VII SA/Wa 1888/21

VII SA/Wa 1888/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1653/22 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61, art. 53
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art 77, art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] czerwca 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania T. P. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (Burmistrz) z [...] marca 2021 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla bezdotykowej myjni samochodowej 2-stanowiskowej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]).
SKO odwołało się do art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741- dalej u.p.z.p.) i wyjaśniło, że ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia kilku przesłanek wymienionych w ww. przepisach prawa materialnego
Dalej wskazało na § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") nakładający obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ponadto, ww. przepis nakazuje objęcie analizą wszystkich nieruchomości w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycyjnej. Przepis ten określa jedynie minimalne granice terenu analizowanego, co daje możliwość wyznaczenia go w granicach minimalnych bądź większych, jednak organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób wyznaczył ten obszar.
SKO zaznaczyło, że analizą objęto obszar trzykrotności szerokości frontu ww. działek, nie mniej niż 50 m tj. 105 m. Front działek nr ew. [...], stykający się z drogą gminną ul. [...] wynosi bowiem 35 m.
Na tym obszarze występuje zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, garażowa i usługowa (handel detaliczny, biura, administracja, szkoła publiczna). Organ I instancji wskazał numery zabudowanych działek, ich parametry (wskaźnik zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowych i wyliczył średnie wartości. Określił też geometrię dachów oraz minimalną i maksymalną wysokość kalenic oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Z uwagi na podane przez inwestora parametry, wyznaczono je nie w wymiarze średnim, lecz od niego odbiegającym, co uzasadniono w analizie urbanistycznej.
Zdaniem SKO, inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - nowa zabudowa mieści się w granicach dotychczasowego zagospodarowania terenu, w tym gabarytach i użytkowaniu obiektów.
Organ wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, że spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji na nim występujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji. Zarówno w sytuacji, gdy inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i uzupełnienia którąś z istniejących funkcji, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
SKO wyjaśniło, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji usługowej. W bardzo bliskim sąsiedztwie znajdują się działki nr ew. [...] (ok. 9 m) i działka [...] (ok. 49 m) zabudowane budynkami usługowymi (oznaczonymi h, u) wielkopowierzchniowymi. Uciążliwość tego typu budynków (w tym hałasu z wentylatorów i klimatyzatorów czy rozładunku samochodów zaopatrzeniowych, a także intensywnym ruchem samochodowym klientów) jest znacznie większa niż w przypadku niewielkich sklepów osiedlowych. Ponadto, często przy takich budynkach lokalizowane są myjnie samochodowe.
W ocenie organu, inwestycja wpisuje się zatem w funkcje istniejącej zabudowy i nie wprowadzi nowej funkcji, lecz jedynie poszerzy zakres jej wykonywania. Została więc spełniona zasada dobrego sąsiedztwa.
Z uwagi na to, że sąsiednia zabudowa tworzy uskoki, wyznaczono obszar względem ul. [...] uwzględniając odległość budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...], który położony jest w większej odległości od ul. [...]. Dlatego linię zabudowy względem ul. [...] ustalono identycznie jak dla ww. budynku tj. 9 m od tej drogi, a więc zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast nieprzekraczalną linię zabudowy względem drogi gminnej bez nazwy (dz. nr ew. [...]), po stronie południowej terenu objętego wnioskiem wyznaczono w linii zabudowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...], a po stronie granicy wschodniej min. 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej bez nazwy (dz. [...]) i nie bliżej niż 2,5 m od linii rozgraniczającej tej drogi, co odpowiada § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia.
SKO wskazało, że w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2020 r. poz. 470) obiekty budowlane przy drogach w terenie zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. W ocenie SKO, w analizowanym przypadku linię zabudowy wyznaczono zgodnie z przepisem § 4 ust. 3, 4 rozporządzenia, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Linia zabudowy została bowiem wyznaczona częściowo w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej (działka nr ew. [...]), czyli w odległości nie mniejszej niż wymagane w takim przypadku w terenie zabudowanym 6 m, a częściowo z uwzględnieniem linii zabudowy istniejącej.
Podało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją ustalono na 0,12, a więc zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, co wyjaśniono w analizie funkcji. W analizie tej i tabeli pod literą H wskazano, że średni wskaźnik wynosi 0,72. Natomiast maksymalny wskaźnik zabudowy działek w strefie analizowanej, wynosi 1 (dla dz. nr [...]) a minimalny 0,02 (dz. nr [...]). Ponadto, zabudowa na działkach objętych wnioskiem posiada wskaźnik 0,4 i nawet po uwzględnieniu wskaźnika dla nowej zabudowy (0,12) łącznie nie przekroczy wartości średniej z obszaru analizowanego. Jego ustalenie na poziomie 0,12 nie będzie naruszało zasad zachowania ładu przestrzennego.
