nakierowane były i są na jeden cel - uratowanie zabytku. Karanie właściciela za to, że pomimo przeciwności prawdopodobnie uratował budynek przed zawaleniem i nadal pomimo trudności chce obiekt odbudować jest absurdem.
Wymierzając karę [...]WKZ stwierdził, że jej nałożenie jest w omawianym przypadku bezsporne i wynika wprost z obowiązującego prawa. Roboty budowlane przy dworze [...] były prowadzone bez pozwolenia konserwatorskiego, z premedytacją i pełną świadomością naruszenia prawa. Sam fakt złożenia wniosku o wydanie takiego pozwolenia nie uprawnia do rozpoczęcia prac. Pozwolenie jest wydawane w oparciu o ściśle określoną dokumentację konserwatorsko-budowlaną i określa sposób prowadzenia prac, ich zakres, w tym zakres dopuszczalnej ingerencji w oryginalną substancje zabytku, rodzaj dopuszczalnych materiałów budowlanych i technik. Ponadto pozwolenie konserwatorskie może zawierać dodatkowe warunki, których spełnienie jest konieczne dla przeprowadzenia robót budowlanych lub prac konserwatorskich przy zabytku zgodnie ze sztuką konserwatorską. Decyzja co do zakresu dopuszczalnych prac oraz sposobu ich prowadzenia należy do wyłącznych kompetencji organów konserwatorskich, a nie do inwestora czy projektanta. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wniosek właścicieli z dnia 13.08.19 [...]KZ mając na względzie ochronę zachowanej oryginalnej substancji, formy oraz wystroju budynku dworu decyzją z [...].10.2019 r. nr [...] odmówił wydania pozwolenia konserwatorskiego na realizację planowanych robót budowlanych polegających zgodnie z przedłożonym projektem na rozbudowie i przebudowie, w tym między innymi na wymianie stropów drewnianych na żelbetowe oraz podwyższeniu połaci dachu. Pomimo braku pozwolenia oraz odmowy jego wydania roboty były prowadzone, co potwierdza kontrola z 08.11.2019 r., a więc po dacie wydania decyzji nr [...]. Ignorancja obowiązujących przepisów prawa pomimo wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia konserwatorskiego oraz decyzji o wstrzymaniu prowadzonych bez pozwolenia robót uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w najwyższej przewidzianej prawem wysokości. Za taką oceną przemawia również postawa pełnomocnika właścicieli wyrażona w piśmie z 21.11.2019 r., który uważa że cel jakim jest remont i ratowanie zabytkowego dworu usprawiedliwia podjęte działania i zastosowane rozwiązania, a karanie jest absurdem. Przy czym przez remont i ratowanie zabytku uważa się jego odbudowę, częściową rozbiórkę i wymianę materiałów na współczesne.
Nie ulega wątpliwości, że stan zabytkowego dworu był zły i wymagał przeprowadzenia remontu w trybie pilnym. Rozbierając dach i stropy, demontując elementy zabytkowego wystroju doprowadzono jednak do zniszczenia zabytku. W wyniku podjętych samowolnych działań pozostawiono praktycznie wyłącznie ściany obwodowe. Na skutek samowolnie przeprowadzonych robót budynek przed okresem zimowym pozostawiono bez zabezpieczenia przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych i tym samym dalszą degradacją.
Ustalając wysokości kary nie uwzględniono informacji o katastrofie budowlanej, do jakiej miało dojść w krótkim okresie czasu, tj. od dnia przeprowadzonej przez [...]KZ w dniu 12.08.2019 r. kontroli dworu do dnia 04.09.2019 r. tj. do daty zgłoszenia do PINB częściowego zawalenia stropów i dachu. Powyższa informacja budzi wątpliwości i nie znajduje odzwierciedlenia w załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej przedstawiającej stan obiektu w dniu 12.08.2019 r. oraz po zdarzeniu, do którego miało dojść. Jeśli nawet przyjąć, że katastrofa budowlana faktycznie miała miejsce, to zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika właściciela zawartym w protokole z kontroli PINB w dniu 11.10.2019 r. uszkodzenia wystąpiły wyłącznie na poziomie I piętra w części północnej. Obowiązkiem właściciela było zabezpieczenie obiektu, a nie rozbiórka dachu i stropów obu kondygnacji nad całą powierzchnią rzutu, demontaż stolarki okiennej i drzwiowej oraz balustrady schodów.
Jak wynika z księgi wieczystej dwór [...] pozostaje własnością Spółki [...] od 2014 roku. Za jego zły stan techniczny, abstrahując od stanu w jakim została ww. nieruchomość nabyta, odpowiada obecny właściciel. Zły stan techniczny dachu i stropów może być więc okolicznością mającą wpływ na obniżenie wysokości kary wyłącznie w niewielkiej części.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WKZ.
Mając na uwadze stan faktyczny sprawy Minister stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości to, że ukarana Spółka wykonała w zabytkowym budynku dworu roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia [...]WKZ. Spółka samowolnie dokonała rozbiórki stropu. Zdemontowany został także fragment dachu od strony zachodniej i południowej, pomimo wstrzymania przez [...]KZ decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia. W zaleceniach pokontrolnych z 9 września 2019 r. organ ochrony zabytków wskazał, że realizacja ww. prac wymaga uzyskania pozwolenia [...]KZ na podstawie dokumentacji projektowej. Pomimo decyzji nr [...] z [...] października 2019 r. odmawiającej wydania pozwolenia na rozbudowę z przebudową i remontem elewacji budynku dworu [...] stwierdzono, że w dniu 22 listopada 2019 r. w budynku prowadzone były prace budowlane. Organ ustalił, że inwestor rozebrał dach z więźbą dachową. Zdemontowano jedną klatkę schodową. W większości w budynku została zdemontowana stolarka okienna i drzwiowa, która została zutylizowana. Trzy pary drzwi zostały zabezpieczone. Usunięto piece. Na piętrze wzniesiono ściany w historycznych miejscach.
Spółka prowadziła zatem roboty budowlane w zabytkowym dworze z pełną świadomością i już po poinformowaniu przez organ ochrony zabytków, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Spółka prowadziła także roboty pomimo ich wstrzymania.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na skutek wykonanych bez pozwolenia prac dokonano rozbiórki elementów konstrukcyjnych i elementów wyposażenia zabytkowego dworu, spośród których część była oryginalna i pochodziła z okresu budowy np. ozdobna secesyjna krata z motywem roślinnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu kontroli z 8 listopada 2019 r. Natomiast przeprowadzenie robót za wiedzą organu ochrony zabytków i na podstawie uzyskanego pozwolenia, pozwoliłoby na weryfikację i dokonanie oceny, które z elementów kwalifikują się do zachowania i odrestaurowania.
Skoro przedmiotem działalności ukaranej Spółki jest m.in. kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek oraz wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi (dane z KRS), to Spółka powinna posiadać świadomość i dochować należytej staranności, aby uczynić zadość obowiązkom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W omawianej sprawie doszło natomiast do samowolnego demontażu i usunięcia oryginalnych elementów zabytkowego dworu. Organ pierwszej instancji ustalił, że roboty trwały pomimo poinformowania o konieczności uzyskania pozwolenia, a także po wydaniu decyzji nakazującej wstrzymanie prac. Waga i okoliczności naruszenia są zatem istotne.