Dalej organ stwierdził zasadność wyznaczenia szerokości maksymalnej elewacji frontowej o wartości 13 m (od ul. [...]). Ustalono bowiem średnią szerokość elewacji w obszarze analizowanym na 8,4 m. Dodał, że w analizie wskazano, że maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...] i [...], wynosi ok. 81.5 m, a minimalna szerokość 3m (dz. nr [...]). Odstępując od ustalenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o wartość średnią, w analizie wyjaśniono, że wzięto pod uwagę geometrię działek oraz to, że ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej będzie mniejsza od szerokości elewacji frontowych budynków sąsiednich i zawiera się w przedziale szerokości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. SKO uznało, że ustalenie tego parametru nastąpiło zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Za dopuszczalne i uzasadnione SKO uznało też ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na max 5 m, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Podniosło, że w analizie funkcji wyjaśniono, że parametr ten koreluje z wynikami przeprowadzonej analizy, ponadto mieści się w granicach wartości z tej analizy wynikających. Wskazano, że zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do analizy, w pozycji J określono wysokości elewacji frontowych dla zabudowy z obszaru analizowanego ustalając średnią wartość tego parametru na 3,5 m. Wskazano również że dla obiektów o funkcji usługowej parametr ten kształtuje się w przedziale wartości od 3 m do 10,5 m.
SKO zaznaczyło, że wysokość budynków na sąsiednich działkach nr 10- 128 wynosi 10,5 a nr [...] i [...] wynosi 6,5 m, więc jest większa niż przewidziana dla tej inwestycji. Ustalenie tego parametru na poziomie maksymalnym 5 m nie będzie zatem naruszało zasad zachowania ładu przestrzennego.
Organ dodał, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy 5 m i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu wobec frontu działki) odpowiada § 8 rozporządzenia, tj. odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym. Wysokość maksymalna i minimalna budynków wynosi odpowiednio 14 m i 2,1 m, a średnia wartość ok. 8 m
Nadto, podane gabaryty projektowanej zabudowy korespondują z gabarytami położonej w obszarze analizowanym. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego i interesu osób trzecich, SKO uznało za niezasadny.
Zdaniem organu, Burmistrz wyjaśnił przesłanki ustalenia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.
Podkreślił, że teren ten ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...]), poprzez dwa istniejące zjazdy oraz do drogi gminnej (dz. nr [...]), poprzez projektowany zjazd.
Według organu projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające. Zasilenie w energię elektryczną odbywać się będzie z planowanego przyłącza, zgodnie z oświadczeniem [...] (promesa z 28 września 2018 r.). Zaopatrzenie inwestycji w wodę odbywać się będzie z planowanego przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (na warunkach zarządcy sieci) w piśmie z 24 września 2018 r. Odprowadzanie ścieków odbywać się będzie do sieci miejskiej kanalizacji sanitarnej na warunkach ww. gestora sieci. Wnioskodawca nie zgłaszał zapotrzebowania na gaz, oraz nie przewiduje instalacji ogrzewania. Odprowadzenie wód opadowych - na własny teren nieutwardzony.
W związku z powyższym SKO uznało, że analizowany teren ma dostęp do ww. mediów oraz do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustaliło ponadto, że teren działek nr [...] objęty wnioskiem inwestora stanowi tereny mieszkaniowe B i przeznaczone pod zabudowę Bp (grunty nie podlegające ochronie, nie stanowiące gruntów rolnych, a tym samym nie wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze), ponadto grunty te położone są w granicach administracyjnych [...].
W ocenie SKO decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą prawo ochrony środowiska, ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawą o drogach publicznych, co zostało opisane w pkt 2.5. Ocena zgodności z przepisami odrębnymi, załącznika do zaskarżonej decyzji (tj. część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu).
SKO uznało zatem, że spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Decyzja uwzględnia także wymagania w zakresie ochrony osób trzecich w tym: przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami związanymi z hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody lub gleby. Uzyskano niezbędne uzgodnienia.
W związku za niezasadne organ ocenił zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a. w z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a.
Skargę na ww. decyzję złożył T. P. i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy przeznaczonej pod usługi należy interpretować szeroko, podczas gdy co do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji rodzaju, cech i formy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem teren inwestycyjny sąsiaduje bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące nierozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej, znajduje się zabudowa na podstawie której można stwierdzić kontynuację funkcji i formy zabudowy, podczas gdy teren ten sąsiaduje z budynkami mieszkalnymi;
- art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego i mieszkańców [...] poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która znacznie zmniejszy wartość nieruchomości i będzie negatywnie wpływać na jakość życia mieszkańców, bowiem prowadzenie ww. działalności w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej ponad przeciętną miarę zakłóci korzystanie z nieruchomości;
- interesu prawnego skarżącego poprzez uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora, podczas gdy chodzi o konflikt interesów równorzędnych jednostek;
- art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez dowolne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzutów skarżącego, co skutkowało wydaniem decyzji nieprzekonującej mieszkańców [...] i niepogłębiającej ich zaufania do władzy publicznej.
Szczegółowe stanowisko skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla bezdotykowej myjni samochodowej 2-stanowiskowej w [...] przy ul. [...] na działkach dz. nr ew. [...].
Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie, czy ww. warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie).