W omawianym przypadku nie można stwierdzić że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia, ponieważ z załączonej do odwołania dokumentacji medycznej nie wynika, że wypadkowi uległ pracownik Spółki podczas prac wykonywanych w budynku. Spółka nie przedstawiła dowodu zgłoszenia tego wypadku organowi nadzoru budowlanego, a ponadto dokonała samowolnej rozbiórki elementów konstrukcyjnych budynku. Spółka nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa. Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną spółkę, która wykonała prace bez pozwolenia konserwatorskiego, to zdaniem Ministra należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty finansowe związane z koniecznością opracowania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d.
Roboty budowlane prowadzone przy zabytkowym dworze były prowadzone nie tylko bez pozwolenia konserwatorskiego ale także bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, o czym organ ochrony zabytków został poinformowany w dniu 14 listopada 2019 r. przez PINB, który prowadził w tym przedmiocie postępowanie. Ponadto o prowadzeniu prac w dworze [...]KZ został poinformowany przez M. G.-K. członka [...] Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków (pismo z 4 listopada 2019 r.).
Z powyższych względów należy uznać, że nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 450.000 zł jest adekwatne do popełnionego naruszenia.
Odnosząc się do zarzutów Spółki Minister wyjaśnił, że wszystkie roboty budowlane podejmowane przy obiektach zabytkowych, nawet jeśli są skutkiem siły wyższej czy koniecznością usunięcia skutków siły wyższej a nawet katastrofy budowlanej powinny być uzgodnione z organem ochrony zabytków. Rozstrzygnięcia wydawane przez organ nadzoru budowlanego także nie zwalnia z obowiązku uzyskania wymaganych przepisami prawa pozwoleń organu ochrony zabytków. W sytuacjach jeśli z powodu złego stanu technicznego istnieje zagrożenie dla obiektu i gdy prace w danym momencie są z tego powodu konieczne, właściciel obiektu winien poinformować o tym organ ochrony zabytków i przed przystąpieniem do działań uzyskać jego akceptację w formie przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew twierdzeniu Spółki znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli zabytkowego dworu zawierają informacje o wykonanych bez pozwolenia pracach, co było powodem nałożenia kary pieniężnej. Przedstawiona przez Spółkę decyzja PINB nr [...] z [...] maja 2020 r. dotyczy postępowania legalizacyjnego i nakłada obowiązek doprowadzenia zabytkowego budynku dworu do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną uzgodnioną z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem z [...] stycznia 2020 r. znak: [...].
Z treści księgi wieczystej wynika, że Spółka nabyła zabytkowy dwór na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 29 września 2014 r. Podczas kontroli przeprowadzonej przez [...]WKZ w dniu 9 stycznia 2015 r. stwierdzono, że dwór był częściowo użytkowany. Wyremontowane były 3 lokale mieszkalne, w tym instalacje grzewcze. Dwa mieszkania na piętrze miały natomiast stan przeciętny. Wewnątrz znajdowały się posadzki i fragmentarycznie parkiet (np. na klatce schodowej w złym stanie z ubytkami i częściowo przegniły), nad podcieniami ceramiczna posadzka w stanie przeciętnym. Na ścianach widoczne były zawilgocenia zagrzybienia i zniszczenia powłok malarskich oraz spękania (dotyczyło to głównie powierzchni nieużytkowanych). Na drewnianych stropach widoczne były miejscowe ugięcia, w kilku miejscach odspojona była podsufitka, a deski w tych miejscach były dotknięte korozją biologiczną. Podczas kontroli stwierdzono, że stolarka okienna była częściowo wtórna, prawdopodobnie wymieniona w latach 60-tych, zaś częściowo oryginalna w bardzo złym stanie (na klatce schodowej). Dach posiadał pokrycie z blachy w stanie dość dobrym, nieszczelności naprawione zostały w 2011 roku. Więźba dachowa znajdowała się w dość dobrym stanie nie stwarzającym zagrożenia. Wbrew twierdzeniu Spółki w 2015 roku stan zabytkowego dworu [...], tj. już po nabyciu jego własności, nie był tak zły jak przedstawia się to w odwołaniu. Z protokołu kontroli z 9 stycznia 2015 r. wynika również, że budynek nie groził bezpośrednim zagrożeniem w postaci katastrofy budowlanej, w tym nie groziło zawaleniem pokrycie dachowe, które zostało naprawione i uszczelnione. Dokumentacja fotograficzna będąca załącznikiem do ww. protokołu kontroli z dnia 9 stycznia 2015 r. potwierdza, że w budynku częściowo zachowała się oryginalna stolarka okienna i drzwiowa.
W ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary wymienione w art. 189f k.p.a.
Powoływana przez Spółkę ustawa Prawo przedsiębiorców nie ma zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
III.
Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] Sp. z o.o. w [...] kwestionując ją w całości.
Decyzji Ministra zarzucono naruszenie:
1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ I i II instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Inwestora,
b) art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest nałożenie na Skarżącą obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej,
c) art. 77 § 1 oraz 80 art. w zw. art. 81a i art. 79a w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący także poczynieniem nieprawidłowych ustaleń w kwestii udowodnienia znaczących dla sprawy okoliczności, rozstrzygania sprzeczności i wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w sposób niekorzystny dla Strony, a w konsekwencji błędne uzasadnienia faktyczne decyzji poprzez:
- przypisanie Stronie wykonania prac, których nie wykonała i które nie znajdują odzwierciedlenia w protokołach kontroli,
- błędne ustalenie, iż Strona dokonała rozbiórki części budynku mimo, że rozbiórka nie została dokonana, a przeprowadzane były jedynie prace konieczne, o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego,
- brak dokonania ustalenia odnośnie tego czy stan budynku w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie zagrażał zdrowiu ludzkiemu i Skarżący mógł przystąpić do częściowej rozbiórki i prac zabezpieczających zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, w jakim zakresie je zrealizował i czy istnieją jeszcze elementy budynku, które nie zostały rozebrane, a których rozebranie wymaga uzgodnienia przez organ, co za tym idzie brak zbadania możliwości uzgodnienia zamierzenia w odniesieniu do stanu nieruchomości aktualnego na dzień orzekania,
- nieuzasadnione przyjęcie przez Ministra tezy, iż stan budynku pozwalał na wyremontowanie go w całości, wbrew analizie stanu technicznego budynku zalegającej w aktach dokumentacji technicznej i fotograficznej, z których jednoznacznie wynika, że stan budynku był tak zły, że stwarzał zagrożenie życia i zdrowia osób dokonujących rozbiórki jego elementów, zagrażających przebywającym w budynku osobom oraz konstrukcji zabytku,
- brak ustalenia czy planowane przez Skarżącego prace miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i przyjęcie w tym zakresie, sprzecznych z dokumentacją techniczną opisującą stan budynków;
d) art. 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji i poprzez podjęcie orzeczenia z naruszeniem zasady proporcjonalności i z jednoczesnym naruszeniem art. 7 k.p.a., tj. bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego, tj. kwestii ochrony dobra oczywiście ważniejszego, jakim jest życie i zdrowie ludzkie i ich ochrona, ochrona zabytku oraz słusznego interesu Strony,