W pierwszej zatem kolejności, obowiązkiem organu w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Rozporządzenie określa też sposób ustalania wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W ocenie Sądu, analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzona przez uprawnionego urbanistę, zawiera prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego - zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W granicach tego obszaru przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na jej podstawie prawidłowo organ ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji.
Z powyższej analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczono w wymiarze 105 m, to jest trzykrotności szerokości frontu działek inwestycyjnych nr ew. [...] od strony przylegającej do ul. [...] (droga gminna).
W tabeli (str. 1 analizy) wymieniono – ze wskazaniem nr. działek - rodzaje zabudowy występującej w obszarze analizowanym, na którym dominuje wprawdzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, niemniej występuje także zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa garażowa (szeregowa i wolnostojąca) i usługowa (handel, biura, administracja, szkoła publiczna). Wprawdzie w analizowanej strefie, dostępnej z tej samej drogi publicznej, nie ma takiej zabudowy, jak projektowana oraz obiektów zbliżonych funkcjonalnie, niemniej słusznie uwzględniono obiekty i działki o rodzaju zabudowy usługowej. I tak, w odległości ok 9 m o planowanej inwestycji położone są działki [...] oraz w odległości 49 m działka nr [...] zabudowane obiektami wielkopowierzchniowymi o funkcji usługowej, bądź usługowo handlowej.
Należy podkreślić, że zakres pojęcia usług jest bowiem szeroki, przy czym nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost, jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinną i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do sytuacji, w której na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie tożsamych przedmiotowo. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem tożsamości funkcji, ale umożliwia jej uzupełnienie.
W orzecznictwie podkreśla się, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, opartego na pojęciu "kontynuacji funkcji" nie można rozumieć, jako całkowite podporządkowanie planowanej inwestycji zabudowie sąsiadującej, tj. identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA: z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14 - CBOSA).
Z podanych przyczyn Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi nowej funkcji, tylko poszerzy zakres już wykonywanych, co oznacza, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa.
Pozytywnie należało ocenić również ustalenia w zakresie wyznaczenia linii zabudowy względem ul. [...] z uwagi na usytuowanie budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...], który oddalony jest o 9 m od tej drogi stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wyznaczając natomiast nieprzekraczalną linię zabudowy względem drogi gminnej bez nazwy (dz. nr ew. [...]), po stronie południowej terenu inwestycyjnego uwzględniono budynek mieszkalnego na dz. nr [...], zaś po stronie granicy wschodniej min. 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej bez nazwy (dz. [...]) i nie bliżej niż 2,5 m od linii rozgraniczającej tej drogi, co jest zgodne z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazującym, że obiekty budowlane przy drogach w terenie zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m.
Dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją na 0,12 stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,72, maksymalny 1 (dz. nr [...]) a minimalny 0,02 (dz. nr [...]). Zabudowa na terenie inwestycyjnym ma wskaźnik 0,4, co przy uwzględnieniu wskaźnika 0,12 łącznie nie przekroczy wartości średniej z obszaru analizowanego.
Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wyznaczono szerokość maksymalnej elewacji frontowej - 13 m (od ul. [...]) uwzględniając, że średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 8,4 m. Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...] i [...], wynosi ok. 81.5 m, a minimalna 3 m (dz. nr [...]). Odstępując od ustalenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o wartość średnią, wzięto pod uwagę geometrię działek oraz to, że ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej będzie mniejsza od szerokości elewacji frontowych budynków sąsiednich i zawiera się w przedziale szerokości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.
Zasadna jest przy tym ocena SKO w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (max 5 m), co mieści się w granicach wartości podanych w analizie - średnia 3,5 m, a dla obiektów usługowych od 3 m do 10,5 m (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), jak i odnośnie geometrii dachu - kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy 5 m i układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu wobec frontu działki (§ 8 rozporządzenia).
Teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (dz. nr [...]), poprzez dwa istniejące zjazdy oraz do drogi gminnej (dz. nr [...]), poprzez projektowany zjazd.
Organ dokonał również pozostałych niezbędnych sprawdzeń w tym m.in. w zakresie: uzbrojenia terenu, zasilenia w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, odprowadzania ścieków, odprowadzenia wód opadowych oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły zatem reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 kpa.
W świetle zarzutów skargi Sąd jeszcze raz podkreśla, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. wyroki NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12 oraz z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – CBOSA).
Ponadto, w postępowaniu lokalizacyjnym przedmiotem rozstrzygnięcia jest stwierdzenie dopuszczalności realizacji koncepcji inwestycji odzwierciedlonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy w aspekcie jedynie prawno-urbanistycznym. Zarówno taki wniosek, jak i treść decyzji lokalizacyjnej określają kształt inwestycji w pewnym ogólnym zarysie (dopuszczalnych parametrów), nie rozstrzygają o finalnej postaci obiektu, która przedstawiana jest dopiero w projekcie budowlanym ( projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanym).
Skoro w postępowaniu administracyjnym wykazano, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w ww. przepisach prawa powszechnie obowiązującego, to organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdyż z woli ustawodawcy jest to decyzja o charakterze związanym.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.