e) art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zwłaszcza w kontekście okoliczności, że w aktach sprawy znalazł się protokół z kontroli przeprowadzonej przez [...]WKZ z 9 stycznia 2015 r. z którym Skarżąca nie miała możliwości zapoznać się albowiem protokół ten nie znajdował się w aktach postępowania prowadzonego przez [...]WKZ do sygn. [...],
f) art. 15 k.p.a. przez ograniczenie się jedynie do oceny decyzji organu I instancji, a zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenie wszystkich czynności wyjaśniających zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w tym w szczególności poprzez całkowite zaniechanie odniesienia się do zarzucanego przez Skarżącą naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, jak również w zakresie oceny zarzutu naruszenia ww. przepisów poprzez ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że w ocenie Ministra organ I Instancji nie naruszył wskazanych przepisów,
g) art. 189d k.p.a., tj. wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej niewspółmiernej do wagi i okoliczności naruszenia (o ile takowe było), co skutkowało przy wymiarze kary nadmiernym uwzględnieniem funkcji represyjnej niż prewencyjnej jak również poprzez:
- pominięcie okoliczności, że w przedmiocie wykonywania robót budowlanych w budynku dworu zarówno [...]KZ decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. jak również PINB decyzją nr [...] z [...] maja 2020 r., znak [...], potwierdzili prawidłowość działań podjętych przez Skarżącą spółkę, a tym samym potwierdzili, że zakres wykonanych prac był zgodny z obowiązującym prawem i nie było innej niż wymiana stropów możliwości ratowania zabytku,
- pominięcie oceny ingerencji w substrat zabytku,
- niewłaściwe ustalenie, że jakiekolwiek prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego uzasadnia wymiar kary w górnej jej granicy, tym samym poprzez pominięcie okoliczności, że było to pierwsze niedopełnienie obowiązków przez Skarżącą (o ile w ogóle było) i nastąpiło ze względu na działanie siły wyższej i z zamiarem ratowania substancji zabytku,
- niewłaściwą ocenę stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia, w szczególności nieuwzględnienie opieszałości [...]KZ w załatwieniu sprawy w stosunku do zabytku, którego stabilność była zagrożona i wymagał natychmiastowych działań w celu zabezpieczenia konstrukcji,
- przyjęcie, iż wymiar kary jest zasadny z uwagi na rzekome korzyści uzyskane przez Skarżącą z zarzucanego mu naruszenia, pomimo braku osiągnięcia jakichkolwiek korzyści, szczególnie w postaci podnoszonego w skarżonej decyzji rzekomego nieponiesienia kosztów opracowania dokumentacji projektowej, w sytuacji gdy koszty sporządzania tej dokumentacji były przez Skarżącą ponoszone, a sama dokumentacja sporządzana i przedstawiana na bieżąco i to w wielu wariantach, organom konserwatorskim i nadzoru budowlanego,
- nadanie okolicznościom naruszenia obowiązków niewłaściwego znaczenia, co skutkowało nadmiernym uwzględnieniem funkcji represyjnej niż prewencyjnej przy wymiarze kary,
h) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, iż Inwestor nie dopełnił wymogu opieki nad zabytkiem (powołany art. 4 u.o.z.), co nie zostało uzasadnione pod względem prawnym i faktycznym albowiem organ I instancji nie skonkretyzował, który z wymienionych w art. 4 u.o.z. obowiązków nie został dopełniony i na czym owo niedopełnienie obowiązku polegało,
i) art. 15 k.p.a. poprzez ustalenie przez organ odwoławczy istnienia przesłanki z art. 189d pkt 6 k.p.a., nierozpatrywanej uprzednio przez organ I instancji - całkowicie zresztą błędne i nieprawdziwe ustalenie, że Skarżący osiągnąć miał z zarzucanego mu naruszenia korzyści, co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy, szczególnie że żadna korzyść majątkowa nie została przez Skarżącego osiągnięta - dokumentacja projektowa, stanowiąca załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego była - wbrew ustaleniom Ministra - sporządzona i była przedmiotem szeregu postępowań przed konserwatorem, a skutkowała ostatecznie wydaniem w dniu [...] stycznia 2020 r. pozwolenia konserwatorskiego nr [...],
j) art. 189f k.p.a. określającego przesłanki odstąpienia od nałożenia kary poprzez nie dokonanie analizy możliwości zastosowania tego przepisu względem Strony;
k) art. 6 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie ma ona zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy niniejsza sprawa nie została wyłączona z zakresu stosowania ustawy Prawo przedsiębiorców w enumeratywnym wyłączeniu stosowania zawartym w ww. przepisie.
2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego:
a) art. 36 ust. 1 oraz art. 107d ust. 1 u.o.z. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), poprzez błędne przyjęcie, że prace wykonywane w budynku stanowiącym dwór [...] nie miały charakteru prac zabezpieczających i rozbiórkowych mających na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a ponadto oparcie rozstrzygnięcia na decyzji nr [...], która to jako nieokreślająca w sposób dostatecznie szczegółowy i dokładny obowiązków Strony, uniemożliwia merytoryczną ocenę i kontrolę zaskarżonej decyzji;
b) art. 2 ust.1 u.o.z. w związku z art. 31 ust. 5 P.b. poprzez ich niezastosowanie szczególnie, że przepis art. 31 ust. 5 P.b. zezwalał inwestorowi na podjęcie robót przed uzyskaniem pozwolenia w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienią, co uniemożliwiało przypisanie Skarżącemu bezprawności działania, bez której wymierzanie jakichkolwiek kar jest niedopuszczalne,
c) art. 2 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 70 ust. P.b. poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne nieuznanie, że czynności zabezpieczające podjęte przez Skarżącą miały swoje oparcie w przepisie art. 70 ust. P.b., który stanowi, że na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych podczas kontroli uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną,
d) art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędne wskazanie, że nie ma on zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mimo, że takiego wyłączenia stosowania nie zawiera art. 6 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz wynikającej z niego zasady domniemania działania przez przedsiębiorcę zgodnie z prawem i uczciwie oraz art. 11 ww. ustawy i wynikającą z niego zasadę przyjaznej interpretacji przepisów i rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy, z naruszeniem ww. zasad pominięto przedstawiany przez Stronę rzeczywisty stan faktyczny, jak również pominięto okoliczności wypełniające przesłanki z art. 189d k.p.a.: pkt 1) - potrzeby ochrony zabytku, pkt 2) - nienaruszania wcześniej przez Stronę zakazów tego samego rodzaju, pkt 3) - uprzedniej niekaralności, pkt 4) - braku przyczynienia Strony do obecnego stanu zabytku, pkt 5) - podjęcia niezwłocznie działania w celu uzyskania wymaganych prawem decyzji oraz pkt 6) - braku uzyskania podjętymi działaniami korzyści majątkowych, które to przesłanki winny znaleźć odzwierciedlenie w odstąpieniu od wymierzania kary, względnie w jej znacznie niższym wymiarze.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Strona szeroko odniosła się do argumentów organu, przedstawiając własne stanowisko i ocenę stanu faktycznego sprawy.
W istocie zanegowała twierdzenie, aby w ogóle naruszyła przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreśliła pilną w tamtym czasie potrzebę wykonania robót budowlanych przy zabytku z uwagi na jego stan, które w istocie zabezpieczyły budynek przed zawaleniem. Podkreśliła brak samodzielności działań Ministra (bazowanie na działaniach organu I instancji) oraz naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu.
Strona zarzuciła nieuwzględnienie pisma [...]KZ z 26 stycznia 2015 r. z którego wynika, że dwór został podzielony na mieszkania kwaterunkowe, co komplikowało obecnym właścicielom przeprowadzanie remontów. Pismo to wskazywało również na zły stan techniczny budynku. Dach budynku pokryty był papą, a jedynie częściowo blachą.
Minister podobnie jak [...]WKZ nie wskazał jakie konkretnie prace, wykonane w jakim okresie, spowodowały nałożenie kary, pomimo że w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. mowa jest o prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych. Odwołując się do art. 3 pkt 7 P.b. za roboty budowlane nie można uznać zdjęcia skrzydeł okiennych (szczególnie że stanowiły elementy wtórne), zdemontowanie i zabezpieczenie balustrady, czy wykonanie częściowej rozbiórki zerwanego dachu i przegnitej więźby.
Ustalenia organu co do rzekomo wykonanych robót nie odpowiadają zdaniem Strony treści protokołów, na które powołuje się Minister i są nieprecyzyjne w porównaniu do tych wskazanych przez organ I instancji. Strona podała jako przykład kwestię rozbiórki dachu i stropów.
Strona podważyła również twierdzenia o demontażu zabytkowego wystroju wnętrza. Dokumentacja zdjęciowa z wizji z dnia 12 sierpnia 2019 r. wyraźnie obrazuje, że w budynku nie było żadnego zabytkowego wystroju wnętrz. Potwierdza to brak o nich jakiejkolwiek wzmianki w protokole kontroli z tej daty.
Przedstawiając swoją wizję wydarzeń Spółka wskazała, że:
- w lecie 2019 roku budynek dworu został opuszczony przez ostatnich lokatorów, którzy zajęli go jeszcze na podstawie decyzji przydziałowych. Budynek znajdował się w bardzo złym stanie technicznym;
- na jej wniosek w dniu 12 sierpnia 2019 r. przeprowadzona została kontrola z udziałem przedstawicieli [...]KZ, potwierdzająca bardzo zły stan obiektu;
- we wrześniu 2019 roku w budynku były prowadzone prace porządkowe (wywożenie gruzu, uprzątanie pozostałych po przydziałowych lokatorach śmieci), a ich prowadzenie zostało zgłoszone [...]KZ w dniu 6 września 2019 r.;
- w toku tych prac okazało się, że stan budynku zagraża życiu i zdrowiu przebywających tam osób, jak również grozi jego zawaleniem, szczególnie od września 2019 roku, kiedy to wichura zerwała część dachu i naruszona została struktura części stropów, przez co stan budynku stał się katastrofalny;
- wtedy to postanowieniem z [...] października 2019 r. [...]KZ nakazał wykonanie "zabezpieczeń korony murów oraz wnętrza budynku przed dalszą degradacją" i do wykonywania takich prac Spółka przystąpiła; w dniu 4 listopada 2019 r. pracownik Spółki wykonując nakazane przez [...]KZ prace zabezpieczające przeleciał na wylot przez przegniły strop; wówczas podjęto działania mające na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia - art. 31 ust. 5 P.b.;
- na skutek wypadku koniecznym stało się niezwłoczne rozebranie resztek stropu i stężenie ścian w celu zabezpieczenia konstrukcji całego budynku oraz dla zapewnienia bezpieczeństwa osób mogących przebywać w budynku; miejscowo wykonany został wówczas nowy strop, co było przedmiotem wniosków o wydanie stosownych pozwoleń, stanowiąc jednocześnie wypełnienie wymogów z art. 31 ust. 5 P.b.; podjęte przez Spółkę działania miały charakter konieczny i musiały być podjęte niezwłocznie ze względów bezpieczeństwa i dla ratowania zabytku;
- równolegle z rozpoczętymi pracami zainicjowane zostały i toczyły się stosowne postępowania zmierzające do uzyskania niezbędnych dla prowadzenia prac budowlanych decyzji organów administracji, co wypełnia dyspozycję zdania drugiego art. 31 ust. 5 P.b.;
- ostatecznie [...]KZ wydał pozwolenie w dniu [...] stycznia 2020 r. czyli po pół roku od zainicjowania przez Spółkę postępowań w przedmiocie niezbędnych do wykonania robót przy zabytku w związku z jego złym stanem.
Kontynuując Spółka wskazała, że wszelkie elementy oryginalnego wystroju wnętrza, w tym secesyjna krata oraz balustrada (zdemontowana zgodnie z zaleceniem konserwatora zabytków) zostały odpowiednio zabezpieczone i są przechowywane na terenie nieruchomości celem zachowania ich do konserwacji i ponownego użycia w budynku dworu. Okoliczność zabezpieczenia tych elementów jak również oryginalnej posadzki na tarasie potwierdza m.in. treść protokołu oględzin PINB z 15 listopada 2019 r. Skarżąca pismem z 28 lipca 2020 r. informował [...]KZ, że posadzka dywanowa z płytek ceramicznych została zabezpieczona i zabroniono na nią wstępu. Wskazano również, że stolarka drzwiowa wewnętrzna została zdemontowana w całości w związku z pracami ratowniczymi. Informację na temat tej stolarki zawiera już protokół ze stycznia 2015 roku czy z 12 sierpnia 2019 r.
Podejmowane przez Skarżącą prace miały na celu wyłącznie ratowanie obiektu w ramach zatwierdzonego przez [...]KZ projektu oraz decyzji PINB. Z dokumentacji fotograficznej, która w ocenie Skarżącej w sposób najbardziej miarodajny wskazuje zarówno na stan budynku jak i na zachowany wystrój wnętrz potwierdza, że w ramach wystroju wnętrza zachowały się jedynie (podlegające odtworzeniu) fasety, posadzki z ośmiokątnych płytek ceramicznych oraz drzwi zewnętrzne i metalowa balustrada. Inne elementy wystroju wnętrza nie zachowały się.
Zdaniem Strony zarówno decyzja [...]KZ nr [...] z[...] stycznia 2020 r., jak również decyzja PINB nr [...] z [...] maja 2020 r. potwierdzają prawidłowość działań Skarżącej.
Okoliczności sprawy stanowią o tym, że skoro nie nastąpiła żadna ingerencja w budynek przez Skarżącą, która doprowadziłaby do podjęcia jakichkolwiek nieodwracalnych działań budowlanych gdyż te samoczynnie nastąpiły już dużo wcześniej, a nadto uzyskanie zezwolenia [...]WKZ i zastosowanie się do niego skutkowałoby osiągnieciem takiego samego celu oraz stanu budynku jak ten ustalony na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to nie ma powodów do karania Skarżącej.
Zdaniem Strony dla oceny skutków prowadzenia prac przed uzyskaniem pozwolenia muszą mieć znaczenie okoliczności które doprowadziły do konieczności niezwłocznego podjęcia prac a ponadto okoliczność, że wszystkie wykonane prace mieściły się w zakresie prac na które zezwolenie Skarżąca ostatecznie otrzymała w decyzji PINB z [...] maja 2020 r. i pozwoleniu [...]KZ nr [...] z [...] września 2020 r.
Spółka nie miała intencji podejmowania jakichkolwiek działań niezgodnych z prawem. Zaraz po wyprowadzce z budynku ostatnich lokatorów zlecono opracowanie dokumentacji p.n. "Program prac konserwatorskich dotyczący elewacji dworu [...] przy ul. [...] w [...]". Program ten został opracowany w lipcu 2019 roku. Wówczas też została Spółce przekazana notatka S. C., w której zwrócił on uwagę na katastrofalny stan stropów i dachu budynku. Równocześnie Spółka wystąpiła do [...]KZ o zezwolenie na remont grożącego zawalaniem się muru od strony ul. S.. Na wyraźną prośbę Spółki w związku z ujawnieniem stanu zabytku w dniu 12 sierpnia 2019 r. odbyła się komisja z udziałem przedstawicieli [...]KZ w [...] potwierdzająca zły stan techniczny obiektu, podczas której określono wartość konserwatorską niektórych zachowanych elementów wyposażenia, które następnie zostały przez Spółkę zabezpieczone.
W ocenie Spółki uwagę należy zwrócić na art. 2 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 70 ust. P.b. (tu strona tak jak w zarzucie nie precyzuje o jaki ustęp chodzi - przyp. Sądu) pominięte przez organy a z których wynika, że czynności zabezpieczające podjęte przez Skarżącą miały swoje oparcie w przepisie art. 70 ust. P.b.
W kontekście wysokości wymierzonej kary administracyjnej Skarżąca wskazała na jej znaczącą wysokość. Podkreśliła okoliczności przemawiające na jej korzyść. Wskazała, że okolicznością znaną organom z urzędu powinno być doprowadzenie przez Skarżącą nabytych przez nią zabytkowych obiektów takich jak Hotel [...], Hotel [...], czy Hotel [...] w [...], Hotel [...] we [...], Hotel [...] w [...], Hotel [...] w [...] (dawny [...]) z ruin do stanu wzorowego, z zachowaniem wszelkich możliwych rygorów konserwatorskich, przy jednoczesnym wypełnieniu wszelkich procedur budowlanych i konserwatorskich.
Zdaniem Strony pominięto wszelkie przesłanki przemawiające na jej rzecz, tj.:
- pominięto potrzebę ochrony zabytku i fakt, że działanie Strony było przede wszystkim wynikiem potrzeby ochrony zabytku; drugim chronionym działaniem Strony dobrem była przewidziana tym przepisem potrzeba ochrony życia i zdrowia. Nie wzięto pod uwagę katastrofalnego stanu zabytku oraz faktu, że więźba dachowa w dworze nie była oryginalna (art. 189d pkt 1 k.p.a.);
- pominięto okoliczność nienaruszania wcześniej przez Stronę zakazów tego samego rodzaju (art. 189d pkt 2 k.p.a.);
- pominięto uprzednią niekaralność Strony (art. 189d pkt 3 k.p.a.);
- pominięto okoliczność braku przyczynienia Strony do obecnego stanu zabytku (art. 189d pkt 4 k.p.a.);
- pominięto fakt, że niezwłocznie zostały przez Stronę podjęte działania w celu uzyskania wymaganych prawem decyzji; obecnie decyzje te zostały już wydane i uzyskały walor ostateczności (art. 189d pkt 5 k.p.a.);
- pominięto także okoliczność braku uzyskania przez Stronę na skutek podjętych działań jakichkolwiek korzyści majątkowych, poza zapobiegnięcie, zniszczeniu należącego do niej zabytku (art. 189d pkt 6 k.p.a.).
W pismach procesowych z dnia 17 września i 19 listopada 2020 r. Spółka rozwinęła uzasadnienie zarzutów skargi.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej zajęte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest częściowo zasadna.
Na tle niniejszej sprawy, uwzględniając zwłaszcza sformułowane zarzuty, rozważania merytoryczne należy przedstawić dwuetapowo tj. jako te odnoszące się do pierwszorzędnej kwestii naruszenia obowiązku uzyskania zgody konserwatorskiej oraz następcze względem nich kwestie związane z wymierzeniem kary administracyjnej za brak owej zgody, w szczególności jej wysokość.
VI.
Zgodnie więc z art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł.
Z treści powyższego przepisu wynika zasada, że penalizowane jest nim już samo zachowanie polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez uzyskania formalnej zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Każde więc tego rodzaju działanie (bez zgody konserwatorskiej) oznacza co do zasady wypełnienie hipotezy zacytowanego przepisu prawa, a w konsekwencji potrzebę co najmniej rozważenia ukarania karą administracyjną. Stąd niezmiernie istotne jest ustalenie czy względem zabytku Spółka w ogóle wykonywała jakiekolwiek roboty budowlane bez stosownej zgody konserwatorskiej. Jest to pierwszy i konieczny element jaki należy ustalić w sprawie o ukaranie danego podmiotu wskazaną wyżej karą administracyjną.
Rolą organu orzekającego o karze jest dokładne ustalenie przede wszystkim okoliczności, w jakich miało dojść do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., bowiem ma to istotny wpływ na przede wszystkim dopuszczalność prowadzenia postępowania o ukaranie, a w dalszej perspektywie na ewentualny wymiar kary.
Skarżąca uważa, że organy nie wskazały jakie konkretnie roboty i w jakim okresie wykonane uznawane są za naruszające art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w którym jest mowa o prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych. Odwołując się do art. 3 pkt 7 P.b. Spółka stwierdza, że za roboty budowlane nie można uznać zdjęcia skrzydeł okiennych, zdemontowania i zabezpieczenia balustrady, czy wykonania częściowej rozbiórki zerwanego dachu i przegniłej więźby. Nieprecyzyjność organów nie pozwala na prawidłową ocenę sprawy.
Powyższego stanowiska Sąd żadną miarą nie podziela.
Przede wszystkim jest niekwestionowane, że w dacie 12 sierpnia 2019 r. przeprowadzona została przy udziale Skarżącej oraz organów konserwatorskich, wizja m.in. dworu [...]. Protokół z tej kontroli (k. 120-121), co również nie jest i nie może być kwestionowane przez żadną ze stron sporu, wskazuje m.in. na to, że budynek pokryty był dachem drewnianym krytym głównie papą (w bardzo złym stanie technicznym) i że istnieją stropy drewniane (również w bardzo złym stanie technicznym). Już proste porównanie tych zapisów ze stanem budynku ustalonym przez organy konserwatorskie i PINB w listopadzie 2019 r. wskazuje, że w okresie pomiędzy sierpniem a listopadem wykonano m.in. demontaż pokrycia i więźby dachu, rozebrano stropy drewniane, wylano częściowo stropy żelbetowe, aby stężyć całą konstrukcję budynku, która na skutek rozbiórki stropów pozbawiona została połączeń poprzecznych (zostały jedynie mury obwodowe). Nadto dokonano demontażu klatek schodowych.
W kontekście tego można oczywiście twierdzić, jak czyni to Spółka, że owe prace to nie roboty budowlane, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jednakże będzie to w sposób oczywisty błędne stanowisko, zaprzeczające w istocie rzeczywistości.
Jak wynika z powołanego przez Spółkę art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Z kolei w art. 3 pkt 7a P.b. zdefiniowano przebudowę obiektu budowlanego, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...).
W myśl zaś art. 3 pkt 8 P.b. o remoncie można mówić wówczas, gdy w istniejącym obiekcie budowlanym wykonuje się roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
W konsekwencji powyższego już dokonanie przez Skarżącą przy budynku czynności, których zakwestionować skutecznie nie może należało uznać co najmniej jako roboty budowlane związane z remontem budynku, a w praktyce z jego częściową przebudową (demontaż więźby, wylanie nowych stropów żelbetowych w miejsce drewnianych).
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1aa P.b. (w brzmieniu z daty wykonywanych robót budowlanych), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:
1) remoncie obiektów budowlanych;
1aa) przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.
Natomiast w art. 29 ust. 4 P.b. wskazano, że jeżeli roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane są:
1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę,
2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1
- przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W ocenie Sądu Skarżąca Spółka zobowiązana była uzyskać pozwolenie konserwatorskie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jak również pozwolenie na budowę, albowiem prowadzone roboty budowlane wykonywane były przy zabytku wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków.
Tym samym jest rzeczą oczywistą, pomimo pewnych braków w jasnym i jednoznacznym wyjaśnieniu przez organ kwestii zakresu wykonanych robót, że Spółka naruszyła art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., bowiem w dacie wykonywania robót budowlanych (a więc pomiędzy sierpniem a listopadem 2019 r.) z całą pewnością nie dysponowała zgodą konserwatorską. Co więcej, wydano względem Spółki decyzję odmawiającą zgody na wykonanie proponowanych prac przy zabytku, jak również wydano decyzję wstrzymującą prowadzone roboty budowlane i nakazującą zabezpieczenie zabytku.
W ocenie Sądu jest więc niewątpliwe, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. inna sprawa z jakich powodów i z jaką motywacją oraz jaki wpływ na taki przebieg zdarzeń miały organy konserwatorskie i czy zabytkowa substancja zabytku ucierpiała wskutek tych działań Spółki.
VII.
Uwzględniając powyższe uwagi zdaniem Sądu istniała co najmniej formalna podstawa do wszczęcia i prowadzenia przeciwko Spółce postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, zatem w tym zakresie działania organów nie mogą zostać uznane za błędne bądź bezpodstawne, jak stara się to przedstawiać Spółka.
Skoro tak, to w przypadku tego rodzaju postępowań (kar za naruszenie przepisów o ochronie zabytków), na mocy odesłania z art. 107g u.o.z. stosuje się do nich przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc regulację określającą warunki i zasady wymierzania sankcji administracyjnej. Ustawodawca zatem wprost a nie odpowiednio o tym przesądza, czym z kolei wiąże organy.
Dalsze rozważania należy tym samym podzielić na te odnoszące się do kwestii zasad wymiaru kary administracyjnej (przesłanek) oraz te dotyczące swoistych podstaw egzoneracyjnych, pozwalających na niekaranie sprawcy, nawet w sytuacji powstania oczywistego naruszenia.
W pierwszej kolejności należy rozpocząć od przyczyn w całości wyłączających możliwość i potrzebę ukarania, jako najdalej idących w kwestii wymiaru kary administracyjnej.
Z obu zaskarżonych decyzji zdaje się wynikać wniosek, że już sam fakt naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. generuje bezwzględny obowiązek ukarania Spółki.
Zgodnie więc z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Powyższy przepis ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane.
Ponadto, w art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary tj. wskazuje, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia - art. 189f § 3 k.p.a.
Istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną.
Odnosząc się zatem do tego zagadnienia należy zdaniem Sądu wyraźnie wskazać, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. (brak zgody konserwatorskiej na prace przy zabytku) wyłącza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (obligatoryjnego bądź fakultatywnego) pomimo formalnego stwierdzenia naruszenia prawa poprzez brak uzyskania zgody konserwatora w formie decyzji.
Istnieje i istnieć musi jako swoisty wentyl bezpieczeństwa przed nadmiernym formalizmem prawa, pewna grupa zachowań podmiotów zobowiązanych, które pomimo formalnego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wyłączają właśnie odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu. Znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (braku pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Nie każde zatem naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje automatycznym obowiązkiem wymierzenia przez organ kary administracyjnej. Nie ma tu prostej zależności.
W omawianej kwestii na pierwszy plan wysuwa się zatem przyjęte przez organ niemalże aprioryczne założenie, że zawsze tam gdzie występuje naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zawsze tam będzie i kara. W realiach niniejszej sprawy Sąd takie stanowisko w chwili obecnej neguje, nie przesądzając jednak sposobu zakończenia niniejszego postępowania w przyszłości.
Ponownie badając sprawę organ przede wszystkim przedstawi jasną i jednoznaczną ocenę, dlaczego w ustalonych okolicznościach sprawy, na które niewątpliwie składa się zdegradowany stan zabytku w momencie wizji z 12 sierpnia 2019 r., podjęte przez Skarżącą próby uzyskania zgody konserwatorskiej (finalnie uzyskana), zdarzenia pogarszającego jeszcze bardziej stan zabytku (udokumentowana wichura i wypadek pracownika) oraz postawy Skarżącej prezentowanej w sprawie, prymat musi wziąć potrzeba uwypuklenia i napiętnowania, poprzez ukaranie, samego faktu nie pozyskania przed wykonaniem robót budowlanych zgody konserwatora, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. O ile nie można wykluczyć, że brak owej zgody w konkretnych okolicznościach sprawy może powodować, że czyn taki zasługuje na ukaranie, to jednak wymaga to szczegółowego wyjaśnienia z jakich przyczyn potrzeba takiego właśnie oddziaływania jest konieczna (dlaczego naruszenie obowiązku jest tak znaczne). Dlaczego interes publiczny musi zostać przedłożony ponad interes prywatny Spółki.
Sąd wyjaśnia również, że organy w ogóle nie odniosły się do możliwości fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, do czego zobowiązują je przywołane przepisy prawa. Stanowi to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, bowiem rozważenia wymaga nie tylko obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kary, ale także odstąpienie fakultatywne.
Kontynuując niniejsze rozważania nie można nie zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca przewidział przesłanki jakimi kierować powinien się organ prowadząc postępowanie i wymierzając karę. Przesłanki te należy odczytywać stosownie do chronionego obowiązku, sankcjonowanego prawnie karą za jego naruszenie. Nie można na tle niniejszej sprawy, zwłaszcza z uwagi na znaczący rozmiar nałożonej kary, uznać że organ odwoławczy w sposób należyty uwzględnił istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i by w sposób właściwy wziął je pod uwagę przy wymierzaniu kary (ustalaniu jej wysokości).
Sens ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. polega na tym, aby m.in. roboty budowlane wykonywane przy obiekcie wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków, nie odbywały się bez zgody, a zatem i wiedzy organu konserwatorskiego, który uprawniony i zobowiązany jest do czuwania nad prawidłowym zachowaniem substancji zabytkowej. Owo ograniczenie obywatela (podmiotu publicznego), połączone z pewnymi koncesjami na jego rzecz (np. ulgi w podatkach), mają zapewnić możliwość pieczy państwa nad zabytkiem pozostającym w rękach prywatnych.
W związku z powyższym, uwzględniając sens regulacji art. 36 ust. 1 u.o.z. jako takiej, należy wskazać, że w każdej sprawie o ukaranie za naruszenie obowiązku uzyskania uprzedniej zgody organu konserwatorskiego przed wykonaniem robót budowlanych przy zabytku, konieczne jest stosowanie art. 189d k.p.a., przewidującego przesłanki wymierzenia kary.
Stosownie do jego treści wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
W ocenie Sądu, organ nie rozpatrzył ustawowych dyrektyw wymiaru kary w sposób pełny, który uwzględniałby materiał zgromadzony w sprawie. W istocie w sposób wyrywkowy a przez to na niekorzyść Spółki przywołano okoliczności prowadzonych kontroli, które należało szczególnie dobrze przeanalizować i odczytać łącznie z wydawanymi w sprawie decyzjami. Chcąc przypisać Spółce umyślność (n to wskazują obie decyzje organów) należy krok po kroku przeanalizować zdarzenia mające miejsce na przestrzeni sierpnia-listopada 2019 r., szczegółowo wskazując jakie szkody w wyniku prac podjętych bez pozwolenia zaistniały. Dopiero wówczas można byłoby twierdzić czy ma to pozytywny czy negatywny wpływ na wymiar ewentualnej kary.
Analizując szerzej tę kwestię należy po pierwsze wskazać, że przewidziana w art. 189d pkt 1 k.p.a. dyrektywa wymiaru kary wymagała od organu przede wszystkim jasnej deklaracji, czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez Skarżącą zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską, nastawioną na osiągnięcie korzyści i godzenie się z ryzykiem zniszczenia substancji zabytkowej. W tym zakresie niezbędne było więc ocenienie podjętych działań z perspektywy niezbędności robót budowlanych, jak i precyzyjności zapisów decyzji, nakazującej Spółce zabezpieczenie zabytku. Przydatne w tym względzie mogło się więc okazać ustalenie, w jaki sposób Spółka, będąc zobowiązana przez [...]KZ do zabezpieczenia murów obiektu w sposób nietrwały do czasu dalszych decyzji i działań, miałaby to wykonać, skoro niemalże z każdego dowodu w sprawie wynika bardzo zły stan stropów i dachu (w praktyce uniemożliwiający bezpieczne wejście na strych). Trudno w tym względzie uznać za uzasadnione wskazania organu, że wypadek na budowie na który powołuje się Skarżąca, jak również prowadzone roboty budowlane stwierdzone w dniu 8 listopada 2019 r. nie były na pewno związane z decyzją nakazującą zabezpieczenie budynku (z [...] października 2019 r. nr [...]). Owszem, już w dacie kontroli z 17 października 2019 r. stwierdzono rozbiórkę częściowo zerwanego dachu wraz z więźbą, rozbiórkę stropu traktu północnego, zdemontowanie ścian działowych wtórnych (wykonanych z płyt suprema), demontaż balustrady stalowej (zabezpieczonej jednak do dalszej konserwacji), czy wreszcie odgruzowanie sklepienia kleina nad piwnicą i usunięcie warstwy podłogowej i wykonanie wylewek, czy wreszcie zabezpieczenie stropu kleina poprzez jego podstemplowanie w piwnicy. Działania te, jakkolwiek podjęte z przekroczeniem zawiadomienia o potrzebie jedynie uprzątnięcia zabytku po lokatorach przed jego remontem, a zatem również wykonane bez decyzji konserwatorskiej, są jednak w ocenie sądu działaniami co najmniej zmierzającymi do zabezpieczenia substancji zabytkowej. Należy przy ocenie tej dyrektywy wymiaru kary ocenić wydane następczo decyzje przez [...]KZ jak również uwzględnić fakt trwania procedury zmierzającej do uzyskania zgody oraz nadchodzącą zimę. Sąd nie podziela twierdzeń organu, że wskazywane przez Skarżącą zdarzenie z udziałem jej pracownika budowlanego jest niewiarygodne lub nieprawdziwe. Nie ma powodów by kwestionować sam fakt zdarzenia. Trudno bowiem zakładać, że Skarżąca mogłaby całe zdarzenie zaaranżować, próbując wykorzystać je dla w własnych potrzeb. Organ nie dostrzega również tego, że owo zdarzenie potwierdza coś, co w sposób oczywisty wynika już z innych zgromadzonych dowodów, tj. zły stan techniczny stropów w budynku i ich wpływ na możliwość wykonania decyzji [...]KZ.
Nie można z kolei zgodzić się ze Spółką, która zarzucając naruszenie art. 189d pkt 2 i 3 k.p.a. twierdzi, że organ pominął okoliczność braku wcześniejszych naruszeń przez nią zakazów tego samego rodzaju tj. w istocie nakazu uzyskania decyzji konserwatorskiej przed przystąpieniem do robót budowlanych przy zabytku jak i jej uprzednią niekaralność karą administracyjną za tego rodzaju zachowanie. Wbrew twierdzeniom Spółki Sąd dostrzega w stanowisku Ministra i [...]WKZ uwzględnienie powyższych okoliczności na korzyść Strony, inna sprawa, że w ocenie organów nie przeważyło to za zmniejszeniem wymiaru kary, co należy uznać za stanowisko co najmniej niedostatecznie uzasadnione.
Sąd nie podziela również w całości wskazań co do braku przyczynienia się Strony do obecnego złego stanu zabytku (art. 189d pkt 4 k.p.a.), co ma - jak można przypuszczać - wpływać na jej sytuację motywacyjną i pilną potrzebę podjęcia robót budowlanych przy zabytku bez stosownej zgody [...]KZ. Narracja strony w sposób częściowo nieuprawniony wskazuje, że dopiero po wyprowadzce ostatnich mieszkańców możliwe było podjęcie jakichkolwiek działań naprawczych względem zabytku. Jakkolwiek niekwestionowane jest, że zajmowanie poszczególnych mieszkań przez lokatorów kwaterunkowych mogło być sporym utrudnieniem w prowadzeniu robót budowlanych to jednak Sąd wskazuje, że ów zabytek znajduje się w gestii Skarżącej od dnia 29 września 2014 r. - akt notarialny Rep. [...] sporządzony przez notariusza G. I. z kancelarii w [...] (vide księga wieczysta, dział II). Już sam ten czas Sąd uznaje za wystarczający na co najmniej zainicjowanie postępowania mającego na celu zabezpieczenie substancji zabytkowej przed jej dalszym niszczeniem.
Ponadto, co istotne, z oglądu zupełnej treści księgi wieczystej dworu ([...]) wynika, że pozostaje on w szeroko rozumianej gestii Spółki i osób z nią związanych tj. A. L.-G. i W. L., a więc osób, które zgodnie m.in. z wydrukiem pełnym z KRS pozostawały z obecną Spółką w relacjach właścicielskich i zarządczych. Trudno jest więc twierdzić, że Spółka nie wiedziała jaki obiekt nabywa i w jakim jest on stanie i że całą sytuacją została zaskoczona.
Również kwestie określone w art. 189d pkt 5 k.p.a. a więc dobrowolne starania Spółki w przedmiocie usunięcia naruszenia zostały przez organ dostrzeżone (w decyzjach wskazano na uzyskanie pozwoleń), jednakże należy wskazać, że nastąpiło to w sposób niewystarczający, bowiem niepowiązany z okolicznościami konieczności wykonania robót budowlanych przy zabytku, które zostały zrealizowane bez pozwolenia.
W całości na uwzględnienie zasługuje natomiast podnoszona przez Spółkę kwestia braku osiągnięcia korzyści majątkowej z uwagi na wykonane roboty budowlane (art. 189d pkt 6 k.p.a.). Przede wszystkim tłumaczenie organu jest chybione, bowiem Spółka wystąpiła już w dniu 13 sierpnia 2019 r. z wnioskiem o wydanie zgody konserwatorskiej, załączając opracowanie, które niewątpliwie zostało przygotowane odpłatnie. Podobnie w toku postępowania przedkładano zarówno opracowania projektowe i opinie (z założenia odpłatne) jak i podejmowano roboty budowlane, które z natury rzeczy są odpłatne. Wszystko to wskazuje zatem, że Spółka nie tyle nie odniosła jakiejkolwiek korzyści, co dokonała nakładów na swoją własność w celu zabezpieczenia jej przed dalszym niszczeniem. W tym względzie Sąd odrzuca twierdzenia organu jako gołosłowne i niczym nieuzasadnione.
Wszystkie powyższe okoliczności organ weźmie zatem pod uwagę w ponownym postępowaniu.
W okolicznościach przedstawionych powyżej Sąd dochodzi do przekonania, że po pierwsze nie rozważono dostatecznie podstaw do odstąpienia od ukarania Skarżącej, po drugie wymierzono jej karę w sposób ewidentnie nieproporcjonalny do stwierdzonego przewinienia. W rozumowaniu organów daje się zauważyć przyjęcie błędnego założenia, że każde odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody konserwatorskiej jest równoznaczne z koniecznością wymierzenia kary administracyjnej. Sąd to stanowisko odrzuca z powodów wskazanych powyżej. Nadto wymiar kary w jej niewątpliwie górnych granicach nie został przekonująco uzasadniony.
Zasadne są więc zarzuty skargi wskazujące na uchybienia procesowe, poprzez, najogólniej mówiąc, dosyć pobieżne przeanalizowanie sprawy przez organ, wyrywkowe przywołanie wykonanych robót i nie uwzględnienie celu ich wykonania, co powinno rzutować co najmniej na wymiar kary.
W ponownym postępowaniu organ winien szczegółowo przeanalizować zwłaszcza wydane następczo zgody i płynące z nich wnioski co do oceny wykonanych robót i ich wpływu na substancję zabytkową oraz konieczność ich wykonania. Naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. należy bowiem wiązać ze skutkiem owego naruszenia a nie wyłącznie z samym faktem jego dokonania.
Sąd zwraca także uwagę organowi na potrzebę realizacji obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. (zasada informowania). Strona ma bowiem prawo przed zakończeniem postępowania wypowiedzieć się co do istoty sprawy i zgromadzonych w niej dowodów. Jakkolwiek więc zaistniało w tym względzie uchybienie, to jednakże nie miało ono znaczącego wpływu na wynik sprawy, który samoistnie nakazywałby uchylenie decyzji. Wskazać należy, że Skarżąca aktywnie brała udział w postępowaniu, kierując szereg pism procesowych. Wiedziała również o istnieniu protokołu z 9 stycznia 2015 r. już na etapie postępowania przed [...]KZ, co wprost wynika z decyzji organu I instancji, który się na ten właśnie dokument powołuje.
Za niezasadny należy uznać zarzut Strony dotyczący naruszenia art. 31 ust. 5 P.b. (obecnie uchylony z dniem 4 lutego 2021 r.). Zgodnie z jego brzmieniem roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego.
Po pierwsze, przepis ten odnosi się do procedury rozbiórki obiektu budowlanego, z którą w żadnym razie nie mamy tu do czynienia. Po drugie, reguluje postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, a nie zgody konserwatorskiej. Po trzecie, z uwagi na przedmiot postępowania tj. indywidualnie chroniony zabytek, rozbiórka takiego obiektu, jako kończąca byt faktyczny zabytku, wymagałaby bezwzględnej zgody konserwatora i to przed jej wykonaniem z uwagi na nieodwracalność skutków.
Sąd nie dostrzega również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. O ile decyzja Ministra bazuje na pewnej dozie niedookreślenia, zwłaszcza w zakresie uchybień zarzucanych Stronie jak i nie rozważa istotnych przy orzekaniu o karze okoliczności wyżej wskazanych przez Sąd, o tyle nie można na tym tle mówić o nierozpoznaniu istotny sprawy przez dwie instancje.
Organ nie naruszył także art. 6, art. 10 i art. 11 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 162). Przepisy te regulują odpowiednio wyłączenia spod obowiązywania ustawy (art. 6), domniemanie uczciwego działania przedsiębiorcy i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na jego korzyść (art. 10) oraz zasadę przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11). Rację ma Minister mówiąc, że przepisy te (organ wskazuje przede wszystkim na art. 10) nie mają w sprawie zastosowania, bowiem odnoszą się do spraw przedsiębiorców a nie do sprawy z zakresu ochrony zabytków. Należy podkreślić, że wskazane regulacje odnoszą się na mocy art. 1 do kwestii podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorców oraz zadania organów władzy publicznej w tym zakresie. Jest zdaniem Sądu oczywiste, że przepisy te mogłyby znaleźć zastosowanie wówczas, gdyby sprawa dotyczyła działalności Spółki jako przedsiębiorcy w zakresie ochrony zabytków. Tymczasem sprawa dotyczy kary jaką organy wymierzyły Spółce z tytułu naruszenia nakazu uzyskania zgody konserwatorskiej, czego w żaden sposób nie można połączyć z celami ustawy Prawo przedsiębiorców. Kwestia ta nie wynikła bowiem w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Nie zmieni tego również ewentualne ujmowanie wydatków Spółki na prowadzenie spraw renowacji dworu [...] w ewidencji finansowej prowadzonej działalności gospodarczej.
Należy przy tym wskazać, że te słuszne skądinąd zasady procesowe wynikające z art. 10 i 11 Prawa przedsiębiorców należy wprost lub pośrednio wywodzić z przepisów znowelizowanego w połowie 2017 roku Kodeksu postępowania administracyjnego, zwiększających gwarancje pewności obrotu dla stron postępowania administracyjnego.
Nie doszło również w sprawie do naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 70 ust. 1 P.b.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego, na których spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych bądź umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1-4a, usunąć stwierdzone uszkodzenia oraz uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem.
Skarżąc próbuje poprzez interpretację tego przepisu wskazać, że jest w istocie zwolniona z obowiązków uzyskania zgody konserwatorskiej, bowiem otrzymała w następstwie kontroli organów konserwatorskich i nadzoru budowlanego zalecenia, które niezwłocznie powinna była wykonać. Niewątpliwie słuszny i potrzebny przepis art. 70 ust. 1 P.b. ustanawia regułę ogólną, jednakże w przypadku zabytków nie wyłącza konieczności uzyskania uprzedniej zgody, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Konieczność zastosowania się do tego przepisu może być jednak widziana jako swoista przesłanka wpływająca co najmniej na wysokość kary, w przypadku uchybienia obowiązkowi uzyskania uprzedniej zgody konserwatorskiej.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189d pkt 1 i 6 oraz 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Decyzja Ministra narusza również art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 u.o.z.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Na koszty te składa się uiszczony wpis od skarg w kwocie należnej tj. 4.500 zł (Spółka nadpłaciła wpis a zatem kwota nadpłaty 9.000 zł zostanie jej zwrócona zgodnie z zarządzeniem z 21 stycznia 2021 r.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 10.800 zł.